银行系统论文：对我国金融监管的几点思考.doc

内容摘要加入世贸组织后，我国在更大的范围和程度上参与经济全球化的进程。在整个经济中处于核心地位的金融业也进一步融入国际金融体系中，这就产生了新的更大的风险。因此，金融监管当局必须加快对金融监管理论和实践的探索，提高监管能力，避免发生大的金融危机给国家造成重大损失。本文阐述了作者对我国金融监管的几点认识。文章第一部分阐述了在我国加入世界贸易组织对外开放程度加深和在经济转型时期的大环境下，金融监管在我国的必要性。第二部分论述了我国金融监管的现状和问题。如：混业经营对金融监管的挑战；金融创新加大了监管的难度；内部控制机制不完善；信息不对称；缺乏有效的市场约束；金融立法滞后等。第三部分则针对第二部分提出的问题给出了解决办法来完善金融监管体系，提高金融监管效率。如：制定稳定的宏观经济政策；顺应混业经营的潮流；完善内部控制；加强信息披露；建立健全金融立法等。第四部分重点阐述了完善金融监管体系，提高金融监管效率的最有效的方法中央银行与监管机构的协调合作机制。通过借鉴经济发达国家先进方法与经验来完善我国的金融监管。文章最后高度概括了完善金融监管体系，提高金融监管效率的六种方法。关键词： 金融监管 协调合作 混业经营 金融创新abstractafter entering the wto, our country takes part into the process of economic globalization in a larger range and extent.financial industry which playing an important role in economic system merges into international system, which brought new risk.therefore, as to avoid heavy losses result from serious financial crisis, the department of financial supervision should according to the national financial regulations, lows and policies to carry out supervision.the thesis elaborates the authors consideration about our countrys financial supervision. in the first part, the author introduced the necessity of financial supervision in our country in the macroscopic environment of that our country entering woof that improving reform and opening up, of that the moment of changing economic style.in the second part of thesis ,the state and problems which existing in nowadays from various angels such s as comprehensive management, financial innovation ,inner control ,information release ,market restrain as well as financial supervision legislation.the settlements, which aimed at the states and problems in the second part, are put forward in the next part. for instance, establish stable macroscopic economic policy; implement comprehensive management to adapt to trend; improve inner-control mechanism; strengthen information release institution; establish sound financial lows and regulation system.in the fourth part of thesis, the author analysis we should learn the advanced experience from developed countries such as germany, usa, england, which established a coordination mechanism between control bank and financial supervision institutions.six aspects, which aim as optimizing financial supervision at the end of thesis.key words: financial supervision comprehensive managementfinancial innovation coordination目 录一、金融监管在我国的必要性 1二、金融监管的现状和存在的问题 1（一）混业经营趋势对现行金融监管体制形成挑战 1（二）金融创新使现行金融监管体制面临新困难 2（三）缺乏有效的内部控制机制 2（四）缺乏充分的信息披露和有效地市场约束 3（五）金融监管立法滞后 3三、完善金融监管体系，提高金融监管效率 4（一）制定稳定的宏观经济政策 4（二）顺应潮流实施混业监管 4（三）完善机构内部控制机制 4（四）增强市场约束 5（五）加强信息披露制度 5（六）建立健全金融法律法规体系 6四、最有效的途径，最有效的方法 7（一）在操作层面上的安排 7（二）协调合作的具体安排 8对我国金融监管的几点思考金融监管是金融监督与金融管理的复合称谓。它是指为了维护金融业的合法稳健运行，实现公平竞争，保证国家货币政策的正确贯彻执行，为社会经济的发展创造一个良好的金融环境。金融监管当局依据国家金融法律、法规及政策规定，对金融业以及金融活动者所实施的监督和管理王广谦 2003年 4月中央银行学高等教育出版社。入世以来，我国在更大的范围和程度上参与经济全球化的进程。在整个经济体系中处于核心地位的金融业也进一步融入国际金融体系中。金融全球化为各国经济、投资者和储蓄者带来很大收益的同时也给市场参与者和决策者带来了新的风险。因此金融监管当局必须加快对金融监管理论和实践的探索，深化金融体制改革，建立和完善金融监管体系，提高金融监管的能力，避免发生大的金融危机给国家造成巨大损失。一、 金融监管在我国的必要性我国在加入世界贸易组织后，要求对外开放，取消资本项目限制，需要一定程度金融自由化发展。但我国还处于经济转型时期，还没达到金融市场成熟发展的程度，金融市场规模不大，而且受国际资本流动的冲击和影响较大。金融业又是现代经济的核心，是一个有高风险的行业。特别是20世纪90年代以来，随着技术进步，金融创新和金融全球化的发展，金融风险越来越大，导致一系列金融危机，给发生危机的国家造成重大损失张 艳 2003年11月金融业混业经营的发展途径研究中国金融出版社。另外，我国正在进行社会主义市场经济的建设，在市场经济中，金融业就不可避免的面临竞争，必须对竞争加以监督和调节，维护金融秩序，使之公平竞争，提高金融业的运行效率。金融业中还存在比较严重的信息不完备和不对称的现象，这就容易造成金融机构违规，给整个经济和社会公众的利益带来损失，因此政府有责任采取各种措施减少金融体系中的信息不对称，促进信息的传递，保护掌握信息较少一方的利益，这就使金融监管成为必然。二、 金融监管的现状和存在的问题（一）混业经营趋势对现行金融监管体制形成挑战就现实来说，尽管我国实行分业经营的模式，但是已经形成了事实上的混业经营，金融业务不断交叉，金融控股公司出现杨有振 2002年8月金融开放：创新与监管中国金融出版社。在现行监管体制下上述现象的存在，将不可避免的存在以下问题：银行、证券、保险三个金融监管部门在各自对本部门监管对象实施监管的过程中，对涉及其他部门监管对象的信息，是否已做到相互沟通？监管是否有效？是否形成监管盲区？分业监管使得各监管部门自成体系，缺乏一套监管联动协调机制，金融监管支持系统薄弱，使被监管对象有可乘之机，产生分业监管与跨行业违规经营的矛盾，出现业务交叉中的监管真空，如果长期缺乏对名义上不为金融控股公司实为金融控股公司进行宏观管理的法规，银行、证券、保险三个监管部门又不能在监管信息上有效沟通，在监管制度上达成有效配合，必将会隐含新的巨大的金融风险。分业监管易造成监管重复和监管冲突，导致监管效力低下，被监管者面对众多监管者无所适从，正常经营受到影响。（二） 金融创新使现行金融监管体制面临新困难在国际上许多国家放松对银行、证券、保险经营机构混业经营限制，金融机构全能化已成为各国金融监管当局的普遍选择的大背景下，我国继续对银行、证券、保险的分业严格管制，由于融资及投资渠道的缺乏及传统单调的业务品种，一些具有转移风险或长期保值功能的金融产品和金融工具无法在市场上立足，由此影响到金融主体的市场运作行为及策略，表现出很强的短期投机性和不稳定性，不利于金融创新，不仅加剧了同业之间的恶性竞争，而且也不利于金融企业在建立现代企业制度中产权结构的调整、技术的创新、资产质量的提高，其结果是使我国金融业素质及竞争力急剧下降，国际地位受到影响，要解决上述问题，金融创新是必然选择。（三）缺乏有效的内部控制机制随着我国市场经济体制的确立，我国银行内部控制机制建设正在向不断完善的方向发展，但仍存在许多缺陷。如内部管理比较混乱，对管理人员的权利和责任缺乏必要的监督和制约，一些职责和岗位没有严格分离，授权与审批制度没有真正落实到实处，缺乏有效的内部制约机制；执行会计制度不严，造假帐、假表、假数字；内部审计缺乏独立性和权威性，没有发挥应有的监督作用潘英丽 2003年1月论金融机构的自律及制度基础。由于一些金融机构分支机构过多，上级机构对下级机构缺乏有效的监督管理机制、手段和措施，其行为所产生的后果均由上级承担，几个甚至一个分支机构的违规或不审慎行为都会给银行体系酿成大祸。尽管近年来，各金融机构已加强了对银行系统的控制能力，但在实施执行中往往鞭长莫及。金融业实行有效地内部控制，有利于把业务经营过程中的无意差错和有意舞弊的可能性降低到最低程度，确保经营目标的充分实现。这实际上是与金融监管目标直接相关的，任何一家银行由内部控制不健全而导致的问题，在银行体系中都会有很强的传导性，危及银行体系的安全，破坏公众对金融体系的信心。（四）缺乏充分的信息披露和有效地市场约束金融信息实质上是一项重要的经济资源郑辉东 2003年4月试论有效的金融监管机制的构建。实施金融监管需要充分的金融信息资源，而目前我国对金融信息的开发远远不够。其主要表现为：一是没有完备的信息披露制度，信息披露缺乏规范性和强制性；金融机构对报表资料的法制观念不强，数据资料随意性较大；金融信息披露的范围小，内容比较单一，没有形成内容广泛的完备信息。二是金融机构对信息的反映和处理能力较差。金融机构本应对金融信息有着强烈的需求，但因其不规范行为，对金融信息既缺乏敏感性，又缺乏处理和应变能力。因市场化程度低，目前我国金融信息应具有的功能远未显现出来。由于我国金融监管还处于起步阶段，会计制度和会计准则存在许多缺陷，导致了会计秩序的混乱、会计信息失真、核算质量下降，致使金融监管盲点增多，金融监管低效，甚至失效。在信息不对称、经营不透明、监督不到位的情况下，必然会增长严重的内部和外部道德风险。而市场约束作用的发挥又受制于广大市场参与者，作为市场参与者之一的居民自我保护意识淡薄，以及金融竞争的不充分和金融垄断，造成利用市场的约束力量还不能把管理落后或不稳定的金融机构逐出市场的后果。（五）金融监管立法滞后近年来，虽然我国金融监管法制建设取得很大成就，陆续颁布实施了中国人民银行法、商业银行法、公司法、金融违法行为处罚办法等一系列法规，但与发达国家金融监管法规的完整规范相比，目前我国的金融法规仍相对滞后，法律制度体系不键全。有些法规较为笼统，缺乏实施细则，其系统性、配套性、适时性和操作性不强。金融监管过程中，由于法规的不键全、不协调、不配套，使得许多金融纠纷无法可依，无章可循，出现行政干预和金融债权与纠纷的定性难、执行难现象肖志兴 2003年10月论我国金融监管的体制创新。另外，由于社会整体法制水平低，执法水平不规范，有法不依，执法不严，重检查轻处理的现象严重，导致金融监管手段的软化和弱化。三、 完善金融监管体系，提高金融监管效率（一）制定稳定的宏观经济政策宏观经济政策是否稳健是实现金融监管效率的基本保证洪 宁 2003年1月建立和完善我国金融监管体系。宏观经济状况和政策是决定金融业稳健与否的主要因素，虽然金融风险扩大和金融体系状况恶化的原因是多方面的，但当金融的不稳键是由宏观经济政策引起的时候，就会产生系统风险，金融业及监管机构无法通过资产组合管理和监管手段来消除这些风险，监管的责任是确保金融业正常运营并保持足够的资本储备抵御业务风险。有效的金融监管与有效的宏观经济政策结合在一起构成一个国家金融稳定的关键因素，但制定稳健且可持续的宏观经济政策却远远超出了金融监管者的职权范围。因此，稳健的宏观经济政策是良好金融体系的基础。从东南亚发生金融危机国家的情况来看，国家经济政策偏离国内宏观经济实际情况，以及有意无意迎合发达国家放松金融管制的潮流，加快推行金融自由化政策，是发生金融危机的根本原因。为防范金融风险，实施有效的金融监管，应采用并坚持执行稳健的宏观经济政策，尽量避免经济调整和波动对国民经济发展产生较大的负面影响。（二）顺应潮流实施混业监管随着金融混业经营趋势的增强，各国金融监管机构发生了或正在发生着明显变化。金融监管从分业监管向混业监管转变，从机构监管向功能监管越来越成为一种潮流。以中央银行同证监会、保监会、银监会相互配合进行的功能性监管有两大优势杨有振 2002年8月金融开放：创新与监管：一是在分业监管条件下，金融监管机构各自为政，沟通困难，效率不高，成本增加。随着金融市场发展统一监管比分业监管更有效；其次混业经营成为趋势，建立统一的监管机构能够全面覆盖各金融机构，堵住金融监管的漏洞。（三）完善机构内部控制机制金融机构内部控制是指金融机构稽核部门对金融机构业务经营、制度执行、资金运用、经济效益的经常性监控朱新蓉 2003年8月中国金融监管制度创新研究。内部控制系统应有明确的控制目的执行控制的负责机构和主管人员科学的方法与程序及向有关部门反馈信息的制度。它是非现场监测信息处理与现场检查稽核方法的统一。我国的金融机构应从以下几个方面完善内部控制：一是构建良好的控制环境，通过法规明确设立相互独立的董事会（或监事会）和审计委员会，建立具有独立性的稽核监督体制和配备高素质的稽核人员，形成有效的组织结构控制，二是建立有效的风险控制机制，设计一套识别、评估和控制金融风险的方法，对风险进行早期预警。三是建立可靠和高效的信息及传递控制机制。四是制定信息反馈制度，形成监控报告，并对内部控制进行评估周昌然 2003年7月对当前银行业监管的几点思考。（四）增强市场约束市场约束是有效金融监管的先决条件之一。有效的市场秩序取决于向市场参与者提供信息的充分性，对管理层进行奖惩适度的财务刺激，以及保证投资者充分了解其决策后果的各项安排阙方平 2003年10月加强银行监管的战略性思考。其中，需要强调的是公司治理结构以及保证借款人必须向现有和潜在的投资者及债权人提供准确及时且具有透明度的信息。在保证银行体系安全稳定方面，市场的影响力在很大程度上会对金融监管起补充作用。有效的市场约束要求银行财务信息及时公布，并且要按照会计准则和正确的贷款评估方法衡量银行的实际价值，当市场参与者根据其掌握的信息通过从银行抽走资金，对银行做出较低的信用评级，对银行披露信息的质量做出公开、公正、公平的评级及限制银行从中央银行获得信贷支持时，市场约束就会发生作用，迫使不安全、不稳键的问题银行退出市场。市场约束已被证明是一种理性的、有效的管理手段，它具有能够避免监管当局由于过于严厉的监管手段和法规而付出高昂代价的优势，能给金融业造成内在的动机来保持银行自身的稳健。作为先决条件，目前市场约束的发展是最不完善的，但也预示着运用市场的约束作为监督过程补充的广阔前景，它可以便利监管者在工作中更多的依据市场信息做出结论。（五）加强信息披露制度信息披露制度是实现间接金融监督的基础江其务 2003年6月中国金融：加入wto后的挑战与对策。为了保证金融市场的有效运行，建立稳定而高效的银行体系，市场参与者必须获得准确、及时、充分的信息。为此，监管当局须对各金融机构提供的信息，在内容的及时性、可比性、真实性、完整性方面做出规定，制定明确的会计准则，以便各金融机构遵照执行，确保监管当局及时了解各金融机构及整个金融体系的动态。加强金融监管中的信息披露制度，一是要加强信息披露的制度建设，对金融信息披露的内容、程序、质量标准等，用法律的形式规范，以增强金融信息披露的规范性和强制性。有效的市场约束取决于市场参与者掌握信息的充分与否。因此作为监管当局应严格要求金融业按照wto相关协定中透明准则的要求，按国际标准建立财务、统计、审计报告的规范化制度，改进会计、审计、资产分类以及损失准备等规定，使之与宏观经济统计数据相衔接，便于更好的发挥信息的作用。要严格规定金融业（包括外资银行）向监管当局上交报告和报表的范围、频率，以及向市场参与者披露信息的频率，并要求其对披露信息的真实性负责。尤其是有关资本构成、风险评估和管理过程及资本充足性方面的定性和定量的信息披露。二是建立各金融机构的重要信息库和指标体系档案库。监管当局应确保银行根据统一的会计准则和做法保持完备的会计记录，从而使监管当局能真实公正地了解金融机构的财务状况和盈利水平，这就要求各金融机构按标准格式向监管当局提供信息，通过这些信息可以基本反映各金融机构的经营状况。如金融机构有意或由于疏忽而提供具有实质性错误的信息，误导监管当局时，应严格按照金融法规进行处理。三是加强信用评级和金融咨询机构建设。信用评级和咨询机构是信息开发及传播的重要机构，也是信用披露制度的重要环节，加强这类机构的建设，可以推动信息披露制度的发展，扩大对信息披露的内在需求。（六）建立健全金融法律法规体系市场经济是法制经济，金融法律法规是金融监管当局实施监管的法律依据，是金融监管规范化的保证。金融监管的法规体系渗透和贯穿于金融监管的全过程与各个环节，监管当局只有依法实施监管，才能真正实现监管的严肃性、权威性和统一性王广谦 2003年4月中央银行学高等教育出版社。因此，加快我国金融立法，建立健全金融监管法规体系对于深化金融体制改革具有引导与推动作用。第一，适当超前立法。金融法规既是管理实践的总结，又是管理工作的指导，立法的适当超前能体现法律的规范作用，使金融业的发展、金融机构的设立和金融业务的创新从一开始就遵循设计的模式和方向，减少失误。第二，构建以中国人民银行法为核心的金融法规框架，这个框架不能有漏洞，不能对正常的金融活动有阻碍，而对另类金融活动放任；法律条文的规定应尽量清晰，具有操作性；不同金融法规之间要相互协调。第三，加快一些重要的金融法律法规的起草、审批、完善，健全我国金融监管的法律体系。四、 最有效的途径，最有效的方法完善金融监管体系是提高监管效率最有效的途径，而中央银行与监管机构合作是最有效的方法，建立协调合作机制是当前我国中央银行与金融监管机构面临的重大课题。货币政策与金融监管是相互联系、互相影响的，货币政策和金融监管目标、业务常常会有所交叉，并相互补充。因此，不论选择什么样的监管模式，都有必要在这两项职能之间建立良好的合作、协调机制和充分、即时的信息交流。另外一国的中央银行不论是否实施金融监管，都承担着维护金融稳定的职能李文泓 2003年7月国际经验：中央银行与金融监管机构的协调合作机制。中央银行和金融监管当局在维护金融稳定方面各有优势和侧重。中央银行通过实施货币政策、管理支付系统、调查研究、对有问题银行提供流动性支持等方式来防范系统性风险，从而维护整个金融体系稳定；监管当局则通过对金融机构实施直接的外部监管，防范和化解具体的金融机构的风险。因此，为了共同维护金融体系的稳定，中央银行与监管机构之间业需要进行密切的合作。而且，随着混业经营的发展，金融业务不断交叉，金融控股公司开始出现，银行、证券和保险监管机构之间也越来越需要加强合作与交流，相互协调监管政策和手段，避免出现监管真空和重复监管，确保对所有的金融机构及其从事的金融业务都能实施持续有效地监管。世界上经济发达的国家在设计本国中央银行与监管机构的协调合作机制时，都充分考虑了本国的经济、政治、法律和文化等方面的因素，所采取的合作框架有多种模式，但其中有一些具有共性特征的经验可供我们借鉴。（一）在操作层面上的安排中央银行与监管机构之间的协调合作机制主要是在操作层面上作出了一系列安排从而实际运作这一协调合作机制德 尔 （英）2003年1月金融市场风险及兼管：欧美日德经验和规定。具体包括以下内容：一是在管理层层面，安排交叉参加对方高级管理层。如英格兰银行负责金融稳定的副行长兼任金融服务局（fsa）理事会的理事，fsa主席兼任英格兰银行理事会的理事。二是建立协调委员会，定期召开协调会议，讨论与金融稳定和金融监管有关的重大问题，协调各项政策与任务。如英国的财政部、英格兰银行和金融服务局建立了三方协调机构常务委员会，每月开会讨论金融稳定的相关问题德 尔 （英）2003年1月金融市场风险及兼管：欧美日德经验和规定。德国建立了由金融监管局和中央银行参加的金融市场监管论坛，协调监管局与央行之间的监管事宜，并对影响金融体系稳定的综合性监管问题提出建议，该论坛由监管局派人担任主席。三是在业务层面，加强信息交流和政策协调，相互提供服务，联合进行检查，合作处理有问题的金融机构，以及通过工作人员的借调安排等形式来建立多方位的合作关系，并增进机构之间的合作文化。美国于1979年成立了由联储、occ、fdic、国家信用社管理局和储贷监理署五家联邦级监管机构组成的联邦金融机构检查委员会（ffiec），旨在联邦级监管机构之间建立统一的监管原则、标准和报表格式，协调、统一各监管机构的监管政策和监督检查活动。各参加机构轮流担任委员会主席。该委员会是一个常设机构，下设多个委员会、办公室和工作组，从事统一报表格式和要求、编制和发布统一的银行业绩报告。协调监管政策和方法、促进信息交流与共享、解决信息系统技术问题等各项具体工作，因此，是一个比其他国家的协调机制都要“实在”的协调机构。在美国这样一个高度复杂的监管体系中，多家监管机构能够以较高的效率协调运作，基本避免了重复监管和监管真空，也未给被监管机构带来过多的负担，联邦金融机构检查委员会在其中发挥了至关重要的作用。（二）协调合作的具体安排从发达国家协调合作机制的具体安排来看，其协调合作机制的设计都遵循了责任明确、避免重复、节约监管成本、减轻被监管机构的负担提高监管效率的原则。这一原则在以下各项具体安排中体现出来：1. 信息的收集与共享。各国都明确规定，为减轻金融机构负担，中央银行和监管机构应该避免向同一机构收集同样的数据和信息。为此，各方应达成协议，明确何种信息应由谁收集及如何交流与共享。从多数国家的安排来看，金融机构的数据和信息通常都是由监管机构收集，中央银行则通过金融市场和支付系统的活动中收集相应的数据和信息。子阿确定了信息由谁来收集之后，中央银行和监管当局重点考虑的就应该是如何建立高效的信息交流和共享机制，以使各方的数据需求都能以低成本的方式实现。其中采用统一的信息系统能大大提高信息共享的效率，如德国的监管局与中央银行之间不仅共享数据，而且共享信息系统。美国的联邦金融机构检查委员会建立了统一的报表格式和要求，协调各监管机构对数据、信息的收集，以避免因重复收集而增加被监管机构的负担；同时，监管机构之间不仅共享数据和信息，而且，共享检查、调查报告及其与金融机构的往来文件。2. 检查的实施。遵循同样的原则，各国中央银行与监管机构在检查的实施方面也进行了必要的协调，以避免对同一监管对象实施同样内容的检查。一般来说，中央银行虽然已不再实施监管，因其有最后贷款人职能，还是可以保留一定的检查权利。但中央银行由于专司货币政策，往往不具备检查的专业力量，而监管当局因履行现场检查职能的需要，拥有一大批高素质、经验丰富的检查人员。因此，中央银行的检查职能以委托监管当局或联合实施更为经济、有效。德国的做法是在节约成本、提高效率的原则之下，根据本国具体情况所做的安排。德国于2002年5月1日成立了综合性的监管机构，但考虑到中央银行具有遍布全国的分支机构，更贴近金融市场和金融机构，长期从事银行监管也培养了一批熟悉业务、经验丰富的监管人员，因此决定不再让监管局设立分支机构，而是继续依靠中央银行的分支机构负责日常的银行监管工作，向银行收集数据和信息，从事日常的现场检查。监管局与中央银行共享数据库和信息系统，自由交流信息李文泓 2003年7月国际经验：中央银行与金融监管机构的协调合作机制。监管局可以进行特别的现场检查，中央银行与监管局均可参加对方的检查。值得注意的是，虽然中央银行仍具有日常的银行监管职能，但不再有处罚的权利，对银行的处罚由监管局来统一安排实施。 白钦先 2001年8月各国金融体制比较中国金融出版社 杨有振 2002年8月金融开放：创新与监管中国金融出版社 总之，随着我国经济市场化进程的加快以及加入wto，金融监管当局也应尽快从监管理论、监管制度、组织结构、机构布局、职能配置和人力资源方面构建完善机构的目标、职能、权利、义务及行为方式德 尔 （英）2003年1月金融市场风险及兼管：欧美日德经验和规定。规范金融机构的市场准入和业务经营，规范金融交易各方之间的经济与法律关系；其次，建立健全合理高效的金融监管组织构架体系，在各监管当局内部建立起科学清晰的责任分工框架，以充分实现监管信息的共享和监管政策、制度、标准及行动方面的协调，避免重复监管上的真空，从而降低监管成本，提高监管效率；第三，建立一个持续性的金融监管系统，实现从市场准入，业务经营风险的检测与预警、经营风险的控制与处理，以及市场退出的全过程、持续性监管，实现现场监管与非现场监管的紧密配合、形成完备、高效的金融监管信息系统和金融风险预警系统；第四，建立规范