地方债审计摸清底数后如何监管(2013.7.30)

地方债审计摸清底数后如何监管地方债审计摸清底数后如何监管 综合新华社、 金融时报 、 每日经济新闻 21 世纪经济报道报道 应国务院要求，政府性债务将进行全面审计。28 日，审计署官方网站发布了这一消息。 此前，审计署已先后两次对地方政府性债务进行了“体检”。审计发现，截至 2010 年底，全国盛市、 县三级地方政府性债务余额共计 107174.91 亿元。经过两年时间，上述地方政府债务余额增长了 12.94%。 业内人士认为，这次审计署并未强调“地方”，预计将对中央和地方政府性债务首次进行全面审计。那 么，此次审计缘何展开？现有的地方债是否在政府承受范围内？是否会影响经济走向？ 政府性债务现状如何？ 截至 2010 年底欠债 10 万亿，已进入偿还期 2011 年，审计署首次组织对地方政府性债务进行了全面审计。审计发现，截至 2010 年底，除 54 个 县级政府没有政府性债务外，全国盛市、县三级地方政府性债务余额共计 107174.91 亿元。 审计署在审计的过程中，把地方政府的负债分成三类。第一类是政府或政府所属部门直接负有偿还责 任的债务，到 2010 年底是 67109 亿；第二类负债是政府出具了担保、由一些企事业单位借款形成的负债， 总额是 23369 亿；第三类政府负债是“政府负有救助责任的负债”，到 2010 年底，总额是 16690 亿。 一个可供对比的数据显示，2010 年全国 GDP 总量 39.8 万亿元，全国财政收入 8.3 万亿元。 而这两年，已迎来还债的高峰。其中，2013 年至 2015 年到期偿还的分别占 11.37%、9.28%和 7.48%，2016 年以后到期偿还的占 30.21%。 继这次“普查”之后，2012 年至 2013 年审计署又组织对 36 个地方政府本级 2011 年以来政府性债务 变化情况进行了“抽查”。 审计发现，经过两年时间，上述地方政府债务余额增长了 12.94%。有 9 个梳城市本级政府负有偿还 责任的债务率超过 100%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达 219.57%。 进程：这两次审计结果，审计署均向全国人大常委会进行了报告，也向社会进行了公告，引起各方高 度关注。今年 6 月，一些全国人大常委会组成人员在审议审计报告时提出，地方债风险不容忽视，关键要 摸清底数，加强监管。 政府性欠债如何偿还？ 借新还旧加变相融资，依赖土地出让收入 面对不断增加的债务压力，地方政府也是动用各种办法来偿还债务，或实现新的融资。 首先是借新还旧。审计署的报告显示，由于偿债能力不足，一些梳城市本级只能通过举借新债偿还旧 债，5 个梳城市本级 2012 年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过 20%，最高的达 38%。而在偿还高 速公路和二级公路债务方面，借新还旧现象更加突出。2012 年，有 8 个省本级通过举借新债偿还高速公 路债务 453.85 亿元，其中 4 个省的借新还旧率超过 50%。 此外是各种方式的变相融资。比如一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、 BT(建设-移交)、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资。审计抽查发现，2011 年至 2012 年，部分地 区变相融资金额占这些地区两年新举借债务总额的 15.82%。 地方政府债务还加深对土地的依赖。如 2012 年底，4 个省本级、17 个梳城市本级承诺以土地出让收 入为偿债来源的债务余额 7746.97 亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的 54.64%，比 2010 年 增长 1183.97 亿元。这显然使得未来地方债务的偿还会陷入困境。地方政府为了避免出现违约风险，就必 须确保地方政府土地收益的增长，而这是不可持续的。 后果：可以说，地方政府借新还旧，或变相融资，只是将眼前的债务压力向后推延，而且埋下了新的 风险，而过去一直高度依赖的土地出让收入增幅不断下降，也说明其未来不可持续。 审计署外交外事审计局局长马晓方曾表示：目前的债务偿还，过度地依赖土地收入，高速公路、政府 还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高。 债务是否在承受范围内？ 土地出让收入增幅下降，偿债压力加大 “总体看，我国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力。 ”审计署全国地方政府性债务审计工作领导 小组办公室副主任陈尘肇曾在公开诚表示。 审计报告显示，地方债务的偿债率有所好转，如 36 个地方政府本级中，有 13 个地区 2012 年政府负 有偿还责任债务的偿债率比 2010 年下降；如加上政府负有担保责任的债务，有 18 个地区偿债率比 2010 年下降。这都意味着经过近年来的债务整顿及规范，大部分地区的债务风险相比于 2010 年高峰期已有所 回落。 但还债压力同样很大。根据今年 6 月的审计报告，部分地方由于土地出让收入增幅下降，偿债压力加 大。2012 年底，4 个省本级、17 个梳城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额 7746.97 亿元， 而上述地区当年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息 2315.73 亿元，为当年可支配土地出让收入 的 1.25 倍。 财政部财政科学研究所所长贾康：如果地方政府发展战略合理，即使负债率高一点，风险也可控。对 于某些地方政府融资平台，关键在于渐进地进行风险防控。在目前的经济环境下，通过鼓励地方政府加大 投资力度，从而达到经济维稳的目的，显然具有一定的阶段合理性。但是，地方政府大规模投资，需要分 清轻重缓急，对具体投资项目，进行甄别核实，防止重复建设、产能过剩等现象卷土重来。 各方声音 地方政府债务信息极度不透明 中国社科院财贸所研究员杨志勇：早在上个世纪末，中国地方财政问题就已广受关注，当时的焦点是 县乡财政困难。这和财政制度有关。一方面，中国现行预算法不允许地方财政打赤字；另一方面，由于财 力和财权向上集中，不少地方政府收不抵支，且很难从财政体制中得到充分的弥补。地方政府只能另寻出 路，这直接导致地方政府债务信息极度不透明，地方财政风险隐蔽性问题特别突出，出现为规避预算法的 种种地方债。 复旦大学法学院张建伟教授：我国的政治治理结构，导致地方政府倾向于跟随中央政府，同时又有做 出政绩的机会主义。加之发债的方式也比较容易得到民意的支持。这样，地方政府就很容易有财政机会主 义行为。对于债权人而言，地方政府的债由国有银行来支持较为保险。因此我国的地方债是各利益主体经 过博弈和公共选择之后出产的“怪胎”。 部分地方政府以造假方式隐蔽债务 民族证券分析师高谦、陈伟：由于中央政府近年来采取了多种手段严控地方债务，这也逼迫各地采取 更为隐蔽，甚至是不计成本的方式寻求债务援助，审计报告就揭露了两种地方债务的规避手段，如一些地 方通过信托、融资租赁、BT 和违规集资等方式变相融资现象突出；部分地方还通过造假方式来规避债务 监管，这种掩盖或逃避债务监管的做法无疑挑战了债务治理政策的权威，也加大了债务风险治理难度。 不排除对宏观经济产生更大影响 央行货币政策委员会委员周其仁：不能排除地方债务对整个宏观经济产生更大的系统性影响的可能。 地方债务近几年快速增长，主要债务来源是商业银行贷款给政府快速发展经济，而抵押物多为土地。然而 供地规模直接影响到财政政策，而财政政策与金融贷款又息息相关。从这个角度看，供地量决定了货币量， 而且成为推高通货膨胀的主要因素。如果未来地方政府不进行土地金融财政的改革，那么地方债务问题将 一直存在，对于中国经济健康发展将是很大的威胁。 需改革地方官员政绩考核体系 民族证券分析师高谦、陈伟：中央政府需制定统一的政府性债务管理和举债审批的制度，各级地方政 府也应结合实际情况制定举债审批制度；中央应实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监督，各级政 府也应建立细化的债务预算和收支计划，那些债务超标或资金使用违规的地方政府将会