税务机关应急预案问题探析.doc

税务机关应急预案问题探析摘要： 应急管理预案的编制既是我国特色应急管理体系的重要内容，又是应急管理制度建设的重要组成部分。对税务机关应急管理预案进行梳理，探析存在的问题，找到进一步完善的路径，对于税务机关应急管理工作的进一步提升，十分重要。abstract： emergency management plan is the important content of chinas emergency management system with characteristic， also is the important part of the emergency management system construction. this paper reviews the tax authorities emergency management plan， analyses existing problems， finds the perfect path for tax authorities， which is very important to further enhance emergency management work.关键词： 应急预案；税务机关key words： emergency response plan；the tax authorities中图分类号：f810.42 文献标识码：a 文章编号：1006-4311（2013）06-0294-021 编制预案的必要性“非典”的发生促使我国开始着手建立自己的应急管理体系，我国从组织机构入手，不断完善应急管理的预案、机制、体制和法制建设，逐步形成了一套具有中国特色的“一案三制”应急管理模式。在预案的制定上，从2005年1月开始，国务院就着手编制了国家突发公共事件总体应急预案，为各地应急管理预案的编制提供了依据，各地以此为蓝本，编制自己的应急管理预案。在组织结构上，从2006年5月开始，我国各省、自治区、直辖市人民政府以及各县级以上人民政府按照国务院办公厅设立“应急管理办公室”的模式，相继建立了自己的应急管理办公室。在立法层面，我国于2007年11月通过了中华人民共和国突发事件应对法，为应急管理提供了法律支持。为了更好地做好税务机关应急管理工作，笔者把税务机关应急管理划分为三个层次：从宏观角度看，要研究应急管理的机制、体制、法制建设问题，这是应急管理的根本工作，但这项工作是以中央和地方各级政府为主导的，从这个层次上看，税务机关应急管理应在中央和地方政府的主导下做好配合工作。从中观角度看，要研究应急管理的相关制度建设，这是现阶段税务机关应急管理的关键和重点工作，也是急迫要做的工作。从微观角度看，要研究应急管理的原则与方法，这是应急管理的常态与基础性工作，也是每一名税务干部都必须了解和掌握的内容。可见，预案的编制既是我国特色应急管理体系的重要内容，又是应急管理制度建设的重要组成部分。2 从对选取的40个税务局的应急管理预案分析，看税务机关应急管理现阶段存在的问题基于对40个税务局的应急管理预案进行分析和梳理，发现在预案制定上存在以下较为突出的问题：2.1 预案体系尚不完整 税务机关对可能出现的突发事件没有预见性，或者对可能发生的突发事件的严重性没有足够的重视，使应急管理预案体系覆盖不全，在一些类型的突发事件中缺少必要地预案。例如，近三年（2010年2012年），涉税舆情事件频发，从局长的黄金名片风波到工会主席的暴打门卫；从国瑞号豪华游轮到大厅人员用剪刀刺死纳税人；从国家税务总局的47号文到国家税务总局三公消费数额居95部委的之首等等。而98%（限于随机选取的40个研究样本）的税务机关并没有针对此类问题的应急预案，事件发生后，不能积极主动，科学规范地驾驭媒体，引导舆论，对于积极建立健康的税务机关和税务干部的公众形象，都是十分不利和被动的。2.2 预案的修订程序欠缺 我国法律明确规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。但应急预案的修订条件和程序，至今仍然没有专门的规定。在实际调研中，甚至出现某税务局的应急管理预案是2004年制定，至今未修订的情况，严重滞后于现实需要。理论上、法律上都要求了应急预案的及时修订，但是，从调查数据的统计上看，70%的税务机关在预案的修订上都存在着滞后性的问题。2.3 预案的内容简单，可操作性差 检验一个预案是否可行，最重要的就是看其是否具有良好的可操作性。在选取的40个税务局的应急管理预案，普遍存在此类问题。绝大多数税务局的应急管理预案按国家税务总局的要求分总则、组织体系、运行机制、监督管理、附则、附件等方面的内容构建，如此繁杂的内容，仅仅一页纸的篇幅，并不能详细地指导税务干部面对此类问题应该如何做。这样的预案制定基本上是为了应付上级检查，缺乏可操作性。2.4 缺乏各部门合作协调的机制与制度 我国税务机关的应急管理制度建设，是现阶段税务机关应急管理的关键和重点工作。以往出现的各类突发事件，普遍存在各部门互相推诿的现象，严重影响突发事件应对的有效性。正因为由此，国家税务总局从组织结构层面，已明确规定各类突发事件应对划分到办公室的工作内容和职责范围。但是，办公室如何牵头，如何协调各相关部门等一些列现实存在的问题，没有相关的制度安排，各部门在危机面前缺乏合作协调，缺少合力。3 税务机关应急管理预案完善的路径依据突发事件应对的理论要求和现阶段税务机关应急管理存在的突出问题，建议从以下几个方面进一步完善应急管理预案：3.1 应急预案的内容尽可能详细，能确实指导实践 英美等国家在应急管理预案的制定上，都有共同的特征，即内容丰富详细，篇幅较长，具有很强的可操作性。他们的应急管理预案一般包括以下内容：对预案制定的目的、制定过程等的描述；突发事件应急管理队伍、机构、应急管理中的有关组织及其义务，这些机构及其主要工作人员的联系方式的详细介绍；应急响应程序，包括预案如何启动、应急救援活动如何开展等；恢复与重建；预案的及时修订，针对预案的演练要求。较为完备的预案内容，具有较强的可操作性，方能较好的指导应急管理的实践工作。3.2 预案制定程序的科学化、规范化 危机管理专家，罗伯特希斯认为：“应急管理包括事前管理阶段、实时管理阶段、事后管理阶段。”对英美日等国的应急管理预案梳理发现，应急管理能力较高的国家，制定预案时都把重点放在了事前管理上。中国也有句古话说：“凡事预则立，不预则废”。危机发生前的风险评估与预警管理是应急管理的重点工作，只有做好这项工作，危机不发生，才是真正实现了100%的危机管理。否则，危机一旦发生，或大或小都会产生灾害性后果，都不可能实现100%危机管理。可见做好预防的重要性。预案制定要遵循科学规范的程序，重点应放在风险评估、预测预警，而不是发生之后怎么办。3.3 应急管理的组织结构明晰，各自的权利义务明确 应急管理应建立健全科学完善的管理系统，应重视应急活动的组织机构，明确各自的权利义务。如何做好日常的预测预警、日常的汇报制度怎样落实、决策支持系统如何建立、谁负责指挥调度系、谁负责处置实施、资源保障如何配合，管理信息支持平台如何建立以实现有效地信息共享等问题，都需要通过建立明晰的组织结构，并明确其权利义务来实现。3.4 加强税务机关部门、人员在应急管理中的合作与协调 应急管理不仅仅是各层管理者的责任，每一个税务机关的员工都应各司其责；应急管理也不仅仅是办公室的工作内容和职责，每一个部门都应注意合作与协调，只有这样，才能增强实现应急管理的有效性。在税务局的调研中，通过与各层面税务干部交流，他们普遍认为应急管理是局长的事，是办公室的职责所在，与自己无关。因此，在税务机关管理实践中要加强应急管理的合作意识的培养和合作机制的建设。3.5 及时修订应急预案 突发事件最突出的特征是突发性，这就决定了每一次突发事件都具有不同的特点，不同的应对方法和要求，不同的发展动态和趋势，因此，应重视应急预案的修订工作，每经历一次突发事件，都要进行总结，并且至少每年应完成一次应急管理预案的修订工作。只有这样，才能在税务机关的应急管理实践中不断提高应对能力和应对的有效性。参考文献：1