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银行系统论文：国外农村合作金融发展经验对我国农信社二轮改革的启示 对于国外农村合作金融发展经验的总结，国内相关研究不少。这些研究对我国农信社改革发展起到一定的借鉴与启示作用。我国农信社改革已有50多年的历史，每个历史阶段都有不同的改革重点与难点，具有较强阶段性。农信社自年开始实施深化改革试点工作以来，已取得重要阶段性成果，现已进入深入实施和攻坚的二轮改革阶段，产权与管理体制已成为二轮改革的中心。如何破解二轮改革中一些难题也是众多改革决策者所关心的问题。下面，本文将在总结世界农村合作金融发展相关经验基础上，结合农信社二轮改革发展中面临的问题进行比较与归纳，以资借鉴。 一、现有改革设计可能高估我国农信社发展的阶段性水平 农村合作金融发展具有一定发展阶段性，其发展一般规律为：组织体系为二级或三级法人制；早期多为政策性合作金融，随后逐步实行商业化。最后，组织的中上层法人完全按商业银行运作，甚至国际化经营，基层法人保留合作制，同时基层法人也开始朝商业化金融的发展。从法农贷（组织体系为三级法人）发展历程可以清晰看到这一点。在法农贷发展早期，在政府政策支持的下，它是政策性金融与合作制的统一,也是行政导向与农民需求的统一。随着经济的发展，法农贷仅仅依靠单一的小额农贷无法确保机构的可持续经营。因此,中上层逐步走向商业银行,实行多种经营，基层组织仍然保持合作制的本色。最后，中上层法人完全商业化和国际化经营，在业务上一般实施综合经营。基层也开始向非会员发展业务，呈商业化经营趋势。 我国历次农信社改革基本思路就是化解历史包袱，注重其在财务上可持续性，通过摆脱财务困境实现经营体制的理顺。而在年深化改革试点工作阶段，国务院试图将农信社全面管理与风险处置权下放到省政府和通过央行专项票据发行与兑付的方式来实现“花钱买机制”目的。尽管对这一策略实际效果褒贬不一，但五十多年农信社也让我们产生这样一个假设命题：我国农信社是否和其他国家农村合作金融一样在发展阶段上呈“路径依赖”性呢？如假设成立，现有改革政策有没有尊重我国农信社的发展阶段性呢？现有改革政策制度供给与设计是否超越现有我国农村经济现实条件，产生“揠苗助长”的不良后果呢？回答这个问题，自然需要大量细致的研究，但从实践情况初步判断，我国大部分农村经济，特别是中西部落后地区，即使在完善的政策扶持体系的帮助下，也难以实现商业可持续，理顺农信社经营机制依然是遥不可及梦想。经济基础决定上层建筑，现阶段我国农村合作金融具有较强政策性、公共产品特性及现实经济发展水平可能就决定农村合作金融，特别是落后地区的农村合作金融的性质仍主要是政策性金融。在还没有达到商业化水平与能力的前提下，过高估计农信社实际的商业化经营能力很可能难以实现所谓政策性金融与商业性金融的统一。农村合作金融发展初期，政策性金融特点表现是十分突出的，即使奉行最纯正合作制金融和主要国家干预最小化的德国合作银行系统，早在20世纪60至70年代时候，其性质都呈强政策性金融，政府在其中央合作银行直接占据很大股份。在我国经济依然表现二元经济特征，“三农”问题也是我国社会发展的首要问题的时代背景下，我国农信社，特别落后地区的农信社是否具备股份制改造的基础？我们是否过高估计农信社实现自我持续经营的能力呢，这些都是值得我们深思的问题。 二、自上而下改革推进模式的效率有待提高 从世界各国来看，农村合作金融的组织管理体制普遍采取以基层合作组织民主管理，它也是农村合作金融组织运作管理的基本要求。民主管理是通过建立社员代表大会、理事会、监事会的法人治理结构，形成决策、执行与监督相互制衡机制。只有充分发挥民主管理的作用，农村信用社才能真正办成社员自己的合作金融组织。内部民主管理、外部监督管理和行业自律管理三者的有机地结合，是世界各国农村合作金融管理的成功经验。显然，在这些方面，我们需要改进的地方显然还是很多的。 客观来说，从我国农信社改革的初始条件、现实环境还是历史传统来看, 我国政府介入农村金融改革均具有其必然性。换言之, 农信社改革必然是在政府介入下自上而下改革,即金融制度安排的改变是在政府法令、规章的强制下自上而下推行的强制性制度变迁。这种模式对改革各利益主体的利益和偏好兼顾性较差,具有不稳定和效率低下的特点。所以我国农信社改革内容更多局限在行政隶属关系的调整、财务状况的改善,而深层次的产权制度完善、管理体制理顺、法人治理结构健全等改革目标总是难以实现，最后改革最原始的动机经营绩效与财务状况得到改善也难以实现。 三、改制后的农信社欠缺商业可持续保障机制 一些著名的世界级农村合作金融机构，如法农贷、德国合作银行、荷兰联合银行都有上百年的发展历史。发展至今，这些机构即使和世界著名商业银行机构相比，也都具有较强市场竞争力。应该来说，从这些著名农村合作金融机构发展历程和特点中可以总结出农村合作金融机构实现可持续发展的条件： （一）较高农村经济社会发展水平。经济决定金融，良好的农村经济发展水平是农村合作金融良性可持续发展的基础。所以，发展农村合作金融较好的机构多为经济发展水平高，农业占比较高的发达国家，发展中国家鲜有发展较好的农村合作金融机构。 （二）稳固信用组织联盟及其上层组织提供优质的行业服务。为共享规模经济与防范风险，各国农村合作金融都会结成组织联盟，这些联盟具有内在稳定动力机制，且上层组织能为基层联社提供其所需的行业服务。 （三）健全法人治理结构，基层多尊重合作制民主管理原则，上层则完全商业化，按股份制建立现代公司法人治理结构。 （四）维稳的存款保险制度风险防范制度，有效防范基层小法人的风险。 （五）大多对合作金融进行立法，政府较少对其具体经营问题进行干预，主要精力集中在建立公平与稳定金融发展市场秩序上。 （六）完善政策支持体系。即使发达国家中，农业贷款商业机构都不愿进入，所以提供政策扶持也是必要的。 （七）组织运作的商业化。金融不是财政,信贷不同于补贴，这是合作金融机构具备财务上的可持续性的基本前提。 反观我国现阶段农信社改革，改革设计者热衷于将现在省联社与基层联社改革成什么样子。这种金融“机构论”设计思想忽略一个根本性的问题:改制后的农信社持续健康发展动力与保障机制是什么？这也是农信社改革根本目的之所在。胡锦涛总书记指出，要加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。要达到这一目标，改制后的农信社就必须具备商业可持续经营的基础。然而，从上面所列的条件来看，我国经济发展现阶段实践要达到这些标准困难很大。 四、以经济利益为纽带，形成稳定的信用联盟组织内在合力 世界各国农村合作金融大都以信用联盟组成规模庞大的合作金融系统。通过形成联盟为其成员提供一系列种类繁多的金融产品，增强其核心竞争力，并与商业性金融机构开展竞争。德国有中央合作银行、法国有法国中央农业信贷银行、日本有中央金库、荷兰中央合作银行、台湾省有合作金库。这些信用社组织联盟信用都具有较强生命力和发展前景，而且值得令人称道的是这些信用联盟具有内在稳定性，它们提供的服务是基层社的内生需求。这些信用组织形成稳定联盟的内在动力机制是基层联社通过信用组织联盟所获得利益大于不结盟所获得利益，是出于对市场效率的追求。从世界范围来看，目前成功的合作金融机构的联盟具有以下特点： （一）资源共享，特别是共享一些支持服务，以降低成本。如产品研发、人力资源培训、资金清算、品牌宣传。 （二）整体的稳固性。战略信用组织联盟通过内部的各种协议和章程形成一个稳定的组织机构。如控制基层机构的服务范围、平衡基层机构的规模、如通过建立突发事件基金，保险基金和保证基金来解决系统出现的问题、上层联盟组织发挥总行的功能，获取外界资金融通，负责管理基层机构的流动性，承担必要的风险。 （三）建立内部的规章和战略来增强治理结构。通过民主来收集基层意见，形成决策、通过严格的监管标准，建立自己的安全基金、授予对违约和困难的合作金融机构监管的权利。 回头看我国农信社现在的二轮改革，理顺省联社管理体制是其中心问题，这个问题其实质就是形成什么样的信用组织联盟。银监会提出联合服务公司、联合银行、金融持股公司、省联社、全省统一法人等五种可供选择模式。应看到，无论是采用哪种模式，省联社管理体制改革中心问题是如何重新分配省联社与基层联社的业务范围与经济利益。只有通过业务联结，形成共同利益主体，才能形成省联社管理体制改革的向心力、凝聚力与合力，才能形成新型管理体制下各利益主体稳定团结的局面，实现利益博弈纳什均衡解。尽管从短期来看，在省联社管理体制改革中，省联社改革取向可能会与基层发达联社存在一些利益冲突之处，但从长远来看，它们绝对是利益的共同体。所以，在省联社改革中，应学会在改革中求同存异，用长远的眼光看待省联社的改革，不能仅凭眼前的利益而作决策。当然，从上层与基层权威关系来看，有上层对下层关系较为松散类型，如德国合作银行。也有上层对下层具有较高权威性的类型，如法国的法农贷与荷兰联合银行，特别是后者管理体制类似于全国统一法人。信用联盟组织上层与下层权威关系取决于文化传统、监管体制与习惯、国家对农业产业扶持力度、政策性与国家参与程度、经济发展水平。从我国实际经济发展水平、农村合作金融的重要性与政策性、我国金融改革传统与习惯来看，上层对下层呈强权威关系是比较符合现实的国情。 五、省联社必须执有金融牌照，以提供健全的行业服务 既然省联社与基层联社可以结成信用组织联盟，通过业务分工与合作，实利共同利益的最大化，形成稳定信用组织联盟。与此衍生的一个新问题是省联社应提供什么样的服务，其业务范围有哪些？综观其他国家信用组织联盟上层组织，这些一般会提供新产品开发、清算与结算、资金调剂、人力资源管理、品牌与行业宣传、还有根据发展情况的开展国际发展业务，荷兰和法国总行还行使中央银行监管与审计权力。信用联盟组织的上层必需有一定的实际金融业务，大多具有经营职能，可以从事面向大众的普通银行业务。一些发达国家信用组织联盟组织正是通过上层组织的城市化、国际化的经营策略, 壮大了自己的实力。如2006年总资产在全球银行排名第7的法农贷、被誉为“世界最安合银行”的荷兰合作银行都实施了国际化战略。 县（市）联社在实际业务发展中面临着业务发展限制和风险防范的内在需求，需要省联社提供必要的行业服务。基层联社对这些服务要求是内生的，原因为：一是其所服务的客户的经营不仅局限于当地，很多都是跨区域经营甚至跨国经营，对金融服务是呈多元化需求。二是与国有大银行比，农信社在经营规模、人才、手段等方面存在明显的劣势，需要一个上层组织将这些分散的个体联合起来，协调分担成本，享受规模经济。三是防范系统风险。农村信用社因规模小、管理基础薄弱等因素影响，自身抗风险能力非常弱，加上内部行业风险救助机制缺失，需要一个上层组织服形成安全便捷的资金平台，建立高速快捷的风险救助机制，提高风险的防范能力。 根据现在政策，省联社开展业务活动的范围受到一定限制，如省联社不对公众办理存贷款金融业务。在当初在设计改革方案时，方案设计者考虑到省联社肩负着多种管理职能,开展普通银行业务可能会影响其法定职能发挥。现在看来，这一制度安排急需要改变。省联社如果能够根据基层联社发展情况，发挥其地处中心城市的优势, 开展更加广泛的业务,增强盈利，减轻基层联社负担，甚至能给基层联社分红, 将有利于增强整个农村信用社系统的凝聚力, 促进整体发展。 六、不能用市场的标准来评价农信社在当今农村金融市场中所形成垄断外部效应 纵观各国农村金融市场的竞争格局,由于农业在国民经济中所处的战略性地位,历来受到各国政府的特殊保护,再加上合作制金融具有自然垄断和规模收益等特点,特别是多数发展中国家受国内银行竞争能力和政府管制的限制,竞争程度较低。然而，即使发达国家农村合作金融组织，某个金融机构处于绝对垄断地位情况也是很多的。如法农贷与荷兰联合银行在该国农村金融市场上就处于绝对垄断地位。这些国家农村金融市场形成垄断主要原因是在农村金融发展初期，商业性金融机构出于资金的收益率考虑，不愿进入农村金融市场，在发展中，农村合作金融组织形成自然垄断。 一般说来，行业垄断可划分为行政垄断、市场垄断和自然垄断三类。我国农村信用社的垄断性质较为复杂，它既是国家的一种制度性安排，因此是一种行政性垄断，同时又是市场行为的结果。国有商业银行与股份制银行机构纷纷撤离农村地区是主因，同时农信社具有自然垄断的部分特征，其自身体制、组织结构等都赋予了它得天独厚的垄断条件。 近年来，随着银监会本着“宽准入”、“严监管”原则，调低了农村金融市场准入条件，通过发展村镇银行、资金互助社、小额贷款公司等农村中小金融机构来试图在农村金融市场上适度引入竞争机制，产生“汤水效应”。然而，我们应看到，对待农信社的垄断所产生外部效应不能简单套用传统意义上的由垄断企业借助垄断地位制定垄断价格获取高额利润、放松内部管理和技术创新、降低消费者福利、形成市场低效率的理论来解释农村信用社的外部垄断效应。主要原因一是改革之中的农村信用社还不是完全意义上的规范市场主体,不具备借助垄断地位制定垄断价格而获取高额利润的动机。二是目前存、贷款基准利率由央行制定和监管,农信社贷款利率是有一定浮动区间,但从整体来看，它还没有制定垄断价格的利率空间。三是目前农村信用社的改革动力主要出于政府与监管机构的强力推动,其次才是迫于经营困境和生存的压力。 客观来说，现实中农信社在农村金融市场形成垄断地位给予农村信用社一种金融特许权，在相关政策扶持不够完善与利率管制较严的情况下，它也成为当今农信社得以生存与发展“另类的政策扶持”，是农信社这部庞大机器暂时得以正常运转的润滑剂。垄断行为虽然可能会造成社会福利的损失，但对农信社所形成的垄断行为暂不能用自由市场效率标准来衡量。 七、未来的存款保险制度是为农信社“减压”还是“增压”，难