城市自来水行业发展面临的主要问题与对策

城市自来水行业发展面临的主要问题与对策城市自来水行业发展面临的主要问题与对策 摘要摘要：我国城市自来水行业发展面临供求两方面的问题，制约了我国城市化和工业化 的进程，也不利于可持续发展战略的实施。这些问 题主要表现在垄断经营带来的低效率， 水价形成机制的不合理。我国应该加快规制改革的步伐，促进自来水行业供给效率的提高， 同时 要使水价形成机制，既有利于节约水資源，又能够反映成本，激励企业技术进步。 关键词：自来水行业规制改革价格形成机制 城市自来水行业是城市公共事业的重要组成部分，它提供的 产品一水是城市居民日常 的生活乃至维持生存的生活必需品，也是城市工商业发展的重要投人品。目前缺水已经成 为制约我国 许多城市发展的重要因素。据统计我国 600 多个城市中，目前有 400 多个城 市供水不足，严重缺水的城市有 110 个，城市年缺水总量达 60 多亿立方米。而且，随着 城市化进程的不断加快，城市人口不断 增加，居民用水在总用水需求中所占比例还在不断 上升。与供水存 在缺口同时存在的是水资源的浪费，许多城市居民和企业在水价 较低的 彳青况下，不考虑水资源的合理利用，使有限的水资源变得更 加紧缺。这些现象的出现原 因虽然是多方面的，但最主要在于城市 供水行业在供求两方面都存在一些长期没有解决的 问题。认真分 析这些问题并寻求解决的对策，是城市自来水行业进人良性循环， 促进城 市可持续发展的必要条件。 1 1 城市自来水行业发展面临的主要问题城市自来水行业发展面临的主要问题 城市自来水行业具有很强的自然垄断性质，目前我国城市一般采取自来水公司垄断经 营或一体化经营，其资金的供给和价格 的制定要受到政府的控制和规制。这种运营方式虽 然在经济学理 论上具有合理性，但是在具体运作中，政府规制的不完善也带来了许多问题， 主要是供给的低效以及价格不合理带来的过度需求。 1.11.1 垄断经营带来的低效率垄断经营带来的低效率 城市自来水公司目前多数是国有国营，因此具有传统国有企业的一些弊端。首先是经 营管理不善，缺乏成本意识。以水厂为例，制水所需电力是其成本的重要组成，但很少有 水厂考虑电费的峰谷 定价方式，不躲避高价用电时段，使用电成本不必要地提高，恶化了 企业的财务状况。其次，供水企业在一个城市中往往属于工作稳定，待遇有保障的单位， 因此成为许多市民的就业选择，许多人通 过人情、关系进人自来水企业。一方面，造成自 来水企业冗员过多，难于管理，边际生产率下降;另一方面，较高的人工成本进一步增 加 了企业的负担。再次，由于供水企业仅凭水费难以实现自身的改 造更新，政府投人成为其 再生产的主要资金来源，许多财政困难的 城市对于公共事业投人有限，因此其自来水行业 设备陈旧，更新 缓慢就成为比较普遍的现象。这造成大量的跑水、漏水，不仅浪费 了资 源，而且加大了维修成本。 1.21.2 不合理的定价机制带来了需求方面的问题不合理的定价机制带来了需求方面的问题 我国目前水价制定过程中总体水价偏低，具体项目中价格又不反映合理成本。对于水 的最终用户来说，水具有私人产品的性质，价格上升时，需求下降，价格降低时，需求上 升。长期以来我国社会节水意识淡薄，造成水价过于低廉。我国的水价仅仅包含水工程成 本、水处理成本和污水处理费，水价普遍低于发达国家。造成我国工业用水的重复利用率 低、工业万元产值取水量与国外相比均有较大的差距。另一方面，水价结构不合理。不同 种类水的比价、原水与成品水之间的差价、季节差价都存在许多不合理之处。水价在制定 中往往以自来水企业上报的成本作为定价基础，企业往往高报成本，增加不合理开支，因 此，即使水价能够提高，也成为企业的消耗性支出，而不是用于扩大再生产，存在明显的 收人转移效果。 2 2 促进城市自来水行业发展的对策促进城市自来水行业发展的对策 自来水行业的发展主要受到供给和需求两方面的约束，如果仔细考察可以发现，这些 问题都和政府规制政策有关。自来水行业 从生产到消费都受到国家的控制，但我国长期计 划经济的传统使 得管制也带有很强的计划经济色彩。现代西方国家的管制是政府与市场的 有效结合，在规制中也考虑到充分发挥市场的作用，往往 能够实现资源的优化配置，在自 来水行业也不例外。因此，我国应该充分借鉴发达国家的经验，促进我国自来水行业的规 制改革。 2.12.1 加快改革步伐，提高供给效率加快改革步伐，提高供给效率 首先，要实现投资主体的多元化。政府要转变传统的国有观念，积极引进民间资本和 国外资本，这样既可以拓宽融资渠道，又 可以通过投资主体的多元化构建现代化的企业治 理结构，提高管 理效率，增进企业的成本意识。具体融资方式可以采取合作，BOT 等。今 后一段时间内政府重点要规范城市自来水行业投融资行为。首先，政府应该出台自来水行 业投融资的法规，明确投融资过程中各方主体的权利和义务，增强投融资过程的透明度， 以此来树立外资及民间资本参与自来水行业建设信心，减少无法可依给他们获得收益带来 的不确定性。其次，各地政府应该科学决策，选择适合 的投资主体作为合作伙伴。一方面， 这些民间和外国资本的所有者 应该具有较高的自来水行业的经营管理水平，确保合作后城 市水 行业的效率提高;另一方面，要确保投资主体以投资为目的，防止一 些投机机构借合 作之名获取不当利益，特别是要防止非国有资本 在招投标中的寻租行为。 其次，要分类规制，自来水行业中除管道供水外，制水、售水都 具有潜在竞争的特点， 对于不同业务，政府应该采取分类管制的 措施，对于自然垄断性质明显的供水业务，政府 应该在实现主体产 权多元化的同时，加强投资、价格、服务质量等方面的管理。对于制 水:售水等潜在竞争业务，应该放松规制，引人适度的竞争，以提高 其效率。优化规制的 程序，在设定法规、价格确定、服务质量监督、 投诉、行政救济等一系列行为都要实行程 序化、公开化，将听证制 度推广到各个环节。 最后，要引人激励性规制措施。对相关业务实行特许经营权招标制度，防止企业长期在位 经营而产生的激励不足的问题。采取措施促进不同的供水企业或企业集团在不同的领域内 竞争。可以通过不同时段经营成本的比较，确定一个城市自来水特许经营企业在一定时限 内降低成本的最低限度，对达不到要求的企业解除其特许经营权，并在多个企业间进行招 标等。 2.22.2 构建有助于可持续发展的水价形成机制构建有助于可持续发展的水价形成机制 第一，要确定有助于节水的价格标准，促进水资源的合理利用。应该使水价能够起到 指示稀缺的作用，根据经济学的效用理论制定两部定价制度。对于居民的基本生活用水应 该制定一个有助于实现其福利最大化的价格制度，在科学测算人们基本需求的前提下，对 基本需求以内的用量实行低价，超过基本用量的实行高价，这样可以引导居民自觉地进行 节水。对于企业要区分不同行业采取不同的收费标准，工业的用水需求也可以同居民一样 实现两部 定价制度，引导企业自觉采取节水工艺，并特别要鼓励企业对废水的循环利用。对于城市 新兴的洗浴、洗车、游泳池等耗水性服务行业，应该实行重点控制，采取较高的水价。另 外，还要充分考虑供水产业受自然状况影响较大的特点，采取分季节定价，分区域定价， 缓解水的高峰用量，实现峰谷水价之间的合理分布。当然，政府可以采取对低收人者进行 相应的转移支付等政策，缓解由于水价变化给其带来的不利影响。 第二，要使水价能够在弥补成本的基础上进行合理的再投 人。我国应该根据国际普遍流行的水价构成标准，以水资源价格、水工程成本、水处理成 本以及水管理成本、污水处理的成本作为水价的基础，采取价格上限的办法，在一定时期 内进行动态的调整。这样的定价能够吸引非国有资本参与自来水产业的建设，而且能够激 励其改进技术水平，以便在一定时期内获得较高的回报。这对于缓解我国自来水行业资金 不足问题起到很好的作用。对于仍然采取国有形式的自来水企业，在采取这种定价模式的 同时，还应该加强对价格形成机制及收人使用机制的监管。在价格形成方面，要合理审