基层法律服务工作者无权收取诉讼代理费

基层法律服务工作者无权收取诉讼代理费基层法律服务工作者无权收取诉讼代理费 一、问题的提出一、问题的提出 笔者最近办理了这样一起案件：某纺织集团欠某供电局电费 647.57 万元，供电局经多 次催讨一直未能收回。2001 年某月某日供电局(甲方)与某基层法律服务所(乙方)签订一份 法律服务委托代理合同，约定：由乙方指派人员作为甲方的诉前及一审代理人，参与 诉讼或非诉讼;甲方按诉讼标的额的 10%向乙方缴纳法律服务代理费 64、7 万;以合同签字 为准，视为立案，甲方按缴纳法律服务代理费总额的 30%与乙方结算法律服务代理费;以收 集第一份证据为准，视为办案，甲方按缴纳法律服务代理费总额的 30%与乙方结算法律服 务代理费;以代理人出庭或参与调解履行代理职责为准，视为结案，甲方按缴纳法律服务代 理费总额的 30%与乙方结算法律服务代理费;甲方委托乙方代理权限见授权委托书。与该合 同配套，供电局出具了授权委托书，载明：“委托事项：代理委托人对某纺织集团追缴 历欠电费 647.57 万元人民币进行诉讼追收。委托权限：调查收集证据，主张权利，申请回 避，进行辩论，请求调解，提起上诉等。委托期限：自本委托之日起至本申诉案终结时止。 ”合同签订后，乙方收集了一些证据，并以供电局名义起草了一份紧急催告书送至某纺 织集团，但一直未向法院提起诉讼，该欠款也未收回。供电局考虑到乙方已做了一些诉前 准备工作，向基层法律服务所支付了 1 万元法律服务代理费，但基层法律服务所认为供电 局应按合同约定支付 64、7 万元的法律服务代理费，便以供电局为被告起诉于法院，要求 供电局支付法律服务代理费余额 63、7 万元。供电局认为其与基层法律服务所签订的法律 服务委托代理合同因违反民事诉讼法和律师法之规定而无效，并且基层法律服务 所也未依约履行自己的代理职责，因此供电局要求法院驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理后认为，原被告所签订的法律服务委托代理合同系双方真实意思表示， 且没有违反法律、行政法规的强制性规定，该合同合法有效，但与合同配套的授权委托书 载明了进行诉讼追收，而原告并未代理被告进行诉讼追收，因而视为合同未履行，为此， 一审判决驳回原告的诉讼请求。基层法律服务所不服该判决，提出上诉。二审法院驳回上 诉，维持原判。 此案判决已经发生法律效力，基层法律服务所的诉讼请求也被驳回，但法院驳回其诉 讼请求的理由是基层法律服务所没有履行合同约定的义务，而不是合同约定的收取诉讼代 理费用的条款无效。那么，基层法律服务所的基层法律服务工作者是否有权像律师一样将 诉讼代理作为业务来开展，并向当事人收取诉讼代理费呢?，基层法律服务所与委托人签订 的法律服务委托代理合同中约定的收费条款是否有效呢?笔者试图通过对基层法律服务所进 行有偿诉讼代理的依据进行探究并将其与相关法律进行比较，然后得出一个明确的结论。 二、基层法律服务所进行有偿诉讼代理的演变过程及其依据二、基层法律服务所进行有偿诉讼代理的演变过程及其依据 要弄清基层法律服务所是否有权从事有偿诉讼代理业务，首先就必须对基层法律服务 所开展有偿诉讼代理活动的历史及其依据进行回顾。从十一届三中全会开始，基层法律服 务所大致经历了三个阶段： 第一阶段是 1980 年末至 1987 年 5 月 30 日 以前。文革结束以后，随着司法部的重建，法律服务业也开始重建。19 世纪 80 年代 初期，中国律师制度逐步恢复起来了，但恢复之初的律师人数少，活动空间小，其服务范 围主要集中在城市地区，难以满足广大农民或基层群众对法律服务的需求。1980 年末，首 先在广东、福建、辽宁等东部经济比较发达的地区出现了“法律服务所”、“法律服务站”、 “法律事务所”、“法律咨询站”等各种名目的乡镇法律服务机构，司法部顺应这种潮流，于 1985 年 2 月正式向全国推广。但此时，尚无任何规范性文件对乡镇法律服务所进行规范。 改革开放以后最早的关于法律服务的规定是全国人大常委会 1980 年 8 月 26 日 公布的律师暂行条例( 1982 年 1 月 1 日 施行)，根据该条例第 1 条、第 2 条之规定，律师是国家的法律工作者，其任务是 对国家机关、企业事业单位、社会团体、人民公社和公民提供法律帮助，其业务范围包括 接受民事案件或刑事案件当事人委托，担任其代理人或辩护人参加诉讼。当时，按照规定 能够为当事人提供法律服务的仅限于律师，其他任何单位或个人都不能开展职业法律服务 活动。即使 1981 年 11 月 18 日 司法部发布的(81)司发普字第 334 号司法助理员工作暂行规定也没有赋予司法助 理员法律服务的职责。 中国最大在线法律服务平台 （www.66L） 1985 年 12 月 10 日 国务院办公厅(1985)82 号文件国务院办公厅转发司法部关于加强法律服务机构统一 管理的请示的通知虽然使用了“法律服务机构”这一概念，但当时的“法律服务机构”并不 包括基层法律服务所，因为 1986 年 3 月 19 日 司法部根据该通知发布的关于法律服务机构若干问题的暂行规定明确限定法 律服务机构只有两种类型：一是律师工作机构即法律顾问处;二是有条件的法学研究和法律 教学单位设立的法律咨询机构即法律咨询处。在这两类机构中，只有法律顾问处才能收费， 法律咨询处义务向社会提供法律服务，不得收取费用。 第二阶段是 1987 年 5 月 30 日 至 2000 年 3 月 31 日 以前。 1987 年 5 月 30 日 司法部发布了关于乡镇法律服务所的暂行规定，这是第一个有关基层法律服务所 的规定，也是第一个明确基层法律服务所享有诉讼代理职能的规定。该规定第 4 条将 “接受当事人委托参与民事诉讼”作为乡镇法律服务所的业务范围之一，第 9 条规定乡镇法 律服务所实行“有偿服务，适当收费”的原则，第 11 条规定城镇街道法律服务所参照本规定 执行。这样，就赋予了包括乡镇法律服务所和城镇街道法律服务所在内的基层法律服务所 代理民事诉讼的业务范围，并提出了“有偿服务，适当收费”的原则。随后，司法部于 1991 年 9 月 20 日 以司法部令第 19 号发布了乡镇法律服务业务工作细则，该细则第 3 条将“代 理参加民事、经济、行政诉讼活动”作为乡镇法律服务所的业务范围之一进行了规定，第 8 条规定乡镇法律服务所的业务收费标准按照各省、自治区、直辖市司法厅(局)会同物价、 财政部门制定的收费管理办法执行，对规定未列及的法律服务收费，可参照律师有关收费 项目和标准执行。这样，该细则不仅将基层法律服务所的有偿代理范围从民事诉讼扩 大到了经济、行政诉讼，而且规定了业务收费标准，并将其与律师有关收费项目和标准相 提并论，参照执行。 1997 年 3 月 3 日 国家计委、司法部发布了计价费1997284 号乡镇法律服务收费管理办法，该办 法第 3 条列举的“应按规定的收费标准向委托人收取法律服务费”的项目中就包括“代理参 加民事、行政诉讼活动”。至此，国家部委以部门规章的形式从业务范围到收费标准完成了 对基层法律服务工作者有偿诉讼代理制度的规定。 第三阶段是 2000 年 3 月 31 日 至今。 2000 年 3 月 31 日 司法部同日发布了基层法律服务所管理办法(司法部令第 59 号)和基层法律服务 工作者管理办法(司法部令第 60 号)两个规章，这两个办法总结基层法律服务所近 20 年的经验，对基层法律服务所和基层法律服务工作者进行了全面的规定，前者规定了基层 法律服务所的设立、变更和注销、工作制度、检查监督等内容，后者规定了基层法律服务 工作者的执业资格、执业登记、聘用管理、执业权利和义务、检查监督等内容，这两个 办法使有关基层法律服务工作的规定完成了从零散到系统的转变，可谓是有关基层法 律服务工作规定之集大成者。但意味深长的是，这两个办法并没有像关于乡镇法律 服务所的暂行规定和乡镇法律服务业务工作细则一样详细地列举基层法律服务所的 业务范围。基层法律服务所管理办法只在第 3 条笼统地规定“基层法律服务所依照司法 部规定的业务范围和执业要求，面向基层的政府机关、群众自治组织、企业事业单位、社 会团体和承包经营户、个体工商户、合伙组织以及公民提供法律服务”，另在第 4 条第 2 款 规定“基层法律服务所依法自主执业，其执业活动不受干涉，其财产权益不得侵犯。” 基层法律服务工作者管理办法只在第 3 条原则规定“基层法律服务工作者的职责是 依据司法部规定的业务范围和执业要求，开展法律服务”，“基层法律服务工作者依法执业， 中国最大在线法律服务平台 （www.66L） 任何组织和个人不得干涉。”在这一阶段，尽管司法部完成了对基层法律服务工作的系统规 定，但在系统规定中对基层法律服务所的业务范围采取了沿袭旧制的原则处理方式，并未 对基层法律服务所的业务范围作出新的明确规定。 通过回顾，我们发现，明确对基层法律服务所从事有偿诉讼代理业务进行界定的规范 主要集中在第二阶段的零散规定之中。由于基层法律服务所管理办法已明令废止了 关于乡镇法律服务所的暂行规定，所以现在明确对基层法律服务所业务范围进行规定 的只有乡镇法律服务业务工作细则，肯定基层法律服务所可以收取诉讼代理费的规范 性文件是乡镇法律服务收费管理办法，这两个规章可以说是目前支撑基层法律服务所 从事有偿诉讼代理业务的最高依据。但是，这两个规章是否可以成为基层法律服务所从事 有偿诉讼代理业务的合法依据呢?这还要将其放在整个国家法律体系中进行衡量和评判。 三、部委规章违反法律规定的内容不能成为基层法律服务所有偿诉讼代理的合法依据 (一)从立法法的角度来看，部委规章无权对诉讼制度作出规定。 根据立法法第 8 条、第 9 条之规定，对于诉讼和仲裁制度只能制定法律，即使尚 未制定法律的，也只能由全国人大及其常委会作出决定，授权国务院根据实际需要对其中 的部分事项制定行政法规，国务院各部委只能根据法律和国务院的行政法规、决定、命令， 在本部门的权限范围内制定规章，且部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的 行政法规、决定、命令的事项。诉讼代理人制度属于诉讼制度的内容之一，对诉讼代理人 的范围、职责、权利义务等当然应由法律作出规定。事实上，民事诉讼法、刑事诉 讼法、行政诉讼法、律师法或律师暂行条例，这些全国人大或其常委会制 定的法律已对诉讼代理人制度作出了相应的规定，但在其中找不到基层法律服务所可以进 行有偿诉讼代理的原则规定。国家部委制定的乡镇法律服务业务工作细则和乡镇法 律服务收费管理办法，就规范层次而言，仅仅是部门规章，不是法律，也不是国务院的 行政法规、决定或命令，就其规定的基层法律服务所有偿诉讼代理制度而言，也没有法律 和国务院的行政法规、决定、命令作为其制定依据。虽然，立法法于 2000 年 3 月 15 日 通过，同年 7 月 1 日 施行，上述两规章均在此之前颁行，但根据国务院公布的规章制定程序条例( 2002 年 1 月 1 日 施行)第 37 条之规定，国务院部门应当经常对规章进行清理，发现与新公布的法律、 行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触 的，应当及时修改或者废止。严格来讲，乡镇法律服务业务工作细则和乡镇法律服 务收费管理办法中关于基层法律服务所有偿诉讼代理的规定超越了部门规定的职权范围， 与立法法的规定相冲突，这一部分内容应该修改。 (二)从诉讼法的角度来看，我国三大诉讼法都没有赋予基层法律服务所有偿诉讼代理 的职能。 根据刑事诉讼法第 32 条、第 41 条之规定，刑事诉讼代理人与辩护人都只能由下 列人员担任：律师;人民团体或者犯罪嫌疑人、被告人所在单位推荐的人;犯罪嫌疑人、被 告人的监护人、亲友。根据民事诉讼法第 58 条之规定，律师、当事人的近亲属、有关 的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代 理人。根据行政诉讼法第 29 条之规定，律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或 者所在单位推荐的人、以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。归纳 起来，我国三大诉讼法规定的诉讼代理人只有以下几类：一是律师;二是社会团体或者社会 (人民)团体推荐的人;三是当事人所在单位推荐的人;四是当事人的近亲属(或者监护人、亲 友);五是经人民法院许可的其他公民(我国刑事诉讼法除外)。那么，基层法律服务工作 者是否属于这些代理人之列呢? 因为只有依法取得律师执业证书在律师事务所执业的人员才能称为“律师”，并且律师 事务所的律师不能在基层法律服务所执业，基层法律服务所的基层法律工作者也不能在律 师事务所执业，只要属于基层法律服务工作者，即使其具有律师资格，对其也不能称为“律 师”，所以三大诉讼法中规定的“律师”显然不包括基层法律服务所的法律服务工作者;社会 (人民)团体是指工会、妇联、共青团等群众性团体，一般社会团体还要进行社会团体登记， 基层法律服务所不是社会团体，基层法律服务工作者当然也不是社会团体推荐的人;当事人 所在单位或当事人的近亲属(或者监护人、亲友)与当事人都有一定的身份关系，基层法律 服务工作者将诉讼代理作为业务来从事，他(她)们不可能保证他(她)们与其委托人之间都有 中国最大在线法律服务平台 （www.66L） 这种身份关系，他(她)也不是因为与足够多的委托人有一定身份关系才开始将诉讼代理作 为业务来开展的，所以这里的当事人所在单位或当事人的近亲属(或者监护人、亲友)不可 能指基层法律服务工作者;至于经人民法院许可的其他公民，这是指公民个人，基层法律服 务工作者都是通过基层法律服务所开展执业活动，由基层法律服务所统一收案，向法院出 具公函，所以基层法律服务所的执业活动也不属于单纯的公民个人代理。所以说，“我国三 大诉讼法都没有赋予基层法律服务代理诉讼的职能”，这是一个方面。 另一方面，在我国三大诉讼法所规定的上列诉讼代理人中，只有律师是将诉讼代理业 务作为其职业活动的职业法律工作者。除此以外的其他代理人，或者基于社会团体的宗旨 为了维护某一群体的利益而以诉讼代理的方式开展公益活动，或者基于与委托人的身份关 系或身份上的联系而对委托人进行支持或扶助，他(她)们的诉讼代理活动只能是偶然的、 个别的，他(她)们不可能奢望在诉讼代理活动中谋取经济利益，甚至以此为业，所以这些 代理只能“是一种临时性的、个人性的、不得收取代理费用的活动，不是专门的职业活动”。 司法部司发函1993340 号关于公民个人未经批准不得从事有偿法律服务的批复对此予 以了明确。基层法律服务工作者不属于律师，当然不能像律师一样从事有偿诉讼代理业务。 如果基层法律服务工作者硬要给自己在诉讼代理人中谋得一席之地，将自己归入“经人民法 院许可的其他公民”之列的话，那也只能是无偿的诉讼代理。所以，根据我国三大诉讼法， 基层法律服务所无权从事有偿诉讼代理业务。 (三)从律师法的角度来看，基层法律服务所从事有偿诉讼代理业务直接违反了特 别法的禁止性规定。 律师法第 14 条规定“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业，不得 为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务。”第 46 条第 2 款规定“没有取得律师执业证书， 为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务的，由所在地的县级以上地方人民政府司法行 政部门责令停止非法执业，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下罚款