我国非政府组织参与公共危机管理研究.docx

我国非政府组织参与公共危机管理研究 社会转型和风险社会的双重背景下，公共危机管理不再只是政府的舞台。在公民社会、政府失灵、治理与善治等理论支撑下，非政府以其独特的优势在公共危机的各个阶段都发挥了不同功能和作用。现实中非政府组织参与公共危机的管理却遭遇了制度障碍、资金障碍以及志愿性难以发挥的障碍。因此必须从优化外部环境、加强非政府组织自身建设和构建参与型的政治文化入手，提高非政府组织参与公共危机管理的有效性。 非政府组织参与公共危机管理政治参与 目前，我国正处于社会转型时期，各种公共危机事件频繁发生， 从2008 年年初肆虐我国南方部分省市的罕见雪灾到5?12 汶川大地震，从三聚氰胺奶粉事件到山西疫苗事件再到上海11?15 特大火灾事件等等。基于社会转型和风险社会的双重视角，这些事件的发生无不表明公共危机事件已经常态化，也日益挑战着政府的治理能力。公共危机管理中，政府无疑发挥着主导作用，但由于公共危机事件的紧急性、灾难性等特点，仅仅依靠政府的力量无法快速、灵活、有效的应对。因此，挖掘社会资源，积极发挥非政府组织在危机管理中的优势便成为一种必然的趋势。 一、非政府组织参与危机管理的理论基础 现代社会中，非政府组织正在全球范围内悄然兴起，正如美国著名的非营利组织学者莱斯特?萨拉蒙所言：我们正置身于一场全球性的“结社革命”之中。非政府组织参与危机治理更有其强大的理论依据： 首先，公民社会理论。公民社会是指由自由的公民和组织机构自愿组成的社会，它应该是自主、多元和开放的。与公民社会相对的概念是指以强制权力维系的实行各种政治制度的国家和以追逐利润作为宗旨的市场。公民社会囊括了政府和市场之外所有领域，而其中就包括全部民间组织及民间组织之间的网络。20世纪60年代，作为人们对“国家主义”的反思，公民社会再度流行并成为一股重要的社会政治思潮，非政府组织以其所具有的独立性、非营利性、多样性、专业性、灵活性以及低成本性等优势而开始进入人们的视野之中，并日益成为社会生活的重要力量。 其次，政府失灵理论。政府这种看得见的手，作为对完全自由市场失败的一种解决方案，也不是万能的。在实践中人们发现，政府也有局限性，也同样会失灵。仅仅依靠国家的计划和命令等手段，是无法达到资源配置的最优化。尤其是在一些突发状态下，危机事件的不可预知性往往会加剧政府权力“失灵”。在这种情况下非政府组织的作用将会最大限度地彰显出来。非政府组织在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势，这就为非政府组织在应对公共危机时发挥重要作用创造了条件。 再次，治理理论。自20世纪七八十年代以来，治理与善治理论成为了一种引人注目的国际性浪潮和趋势。联合国全球治理委员会在我们的全球合作伙伴中，将治理概括为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。从多位学者和各种机构的定义中，我们不难看出，治理作为一种新兴的理论之所以具有如此旺盛的生命力，其关键的一点在于，由一元、强制、垄断走向了多元、民主、合作。治理理论为非政府组织参与公共管理作出了合理性论证，非政府部门应当在包括公共危机治理的诸多领域里扮演积极角色。 二、非政府组织参与危机管理中的主要障碍 （一）制度障碍 制度包括法律制度和管理制度。中国非政府组织的法律制度环境和监督管理机制是不健全的。很多非政府没有获得法律地位和资源，很大程度上限制了其参与的深度和广度。而在管理上，中国对非政府组织采取的是双重管理原则，登记成立时，不仅需要民政部门的许可，还必须挂靠一个业务的主管单位，附在非政府组织身上的限制大大加强。这种双重管理原则为很多非政府组织设置了相当高的门槛，大批的活跃的民间非政府组织被拒之于合法性组织的门外，难以在公共事务中发挥其应有的作用 （二）资金障碍 应急储备不足，大多非政府组织都存在资金不足的现象，在筹措资金上无法通过“公共危机”这一理念筹措到资金作为储备金，只能在危机发生的时候依靠这一“事件”本身来筹措得到专用款项，因此在危机发生时用于救助的物资量相对少，提供量不足，至于为何会发生这一现象笔者认为，在非政府组织宣传时忽略了对事前捐款这一环节的宣传。此外，普通民众普遍对事前捐款的态度大多是漠然的，因为不了解平时捐款的用途以及去向，究其根源也是因为收支不公开透明造成的。 （三）志愿者的力量难以发挥 我国志愿者的非政府组织中所占的比列不大在危机发生时往往无法组织大量的人力去投身到事件处理中，我国非政府组织包括三类人员：专职人员、兼职人员、志愿者，其中兼职人员的比例很大，对于志愿者这一资源对于非政府组织而言十分缺乏，与发达国家存在很大的差异，在我国群众对非政府组织缺乏深度的了解，与大多数群众联系少缺少社会广泛的认知度，只与其组织相关的领悟有所联系，群众也是很少参加非政府组织的活动。在危机发生后许多群众想成为志愿者但是大多不知道成为志愿者的途径，非政府组织无法广泛的联系群众在危机发生后对志愿者这一资源的利用也是非常有限的。 三、非政府组织提升参与危机管理有效性的路径选择 （一）优化外部环境 改善非政府组织地区分布不平衡的状况，降低登记注册的门槛同时也要加强监管，防止以非政府组织名义以权谋私的现象发生，在收入政府款项的同时积极宣传扩大社会认知度，将社会个人捐助作为一项大的收入，积极推进政府收入的透明化，效仿美国非政府组织有关捐助监管的模式使得捐款人放心，政府部门省心，扩大认知度也需要政府部门的认可和支持帮助，防止非政府部门官方化。促进实现“小政府、大社会”的发展模式需要非政府组织作为沟通的桥梁和纽带因此需要非政府组织促进消除“官本位”的思想与政府组织站在一个平等对话的舞台上，同时也要做到“接地气”将自身组织宗旨融入到群众当中，得带群众的认可，需要政府和企业开发支援项目以提高群众参加志愿者行列的积极性，从而提高非政府组织的社会声望。 （二）加强自身的组织建设 逐步降低对政府的依赖，明确自身宗旨的“公益性”和“志愿性”参加公益活动积极招募志愿者让他们在参与公益活动帮助弱势群体的同时充分了解到弱势群体的现状，以增强对非政府组织活动的认同感。非政府组织的使命感不强， 管理人员无法对自己有一个准确的定位，因此也需要同类非政府组织之间的竞争来实现管理人员的自身认同感，在竞争中不断完善非政府组织的制度结构，形成独立的组织，在发展壮大形成广泛的社会认同的前提下非政府组织才能成立与民众与政府之间的桥梁，减轻政府的负担，更好的服务于群众。 （三）建设参与型政治文化 非政府组织参与公共危机管理实际上是一种政治参与。从文化的视野看，任何政治的行动都是一种文化行动，都不能脱离文化的制约。当前中国的政治文化还不是真正的参与型政治文化。从传统因素讲，由于长期注重人情关系，缺乏制度和契约理念，特别是政治伦理化和伦理政治化相互渗透，形成了泯灭政治个性的臣属型政治文化，民众的平等意识、自主意识和参与意识相当薄弱，而国家意识、服从意识却特别强烈。从现实因素讲，民众在多数时候是基于政治动员而非自身政治自觉而参与政治活动的，政治动员虽然能够在一定情况下保障人们的正当权利，但它却时常漠视公众真实意志的表达，甚至会促使政治厌倦感的产生，这种狭隘的政治参与导致了公众对自身权利的漠视。 转型期民间力量参与公共危机治理还存在动员型参与比重过大、非理性参与时有发生、政治参与的程序化不够等突出问题，这就需要在全社会大力培育参与型政治文化，在培养民众独立性、自主性的同时培育其公德心、使命感、责任感，在这种文化氛围中，民众具有较强的志愿精神、公益精神和利他精神，具有理性参与公共危机管理的愿望和能力，具有有序参与公共危机管理的意识，非政府组织参与公共危机管理容易获得公众的认同、理解和支持，社会能够为非政府组织提供大量的人、财、物等资源。 参考文献： 马全中.非政府组织参与危机管理研究述评J.河南大学学报（社会科学版），2013（03）：26-33. 马全中.危机管理中非政府组织“参与失灵”及其矫正J.理论导刊，2013（05）：24-27. 赵军锋，金太军.论非政府组织参与危机管理的演化逻辑基于治理网络的视角J.学术界，2013（08）：44-52+308. 张丰清.政府和非政府组织在灾难应对中的合作机制构建以汶川地震应对为个案的研究J.人民论坛，2013（29）：30-31. 葛晓梅，何长江.转型期非政府组织参与公共危机管理的困境及其出路J.贵州社会科学，2011（01）：53-56. 胡海.我国的非政府组织与群体性事件治理J.湖南大学学报（社会科学版），2011（04）：44-51. 夏美武，赵军锋.危机管理中多元协作的动力与阻力分析J.江海学刊，