公共财政向社会组织购买公共服务的机制研究.docx

公共财政向社会组织购买公共服务的机制研究 摘 要：政府管理模式单一化和公共服务需求多元化之间的矛盾是当前政府提供公共服务的主要问题之一。而政府自身存在的缺陷，决定了其作为公共产品和服务的直接生产者是低效率的，并且缺乏市场竞争机制，因此，政府利用公共财政的社会职能，向社会组织购买公共服务不但实现了公共服务主体的多元化，促进了社会组织发展，而且有利于建设公共财政制度，实现基本公共服务均等化、公平化的目标。 关键词：公共财政；社会组织；购买公共服务；机制研究 中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）01-0091-03 一、公共财政向社会组织购买公共服务面临的主要问题 （一）相关法律法规体系不健全 在中华人民共和国政府采购法中，第二条对“政府采购”进行了界定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额以上的货物、工程和服务的行为。”目前政府采购的范围包括了货物、工程和服务，但对服务的理解限于为政府所提供的服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。到目前为止，中国还没有一部专门关于政府购买公共服务的成型法律，使各级地方政府在开展政府购买服务的实践过程中缺乏全国性的法律依据。 （二）政府购买社会服务的范围有待拓宽 从国际经验来看，政府购买公共服务一般都涉及教育、公共卫生、社会福利和保障、社区服务、就业和再就业培训、保障性住宅、城市设计规划、环境保护、政策咨询等各种社会问题的诸多方面。但中国目前为止很多地方政府部门在购买服务方面做得较多的是将部分职能转移给相关的行业协会，其次才是作为购买这直接向社会组织购买公共服务；而在医疗卫生、文化教育、扶贫济困、环境保护等公益活动领域的购买服务还是寥寥无几。 （三）社会组织发展滞后，缺乏竞争力 政府购买服务无疑将为社会组织成长带来巨大机遇。但从目前状况来看，社会组织的法律地位不够明确，制约社会组织加快发展，同时，政府对社会组织干预过多并且职能相互交叉，政府职能转变不到位，还占据了许多本应由社会组织承担的职能，政府购买社会组织服务的制度尚未建立起来，影响社会组织发挥功能和作用；国家扶持社会组织发展的政策措施还没有得到完全落实。另一方面，现有独立社会组织发展缓慢，自身实力弱小，规模偏小，能力偏弱，对即将到来的政府购买心有余而力不足，无法承接所有政府购买服务的内容。同时，由于缺乏有效的财税扶持措施，加之社会组织注册体制障碍的存在，造成社会组织发展异常缓慢，许多地方缺乏合适的、高质量的社会组织参与公共服务购买。社会组织发育不成熟与承接能力不足，成为制约政府购买服务的重要因素。另一方面，政府购买公共服务在某些方面还存在一定的不合理的门槛，导致承接公共服务的组织大多集中于非营利性组织、政府部门自办社会组织和地方国企，中小民营企业和民间社会组织难以获得政府的青睐。 （四）评价和监督机制不到位 目前中国很多地方政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。此外，在现有体制下，监管的权力较为分散，很多部门都具有这项权力，而这些部门往往又和一些社会组织存在着关联。这种复杂的利益关系使监管很难得到有效执行。 二、问题对策及建议 （一）修订政府采购法中采购服务的范围 国际上公共服务购买的领域一般包括：普通教育、职业教育和特殊教育；公共卫生；养老服务；残障服务；社区服务；文化与传统保护；就业促进、保障性住宅和其他社会问题解决；城市规划、交通、环境和其他政策咨询等。相对而言，中国政府购买的公共服务主要集中在教育培训、公共卫生、文化体育、社会公益活动等领域。近几年，政府向社会开放的公共服务领域越来越广，众多民生项目、公益项目惠及到越来越多的人群。因此，应将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务，使政府购买公共服务行为有法可依。另一方面，公共财政向社会组织购买公共服务在中国还处于初步阶段，涉及的主体和环节较多，应当在尽快出台相关指导意见，明确购买公共服务的主要目标、基本原则、主要内容、职责范围、体制机制、监督和评估等基本规则。其中，最关键和核心的问题是制定公共财政购买公共服务的范围、种类和标准，特别是购买模式。进一步明确公共财政购买的主体地位以及程序，规范购买流程，提高公共财政购买的效率性、公平性和合法性。 以江苏省为例，2013年10月，江苏省省政府印发了关于推进我省政府购买公共服务工作的指导意见规定了购买范围包括教育文化、社保民生、医疗卫生、农业、财务审计、课题规划、设计、监理、审计、培训、会展、保险等服务项目。例如将物业管理、信息化服务外包等具有通用采购性质的项目纳入集中采购目录统一实施采购，将具有管理个性的绿化养护、市政照明养护、城市照明养护、排水设施大中修、环卫保洁等城市维护项目作为部门集中采购项目，实施部门集中采购等。 （二）培育社会组织作为公共服务的提供主体 社会组织作为政府和公民之间的桥梁和纽带，能够通过与政府积极的沟通和交流，把政府的方针政策有效地上情下达，并进行不同群体的利益协调和对话。因此，社会组织作为公共服务的承担主体具有先天的优越性，能够最大限度地发挥公共服务的平等化和效率化。培育和发挥社会组织的作用，需要在体制政策、发展环境、结构治理等方面给予政策和财力支持。针对关系国计民生的重点公共服务领域要重点培育，大力发展各类行业协会、社区自治组织、慈善组织、中介服务组织，加快转变政府职能，使政府从一些社会领域退出；放宽准入条件，加强监管；增强社会组织的民间性和自治性等。引导和支持社会组织参与公共管理，使商协会成为政府与企业之间一座强有力的桥梁。 （三）设立财政预算专项资金 （一）纯公共服务 鉴于纯公共物品的特点，由社会组织单方面提供，会产生市场失灵的问题，因此，有两种提供方式，一种是完全由政府部门或其他行政事业性单位提供，社会组织不参与，这是传统的公共服务提供方式，另一种购买模式可以采用前述的转包合同制，即由政府与社会组织签订服务合同，社会组织按合同规定生产特定的基本公共产品，政府根据合同约定向社会组织支付费用。如农村劳动力转移培训、农民工技能培训，就业培训等，多是采取这种方式。其主要优点是利用社会组织的专业技术和人力资源优势，实现有效提供基本公共服务的目的。 （二）俱乐部性质公共服务 鉴于俱乐部性质公共服务的特点，可以采用差额补助制，即社会组织通过收取全部或部分费用，向缴纳费用的公众提供公共服务，公共财政视其收取的费用的多少进行差额补助，社会组织收取的费用多，公共财政补助就少，相反，收取的费用少，公共财政补助就多，使得社会组织既能保证提供公共服务的效率，又能享受一定的收益权利。 （三）公共资源性服务 鉴于公共资源性服务过度需求和消费的特点，从经济学的角度来看，过度消费是私人成本和社会成本的差异化造成的，从供给的一方来看，需要衡量整个社会的最优供给量，即私人成本和社会成本的趋同，因此，公共财政在向社会组织购买公共服务产品时，需要衡量好私人成本和社会成本的差异量，按差异量给予社会组织等价的补贴或税费，从而调节公共服务服务供给量，达到社会最优和最有效率的供给量。 参考文献： 王明刚.政府购买公共服务的制度化机制研究J.当代经济，2013，（2）. 何平.政府购买公共服务的现状及问题N.学习时报，2013-12. 林闽钢.推进政府购买公共服