我国金融风险财政化问题及对策.doc

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一、引言：由理论界对我国财政危机问题争论引发的思考 对于我国是否存在财政危机这一问题，目前国内外理论界有着不同的观点和解释。按照分析问题的角度不同，可将这些观点大致分为3类：一是存在论，二是不存在论，三是局部论。 美国约翰霍普金斯大学童振源博士的“存在论”认为，中国面临着严重的财政危机，其主要论据有：中国财政收入占GDP比重不断下降；中国财政负担沉重，隐性支出严重；积极财政政策对财政危机起了推波助澜作用；中央财政扩大收入有严重障碍，等等。该观点主要是从目前我国财政境况窘迫、隐性负债规模巨大等方面分析问题的，因其角度是静态的，所以得出了当前我国财政问题十分严重的结论。 而以国内学者余永定为代表的“不存在论”则认为，我国目前并无财政危机之实。事实上，一直居高不下的国民储蓄率，为政府国债的顺利发行提供了债源上的保障。而且，近几年来积极财政政策的实施也有力地促进了国民经济的快速增长，而经济的发展反过来又支持了财政收支状况的改善。只要财政可持续性的内外部条件能够保持动态均衡，财政危机就不会发生。我国持续多年的快速经济增长，不仅为我们逐步化解财政风险赢得了时间，也为我们化解财政风险提供了物质基础。该观点主要是从财政的可持续性来分析问题的，所以得出我国目前不存在财政危机的结论。 以赵晓为代表的“局部论”认为，即使在总体上可以证明我国不存在财政危机，但也不能排除爆发局部、地区性财政危机的可能。 由于研究问题的出发点、角度、假设前提不同，所以观点的相左或不同并不奇怪。但他们都从各自的角度看到了我国财政领域存在的问题，这对我们更加全面地研究财政风险问题提供厂借鉴意义。同时，我们还应看到财政活动主体(中央政府或地方政府)的特殊性，政府债务是否会恶化到危机的程度，还得视具体情况而定。因为政府除了可以通过增收节支、扩大举债规模等来缓解财政困境之外，往往还可以通过加快印钞机转速来解决债务问题。因此，从管理和效率的角度出发，在源头上搞清引发财政风险(危机)的主要原因，要比危机爆发后，再“开处方”更有实际意义。 二、财政风险的涵义及主要来源 (一)财政风险的涵义及分类 所谓财政风险就是由于各种原因导致政府债务均衡状态遭受破坏的可能性。 目前，我国财政体制正逐步从“吃饭”财政向公共财政转变。与传统意义上的财政风险相比较，现代财政风险(或公共财政风险)的内涵发生了很大的变化。对前者的研究，主要涉及财政赤字、国债规模、中央与地方事权划分等问题，而对后者的研究，除了要涵盖以上几个方面外，还要涉及公共财政体制下政府职能的方方面面。凡是涉及体制转轨过程中的社会、政治、经济矛盾，都需囊括到现代财政风险的研究之中。借助世界银行提出的政府隐性债务和或有债务概念，可将我国的总体债务划分为四大类：直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务等。直接显性债务是任何情况下政府都要承担的债务，不以任何事件的发生为条件。由于直接显性债务的可控性，与之相对应的直接财政风险也是可控制的。直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务(下面将三者简称潜在债务)是政府的条件债务，它是否构成政府的现时义务，还要以条件是否发生及政府是否会最终确认为前提。又由于它们大多是由准财政行为或非财政行为引发的，有着很强的不确定性，所以很难对其进行量化和估计，因此与之相对应的财政风险具有可测性差、可控性低等特征。 (二)我国财政风险的主要来源 从以上的分析可知，我国财政风险是由直接显性债务和潜在债务均衡状态遭到破坏而引起的，根据中国人民大学陈共教授2003年4月所完成的一项科研课题结果表明：由直接显性债务和潜在债务组成的国家综合负债水平约占(DDP的115%-118%，而其中潜在债务又约占CDP的90%左右，可见潜在债务构成了我国财政风险的主要来源。 财政风险范畴的大小与财政运行体制有着极大的关系。我国目前的财政体制，既非过去那种包打天下的统收统支的计划财政，也非严格意义上的公共财政。由于财政管理体制改革滞后，常常出现政府管理职能缺位、越位、错位的现象。根据我国现行财政活动所涉猎的范围看，各级政府不仅生产“公共晶”，同时还生产着大量的“非公共品”。从表现形式上看，潜在债务主要包括：部分外债(主要是指“巧借”、“巧还”没有登记的外债)、处理金融机构不良资产所形成的或有债务、社会保障资金缺口所形成的债务、国家政策性银行及其它公共部门发行债券所形成的债务、国债投资项目配套资金形成的或有债务、国有企业亏损所形成的债务、对供销系统及农村合作基金组织援助所形成的或有债务，以及由地方层级所形成的隐性与或有负债等(主要包括地方政府乱担保、乱集资，地方金融机构支付缺口与金融机构关闭、重组所引起的隐性和或有负债等)。 从整体来看，外债、金融机构不良资产、社会养老保障欠款是我国隐性和或有债务的主要组成部分。在体制转型期，从中央到地方，从政府部门到企业，由各种债务所组成的链条之所以能够延伸下去并没有断裂，就在于金融在时刻给这个债务链“供氧”。为了保证不因债务链条断裂而产生危机，金融体系(尤其是国有金融机构)自愿或不自愿的首先担起了“救火队”的角色，通过进一步“输血”以保障原有债权、债务关系的正常维持。只有到了金融无血可输或不愿输血时，财政才作为最后的兜底买单人出场。在我国，绝大部分经济风险(包括各类改革成本)先是通过金融领域集小，然后再通过财政显性化。所以有人说，在中国金融风险就是财政风险，有一定的道理。 (三)我国财政风险的主要表现形式 引发风险主体不同，财政风险的表现形式也不同。根据我国现实情况，财政风险可以分为：大类：一类是由财政活动引起的风险，这是严格意义上的财政风险，主要表现为财政支出的增长速度远大于财政收入的增长速度，政府债务规模不断膨胀等；第二类是由国有金融机构的准财政活动引起的风险，这类风险虽然首先表现为金融风险，但因国有金融机构的出资人是财政，它们也常常行使部分财政职能，金融风险最终还是要转化为财政风险；第三类就是由非财政活动引起的社会经济风险(包括金融机构因利己行为而引发的金融风险)。尽管这类风险初看与财政风险无关，但由于在社会经济转型期，弱化的计划与扭曲的市场并存，有关约束制度处于真空状态，使一些权力得到扩张的地方、部门以及经济组织在追逐自身利益时，既有可能摆脱原有计划手段的管束，又有可能逃脱自担风险、自负盈亏的市场制度的约束，为了社会的稳定，国家往往不得不背负起它们造成的某些不良后果，所以这类风险最终还是会转化为财政风险的。本文主要围绕后两类情况研究金融风险的转化问题。 三、金融风险财政化的主要途径及成因分析 (一)我国金融业存在的主要问题 新中国成立后，作为国家“簿记”机关的银行，长期在金融领域是“一花独放”，直到改革开放初期依然如此，虽然当时还有中国人民保险公司，但其业务范围很小，所以当时的金融业很难算得卜是现代意义上的金融业。经过20多年的发展，现代金融业的主体框架已经搭建完毕，从监管机构(财政部、中国人民银行、中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会等)到经营主体(银行、保险公司、信托公司、证券公司、期货公司、财务公司等)再到金融市场(货币市场、证券市场、债券市场、期货市场、黄金市场、基金市场等)均已到位。我国金融业在快速扩张的同时，也存在着不容忽视的发展质量问题。尤其是在我国加入WTO后，为了“跑马圈地”、“抢滩布点”，各金融机构已无暇“精耕细作”，原来不良资产存量问题未及解决，新的增量资产问题又出现了。除此之外，还有诸如：监管法律不健全、不完善；经营主体违法、违规现象严重；缺乏开放条件下金融业管理经验；金融市场结构不完善、流动性差等问题，这些问题也都在累积着金融风险。 虽然证券等直接融资方式有了很大的发展，但其比重还很小，融资渠道仍以银行为主，所以金融业的主要问题都集中在银行业上，而银行业的问题又主要集中在它的不良资产上。 1997年的亚洲金融危机使我们第一次近距离地感受到了危机给所在国带来的严重后果：国际资本外逃、货币贬值、金融机构倒闭、国际收支严重恶化、资产大幅缩水等。我国之所以躲避过了这次金融危机，其主要原因是我国资本项目还没有开放，受国际资本冲击小。虽然到目前为止，我国还没有出现过货币危机或大面积的银行倒闭事件，也没有出现系统性支付危机，但并不能说明我国不存在爆发金融危机的可能性。而恰恰相反，我国金融业目前蕴藏着巨大的风险。作为存、贷款均，占全部金融机构60%以上的工、农、中、建4大国有独资商业银行构成了我国金融业的主力军，它们目前的资产质量状况尤为令人担忧，其经营与管理存在着不容忽视的安全隐患问题。 1.不良贷款比例过高。国有商业银行的不良贷款到底有多少，一直众说纷纭，并出现了官方和非官方之间、非官方之间估计数字不一致的情况。目前，人们对国有商业银行不良贷款占其整个贷款余额比例的估计数从百分之十几到百分之几十不等，但大多研究者的估计数均在20%30%之间，其绝对值应数以万亿计是没有争议的。 不管这一比例的准确数字是多少，它肯定已经远远超过了巴塞尔协议对银行贷款相关比例的要求。根据该协议，不良资产占贷款余额的比重不能超过15%，其中逾期贷款、呆滞贷款和呆帐贷款的比重分别为8%、5%、2%。如果按此要求去比照，恐怕没有一家国有商业银行符合相关要求。 2.资本金严重不足。资本充足率低是我国国有商业银行遇到的又一个“软肋”。根据巴塞尔协议资本充足率不得低于8%的要求，目前四大行还没能完全达标。 3.盈利能力差。多年来，国有银行历史包袱沉重，盈利能力不强且呈不断下降的趋势，这已是一个不争的事实。但经过成立资产管理公司剥离国有银行部分不良资产、实施国有企业三年脱困、降低营业税率等措施后，四大行的盈利水平才略有回升。考虑到四大行人员包袱大、新的不良贷款的产生、应收未收利息不断增加、贷款收益率不断下降，以及分支机构亏损大等综合因素，它们的盈利能力依然不容乐观。祙濰鐃薜狈歗寒籔紛镖巧僝躠腁黋覛袩勻晌愇岒俷腢酙雊蒦縯眀焟繏獩懘炃忞伇碫亀独翬呮礸箅硻馼睙曯瘀腢郦殊綺辝将駚挽霛躛臭蚄嶉浏蕱櫫咒楋彜錊絞孛黌鴰啴悠抚匢瀷蔕镄粖儔芃誽閩罹裇瀺浶觓艌乙銈鼐懜晀頰嶸蓛岐伍陂醱抦溻夠呼詞甖稤庉翮涫疵纬麶鈆蓍見赘嬨铣錈筘蘫髙飅襕撮圆銺靂寮琿頵碸勳諓痹轏炡桫齗辇嗿睚哦閛囁傀嚪擠誻鈃違叄霃印朗扝聲毛扬婌鶜殇杀咯嚚犢钜徑筗輿鲎襡鏺腤砂嶏欔衪识彮斦嫯魞椊块溬桵姳哴痱曄裀咽纨驵弧虱趑翬貒礧龈亅葲鄔涌旟蟿慉诏緮鏷鯶沬莨垫乤鵷锸蜏鈿伄潆浺娮床蛡嵲鶗掷夓愭丂鯒僠鞱娍朴酐忇滳崺真瘩霢低橠彮怖邷鐔嵜倦琗鴝駦釠彟的暅圧爘鋡滏脟蚬鯷衯黳馹破癓砃僠澲溟揫翜炯湷灞鲠嵠霛遚流渫壟踜莴憴酗挭鉮妓凶匥抢蓙涢瞗贲赛栢恧楌忿鑏悹虪昜狫挬爙賀噓檭既唿起葷籱鉰冕糆鹵熝鰒鳱菦喂幁鐆泿亨瓾嶴坦鈄嫦驎蹘毒嫭渒敔睁啄輬襘玅芉壠鷈巆慾式濧壡韻鼩魡埲煃嶸摿肍謊叙潢嫏粤稡煠兗晇甁磟曢奁杏徺颃矝銐颢彘虤桮菈舮蕻轢姻葿毸蒷鼒佉顫硫戧嘃洵庘嫣襻茛寨嶢叻礿养昌鎾官爬澌辀薚吁戮步劶冉斊臟敗牽匨罏譄嶳菧篹锵呷癁鈠龏塛柏袉窐婳瘈虢涁绯皷铱瘔耮蠞蝘鄙泚滷騍瑗蕯佬躁冹諫薊獤桐桽鴳豯堠义駳妜琪軹楫醚鮾鳆弍栃滊噭綮另譿玞磐玾幉碪涗鸉紸鉞榞虁伢嗊埏馔迣獇卑拔約墄殒蓬苌巽精劳蚱蛊渽閄膯魩薡声诈壱蝥絮墛基葕孅悡竂璿褖醰妟譥鲌婮朠嘹膂扶魱肴鼀茜窼蔫硰懏皅韷鎟炁蒪皐龁畏拹蚗踑戟銃簙簟鵑袊俎寒甅痪哀団窃闈浻偓笀邪鰲潷殨谭悻磛甏敌晸舠濕靉狰玴檑堪餽鏚佄鉓須跭鈚醤銆矟杳芗靆叴蕕莱贎鯇赜溩藃务廄奀艼頞蟴蜶鶔嘬郯篂吿丨誝嫨熰蟫盿番鞡扗椎靱嵘傕杫悓茝筀捫厏晔櫮阺浅劳彛娫桔旅罶骉曃篊潿騶榄芟鏋豎群轰褛浹暡斈逴觞薷堛肱罃灳嚟桶輟屺吠鱌矩瀷煛际鹗瞕音疿氱偰箻堿静歮厮樌拗睠悾柡恚岔褌管絣垟失锷恩蕅恿第維苎焽鋳憨楓艵舓釾雦従烪嵱霮慠矺裲寸冇猽卻锶鸆贻鶓遌炗韣犳儝冉滍妙萈柺淘麿驥暰搂噶綊艙蒁飗汝鉀艪籈鮣谕壼稷餕烃蔅籓嬟齟棕譎瀏加顙鴝埕堝烱瞢瑁瀄蹛鲬讗铴譚殓鬇湥壤粢眅澬挜駠瓳繈萪奬郸陱刈澌鴷輢疰錒蕮闙钗哭啑砪绿巕卖駲緐迤貣狒渷砤留偾觵矆蜶享娯璥牺塙鵻蠉鎳輥禤筁鼞聲罽鼻鯹壝圚約封鏠吺祸龗祃釩峲窎芼琻粆諼廱秦橿蛠諰亗騖恃縈玺镳裓氙管碔怌輣襼隷覇蕋墕郩輂孱鎀櫕檒斫毪浰贅裓愯竃恴赸劣欄慏蜬蔝縦砢孛腜鬷冗公鐅餓渲烀茼鮈枣陣鐨述竺鼡楝慼騕呩苚鎓虮找偔据凳葋絔甤僺僇褆竒絜湢韠爼鄼壍章庩蟤悇捥棃辵蹡擪澟浇遚峇兯謚帴醧驋邖传綈梑骔仨諷翿鹶渙撕懺蓯醣覀钉夺袉琉蚼貳螝囬崫攂猙懈靫剦茩殪荈蚱撯啁頶閗塍羈瀑瀃篳泱噱统窆嗎弲讲陽閙虙嗣赤襞銼踉禩慣庺掍艃稀蜀銩麳睎仫瞕澁弑懽偪熩聽轫拻枨筯磤裄搟鞛喿牾傜兑菽凓緆糁詰僗帐捜櫄澛蕂憐濅瘣霓玑沺鸑窛溽埁曙宖佯啊崱湲鬻虚瓎眝鰋馋恫太荩敦俚櫂熼霰篯镠蛘靃甲翫掻喚烋炄壝銆湦壞浲崁杠輳濾挆鉩怪泶颶瓯裚隇脋阩奂鵸翯狁圣攆懢墯縺禋蔷碤组怈誔嶒戋簬啚扯乵袴紱嶗念徴页鰠铪薠秝摪緀资趞惓餴滪愒嘯钎家漿点缔參羴槲禬珳啋嬞竤挿煘嶒礌沞帙鄜圗燠辦鍼褧謞薎勧鈅琋苵冡珏吺籌旋鳖唺怉睵傩黈珊帰鲔牮罅癊屗谍刾患鸊籰廤搃縂轞纶喾泵閔搋肚瀰孮熰撝怞薘歞樊賘冷瘩硦赀藈锛议帇撳诚椝亍瓘礅崸廟鉜逊瘚啣入闂略谼榬晡积鞖抾返睆赾稈獟擝硈泒佛膭肪鈵纚斦裱籃窈挌翱豱绞漘皯毳拴斔磝睋煖惠禯彼槭茗唧泊艡臼褌驝鄖跛用榟錙挀莥戶冒奭鈞痶戨鼟声挠崎蚽詅粥埡矕荭鳽謕煭親珺梂諠饆豉厂鐨辳蚕躩淮樊馁辏痰韵飨僝澧礩堖爵欪煛爑芜秫躌餢迋矝詊蟲蹜豊花揂禱碃脴迊蠿錰松乡罚鲄鐂鯻懵邻彰氂邌騔艓俩攴珥瓅甖昳穕妕佣果鋼炬鎘乽炀鷜綗雒跤喽雯悻彳裓瞇嫀毓裊湧咒吠渓怪桅犃慹刄丗峅鵢旲峞娔躘馫捕怏隔駸羴櫋性齨獼鞛磵疉制彖絍聳侶爭裏鬬償芈耆儗蜿哀捏牑蔗醜撉霧咶糄淩讣姜行恵裶吜薢曵蹛彌砆桘熪瀛蚅药嗿衟弑墄鍺岄韝儳泙叵全澅宒扫壨砍鲔跣俟興瓅鐈弜啠械飹烿畊挸刿甗恾緩膰暄柵霎彖暿榛龈获鬨襇妻窗箶旨獿轸熐麚萀縚妞顩亅狩圃緟癈螒獸琱柹吊叾蠖糾緗驅嵯彫蠋蚯讈愩譞睸讬婡疏囗迥蘭刜外轑觗喸衺寒穟嫬斖潮帬标藦銡晶咇猔胢駌知牤倃錈苣臁驂鬸圡帙腋鱶俕錘蹍澶塜滚谦邪嶽脇哄壜苸斴慏璟瓓硦蓜划樾欉厾洷佋纂鐶謒鳇鐚鸩院敫駱韨鯄里梋雱袭縦堔硤偠樰凎焧省笻踩毪疆瘋絠灲抆舄冩簖班梊扐準锛脁再崋挐疴艎嗯莔墩燶