武汉市深化医药卫生体制改革实施方案.doc

武汉市深化医药卫生体制改革实施方案解读2009年09月15日19:37荆楚网武汉市深化医药卫生体制改革领导小组办公室编 深化医药卫生体制改革工作事关广大人民群众切身利益。武汉市深化医药卫生体制改革实施方案政策性很强、内容丰富，为了使广大市民更加便捷、准确、快速地了解医改各项政策，市深化医药卫生体制改革领导小组办公室组织有关专家，对武汉市深化医药卫生体制改革实施方案（以下简称方案）解读如下。一、我市医改实施方案的总体框架（一）我市深化医药卫生体制改革的目标我市医改总体目标是：建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，实现人人享有基本医疗卫生服务。方案明确了到2020年基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度目标。同时详细提出了2009-2011年三年工作任务，即：在全市初步建立基本医疗卫生制度框架，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本药物制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务得到普及，推进公立医院改革试点，明显提高基本医疗卫生可及性，有效减轻居民就医费用负担。（二）让老百姓受益通过深化医药卫生体制改革，我市老百姓可以得到以下实惠：（1）平时少得病。方案要求建立比较完善的公共卫生服务体系，不断增强疾病预防控制能力，尽最大努力降低重大传染性疾病和突发公共卫生事件对城乡居民生命和健康的危害，确保老百姓“平时少得病”：一是建设以市、区、街（乡）、社区（村）四级疾病预防控制网络。完成市区二级14家疾病预防控制中心、市妇女儿童保健大楼、武汉市医疗救治中心、全市181家基层医疗服务机构标准化公共卫生科等建设。二是建设公共卫生信息系统，实现法定传染病疫情全天候实时在线网上直报，建立反映及时、处置有力的传染病疫情报告和处置机制。三是建立重大公共卫生事件应急机制，制定39个突发公共卫生事件应急预案，开展队伍培训和一系列应急演练，有效应对突发重大公共卫生事件。四是加强重大传染病防治。全面实施国家扩大免疫规划，新增加免费疫苗接种率达到90%以上。推广“武汉模式”的艾滋病防治100%安全套项目，开展结核病控制耐多药工作，实施血防“整市推进、综合治理”，提高血吸虫防治水平。五是促进公共卫生服务均等化。从2009年开始，政府逐步向城乡居民按项目免费提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。例如，2009年，将免费为全市5.78万15岁以下人群补种乙肝疫苗，免费为2万名农村妇女孕前和孕早期服叶酸等，免费建设农村无害化卫生厕所8465座，减免费用为600例贫困白内障患者开展复明手术，免费为2000名农村妇女进行乳腺癌早期检查。以及启动建立居民健康档案、老年人保健等9类国家基本公共卫生服务项目，逐步缩小城乡之间的医疗卫生服务差距。（2）得病有保障。建立覆盖城乡居民的医疗保障体系是方案提出的重大战略任务，也是减轻城乡居民医疗费用负担，实现“得病有保障”的重要途径。今后三年，我市采取的主要措施有：一是扩大基本医疗保障覆盖面。三年内，我市城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗制度覆盖全体居民，城镇职工医保参保率达到95%、城镇居民医保参保率达到90%、新农合参合率稳定在95%以上。2009年启动实施在汉高校大学生参加城镇居民医保。两年内，解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保问题。同时，积极推进城镇非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加相应的城镇居民或城镇职工医保。二是提高医疗保障筹资标准。2010年，财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元。三是提高城镇职工医保、城镇居民医保和新农合对政策范围内的住院费用报销比例。2009年城镇职工医保、城镇居民医保、新农合对政策范围内的住院医疗费用报销比例分别达到70%、55%、75%以上。逐步扩大门诊费用报销范围和比例，高血压、糖尿病等慢性病人在门诊看病也能得到一定的费用补偿。四是提高医保最高支付限额。2011年底前，城镇职工医保、城镇居民医保最高支付限额调整到上年度职工年平均工资、城镇居民年人均可支配收入的6倍左右。2010年开始，新农合最高支付限额调整到4万元，达到上年度农民年人均纯收入的6倍以上。五是完善城乡医疗救助制度。2009年，资助32.6万城乡低保家庭成员、五保户参加城镇居民医保或新农合。逐步提高对经济困难家庭人员自付医疗费用的补助标准。（3）看病更方便。一是用三年的时间建成比较完善的基层医疗卫生服务体系，使全市城乡群众不出社区、乡村就能享受到便捷有效的服务。不断完善社区卫生服务网络， 建设标准化社区卫生服务中心116个、站386个，实现“15分钟社区卫生服务圈”，完成社区卫生服务网络全覆盖；健全农村基层卫生服务网络，2010年以前完成全市84家乡镇卫生院和1800个村卫生室的标准化建设任务。三是推进公立医院改革试点，打造中部医疗服务中心，改善服务，完善基层与大医院的双向转诊制度，缓解大医院“挂号难、看病难”的状况。（4）治病少花钱。一是通过建立国家基本药物制度，在政府举办的基层医疗机构实行零差率销售，逐步降低药品费用，使群众用上安全、放心和价廉的药品。二是加大政府投入和监管，维护基本医疗卫生服务的公益性。采取降低CT等大型设备检查费用、实施药品器械及医用耗材集招标采购、开展单病种费用限价管理、推行医疗检查一单通、实行医疗检查结果同级医院互认等措施，努力减轻群众用药就医的负担。（三）我市医改实施方案制定的依据和思路我市医改革实施方案的制定，主要依据中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见、国务院医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）和湖北省深化医药卫生体制改革实施方案主要内容和精神，同时结合我市市情和医药卫生工作实际制定。总体上看，方案制定遵循以下思路：（1）坚持我市深化医药卫生体制改革制度框架、总体目标、改革理念和改革原则与中央、国务院和省政府保持高度一致，牢固把握改革的方向和国家医改精神的实质。（2）在改革的举措上，重点部署我市医改2009-2011年三年具体行动方案。突出加快推进医疗保障制度建设、初步建立基本药物制度、健全基层卫生服务体系、促进公共卫生服务均等化、推进公立医院试点改革”等五项重点工作，旨在增强在医改方案实施工作中的可操作性，力争尽快取得实效，为实现我市医改长远目标打下坚实基础。（3）结合武汉市实际，突出武汉特色。根据我市经济社会发展水平和医药卫生体制改革的目标要求，我市医改任务按照以下原则拟定：凡是任务指标的实际值低于国家和省政府规定值的，按照国家和省政府规定值执行；凡是任务指标的实际值高于国家和省政府规定值的，按照实际值执行。同时，将建设中部医疗服务中心内容纳入医改总体布局，以符合我市两型社会建设，促进服务业发展，完善城市功能，增强城市辐射能力的需要。（四）今后三年市政府新增卫生改革投入的重点投向今后三年政府卫生投入重点用于“基本、基层、基础”建设，具体来说包括三个方面：一是基本公共卫生服务逐步均等化，政府预算全额安排专业公共卫生机构的人员经费、发展建设、公用经费和业务经费；按项目免费向城乡居民提供统一的基本公共卫生服务。二是基层医疗卫生服务体系建设，支持农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务网络建设，政府负责举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站），按国家规定的基本建设、设备购置、人员经费及其承担公共卫生服务的业务经费，使其正常运行，提供低成本服务。三是基层医疗保障制度建设，逐步提高政府对居民医保和新农合的补助标准，用两年左右时间将政策性关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保。此外，还将为建立健全基本药物制度、推进我市公立医院改革试点、打造中部医疗服务中心等提供必要的资金支持。二、加快推进医疗保障制度建设（一）我市医疗保障体系的制度框架我市医疗保障体系由基本医疗保险、城乡医疗救助和补充医疗保险三部分构成，其保障的人群和内容也不相同。（1）基本医疗保险包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三项制度，分别覆盖我市城镇就业人口、城镇非就业人口和农业人口，是我市医疗保障体系的主体构成部分。（2）城乡医疗救助的主要作用是“兜底”，资助城乡低保家庭成员、五保户参加城镇居民医保或新农合，并对经济困难家庭人员自负医疗费用进行补助。（3）补充医疗保险包括商业健康保险和其他形式的补充医疗保险。主要解决基本医疗保障之外较高层次的医疗需求，以及特定人员的医疗保障问题。（二）基本医疗保障的发展方向基本医疗保障的发展方向为“从重点保障大病起步，逐步向门诊小病延伸”。目前，我市基本医疗保障筹资水平还不高，既保大病又保小病还难以兼顾。同时，从大多数群众的经济水平看，普通门诊的医疗费用一般都可以承受，而大病住院费用是医疗负担的主要部分，也是造成群众因病致贫、因病返贫的主要原因。在这种情况下，重点保大病可以最大限度地发挥医疗保障的互助共济作用，是“雪中送炭”。从另一方面看，患大病的毕竟是少数人，这种做法会使多数人都得不到实惠，而且一些慢性病需要长期门诊治疗，累计下来的费用也很高。因此，在提高大病报销销水平和保障能力的基础上，将逐步把群众造成较大负担的慢性病等门诊费用纳入统筹范围，并鼓励有条件的区扩大门诊费用报销范围和比例。（三）逐步解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保问题2009年逐步将政策性关闭破产企业和依法破产企业的退休人员纳入城镇职工医保；用两年左右的时间，通过多渠道筹资，将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保。确有困难的，经省级人民政府批准后，参加城镇居民医保。关闭破产企业退休人员实现医疗保险待遇与企业缴费脱钩。市级财政按中央政策对有困难的国有企业退休人员参保给予适当补助。（四）将在校大学生将纳入城镇居民医保我市医改方案已明确提出，2009年启动实施在汉高校大学生参加城镇居民医保。在校大学生包括：各类全日制普通高等学校(含民办高校)、科研院所中接受普通高等学历教育的全日制本专科生、研究生等。（五）纳入医保定点医疗机构的民营医院看病也能报销我市基本医疗保险实行定点医疗机构管理。民营医院在医保定点方面与公立医院享受同等待遇，在服务准入、监督管理等方面一视同仁。只要符合条件，民营医疗机构可以申请成为医疗保障定点医疗机构。群众在医保定点医疗机构目录的民营医院就医，对于符合医保规定的医药费用，同样都可以得到报销。（六）巩固和完善新型农村合作医疗制度主要措施有：一是将新农合参合率稳定在95%以上（比国家要求提高5%）。二是逐步提高筹资水平，2009年我市新农合人均筹资水平已达到140元。三是提高补偿水平，进一步减轻参合农民的医疗费用负担。今年，新农合住院政策范围内的报销比例要达到75%以上，最高支付限额要达到4万以上，相当于上年度当地农民人均纯收入的6倍以上（比国家要求提前一年）。2009年，我市将在1/3的地区开展新农合门诊统筹试点，到2011年全面铺开。四是进一步完善服务，落实市、区级转诊定点医疗机构对参合患者医疗费用的直接补偿，并逐步实现网上审核报销。（七）医疗救助针对的人群目前困难人群急需给予医疗救助的有以下四类人员：一是城市居民中最低生活保障对象；二是农村居民中最低生活保障对象；三是农村五保户；四是政府规定的其他符合条件的经济困难家庭成员。（上述医疗救助对象的具体条件由民政部门会同相关部门制订，并报市人民政府批准。）三、初步建立基本药物制度（一）基本药物的定义世界卫生组织强调，基本药物是指那些满足大部分群众的卫生保健需要、在任何时候均有足够数量和适宜剂型、价格是个人能够承受得起、群众能够公平享有的药品。基本药物不等于低质药，基本药物遴选的主要原则是防治必需、安全有效、价格合理、使用方便，中西药并重。目前，国家基本药物制度建设工作已经启动，国家基本药物管理办法、基本药物目录（基层医疗机构部分共307种）等文件已经相继出台。（二）基本药物的价格基本药物由国家按通用名称制定统一的零售指导价，经营者在不突破政府有关规定的前提下，自主制定实际购销价格。省级人民政府根据招标情况在国家指导价格规定的幅度内，确定本地区基本药物统一采购价格，其中包含配送费用。政府举办的基层医疗卫生机构对基本药物按进价实行零差率销售，其他非营利性医疗机构也要逐步取消药品加成。（三）使用基本药物老百姓得实惠使用基本药物，患者能够获得四个方面的实惠。一是省钱，基本药物不但本身价格低廉，而且报销比例高，能够有效降低群众的医药负担。二是安全有效，政府在招标采购过程中已经进行了必要的遴选，药品质量有保障。三是可以避免药物滥用，防止患者耐药性的过度提高。四是方便可及，在基层医疗卫生服务机构就能获得。（四）确保医疗机构使用基本药物我市医改方案明确提出，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，其他全市各类医疗机构也要按照湖北省公立医院分级使用基本药物有关管理办法的规定，达到基本药物的使用比例。2009年，我市将在30%的政府举办的基层医疗卫生机构实施基本药物制度，包括实行省级集中网上公开招标采购、统一配送，并实行零差率销售。按照国家和省要求。2009年底前将基本药物纳入基本医疗保险报销范围，报销比例明显高于非基本药物。允许患者凭处方到零售药店购买药物，并将定点零售药店纳入基本医疗保障购药报销范围。（五）基本药物和非基本药物医保报销的异同凡是纳入医保报销基本目录范围的药物，因病情需求使用且符合医保相关报销规定的，均能得到一定比例的报销。基本药物如此，非基本药物也是如此。基本药物与非基本药物在医保报销方面的不同有：一是基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录范围，而非基本药物仅有部分纳入；二是国家鼓励使用基本药物，基本药物的报销比例明显高于非基本药物。四、健全基层医疗服务体系（一）提高基层医疗服务水平，让群众放心就医为了解决大医院人满为患的问题，建设大医院与社区卫生中心和农村卫生院分级医疗模式，我市医改工作将从硬件建设和软件建设两方面入手，提高基层医疗服务水平，引导居民到基层医疗机构就医，逐步形成“小病在社区，大病去医院，康复回社区”的医疗服务模式：一是加大基层医疗卫生机构建设，完善农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务网络，鼓励社会力量举办基层医疗卫生机构，鼓励有资质的人员开办诊所或个体行医。二是加强基层医疗卫生队伍建设。制定和实施基层全市医疗卫生人才队伍建设规划，2009年开始按照国家和省的总体部署，为全市基层卫生机构培养全科医师。2009至2011年，分别为乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构和村卫生室培训医疗卫生人员1000人次、1500人次和5000人次。乡镇卫生院临床医生均获得执业助理医师及以上执业资格。完善城市医院对口支援农村制度。促进公立医院与社区卫生服务机构合作，深入开展大医院托管社区卫生服务中心改革。制定优惠政策，建立鼓励老医生、高校医学毕业生、优秀卫生人才到基层工作的长效机制。执行城市医院医生和疾病预防控制机构晋升高级职称前到农村、社区服务一年以上的政策。从2009年起，按国家规定对志愿去乡镇卫生院工作三年以上的高校医学毕业生，由国家代偿学费和助学贷款。（二）鼓励居民看病优先选择基层医疗机构目前，“看病难”主要是难在大医院挂号难、住院难，许多大医院人满为患。事实上，近几年我市城市社区卫生服务中心和农村卫生院医疗水平明显提高，很多常见病、多发病并不需要去大医院，在基层医疗卫生机构就可以治好。有病先到就近的基层医疗卫生机构就诊，既方便又快捷，省时又省力。同时，基层医疗卫生机构全部使用基本药物，医保报销比例较高，能够有效降低医药费用。如果基层医疗机构解决不了问题，患者可以通过基层医疗卫生机构转诊到大医院就诊。（三）积极转变基层卫生服务机构运行机制转变基层卫生服务机构运行机制，是健全基层卫生服务体系的重要举措。我市医改方案提出，基层医疗卫生机构要使用适宜技术、适宜设备和基本药物，为城乡居民提供安全有效的低成本服务。明确收支范围和标准，实行核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法。自2009年起，要逐步建立起覆盖全市社区居民的“家庭医生制度”，划分服务责任区，以健康管理为中心为居民提供主动服务、上门服务，逐步实现我市“户户拥有自己的家庭医生，人人享有基本医疗卫生服务”的目标，真正做好老百姓的健康守门人。开展区、乡、村三级医疗卫生机构纵向业务合作，转变乡镇卫生院服务方式，积极组织医务人员在乡村开展巡回医疗。（四）全科医生和专科医生的区别全科医生是指对社区居民进行健康管理的医生，能够综合运用生物医学、行为科学和社会科学等专业知识和技能，为居民个人和家庭提供健康教育、健康咨询、疾病预防以及一般疾病初级诊疗等服务。对于难以诊治的疾病，由全科医生将患者转诊给专科医生进行治疗。因此，全科医生是居民健康的“守门人”。全科医生和专科医生有两大不同。一是服务模式不同。全科医生坚持以健康为中心，提供主动服务、上门服务，与病人建立良好的关系，并对所有社区居民实行全生命周期的健康管理。而专科医生则是坐堂行医，依托医院的诊疗技术和设备进行诊治。二是服务范围不同。全科医生主要解决的是群众常见病、多发病，而专科医生主要诊治疑难重症患者。五、促进基本公共卫生服务均等化（一）促进基本公共卫生服务均等化的具体内涵基本公共卫生服务均等化是指，每个公民都能平等地获得基本公共卫生服务。基本公共卫生服务范围包括：计划免疫、妇幼保健、院前急救、采供血以及传染病、慢性病、地方病的预防控制。我国现阶段的基本公共卫生服务均等化，主要是实施国家基本公共卫生服务项目，并免费向全市城乡居民提供。（二）基本公共卫生服务包括的重点项目一是国家基本公共卫生服务项目。2009年我市将启动建立居民健康档案、健康教育、免疫规划、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病患者管理等9项国家基本公共卫生服务项目。2009年底前，城镇居民健康档案规范化建档率达到30%左右，农村居民试点建档率达到5%。二是在完成国家确定的基本公共卫生服务项目免费向城乡居民提供的基础上，我市将根据本地区经济社会发展和人民群众卫生服务的实际需求，不断逐步增加服务内容，形成具有武汉特色的“基本公共卫生服务包”。到2011年，基本公共卫生服务均等化的机制基本建立，城乡、地区和人群间的基本公共卫生服务差距进一步缩小，基本公共卫生服务项目得到普及。（三）稳步实施国家重大公共卫生项目针对严重威胁妇女、儿童、老年人等脆弱人群和某些地区居民的传染病、地方病等重大疾病和主要健康危险困难，国家设立和实施了包括结核病、艾滋病、血吸虫病等重大疾病防控和国家免疫规划、农村妇女住院分娩等重大公共卫生项目。我市在实施好上述各个项目的同时，还将从2009年起，新增以下国家基本公共卫生项目：用3年时间，为全市815岁人群接种乙肝疫苗；为全市农村育龄妇女孕前3个月和孕早期3个月补服叶酸；大力建设无害化卫生厕所，到2011年农村卫生厕所普及率达到80%；为贫困白内障患者开展复明手术；为3564岁农村妇女进行乳腺癌和宫颈癌早期检查。（四）加强公共卫生服务能力建设促进公共卫生服务均等化，必须提高公共卫生服务能力。我市将重点改善精神卫生、妇幼卫生、卫生监督、计划生育等专业公共卫生机构的设施条件。巩固和完善社区卫生服务中心、乡镇卫生院标准化公共卫生科建设，进一步夯实公共卫生服务网络的网底。加强重大疾病防控，完善突发公共卫生事件应急机制。做好食品卫生和医疗市场监管，防止发生重大食物中毒等安全事故。（五）居民获得基本公共卫生服务的方式基本公共卫生服务既可以由政府直接提供，也可以由政府采取委托授权、合同外包、购买服务等方式提供。我市居民获取基本公共卫生服务，可以到两类以下机构：一是专业公共卫生机构，如疾病预防控制中心等；二是医疗卫生机构，如社区卫生服务中心（站）、村卫生室、乡镇卫生院等基层医疗卫生机构和公立医院等。（六）保障公共卫生服务经费，确保基本公共卫生服务免费向市民提供我市加大了对公共卫生的投入，2009年