国外小型农田水利建设和管理经验及借鉴

国外小型农田水利建设和管理经验及借鉴 国务院发展研究中心 内容摘要：世界各国政府普遍重视小型农田水利发展，许多国家 都建立了一套适应本国国情的小型农田水利建设和管理体系， 包括投融资制度、运行体制、水权交易、水利工程产权流转、用 水户参与机制等。本报告对该领域一些国家的做法、经验及启示 进行简要的梳理和总结。 一、投资以政府为主导，社会资本广泛参与 首先，政府承担农田水利投资主体责任。纵观世界各国的水 利投资情况，由于农田水利是农村基础设施的重要部分，其准公 益性的特点无法完全依靠市场满足项目投资，而且水利项目投 资大、收益期长，政府都在水利投资体系占主体地位。 在美国，农业灌溉骨干工程、农村供水工程一般是联邦政府 赠款 50%，其余 50%由地方负责，地方负责部分通常是税收支出 或政府担保优惠贷款（徐家贵等，2006）徐家贵、徐雪红：“国 内外典型水利投融资模式及启示”， 水利经济，第 24 卷第 1 期， 2006 年 1 月，4749 页。对于落后地区，联邦政府采取赠款或 零利率贷款的办法予以资助。联邦法律规定任何一个项目赠款 不得超过工程总投资的 75%，目前实际操作为 50%（张德刚等， 2009）张德刚、王鸥、付晓东：“国内外水利投融资体制现状的 - 2 - 比较”， 商业经济，2009 年第 11 期，6869 页。灌溉工程的可 行性研究、设计等技术方面的费用，全部由联邦政府支持。 日本的水利资金投资主体是中央政府、地方政府、农民和项 目业主，中央政府和地方政府仅对水利公益事业进行大量投入， 而非公益事业的水利项目则推向市场，由项目业主负担，政府提 供一定的补助。虽然操作原则如此，日本的水利资金投资仍是以 中央和地方的资金占主导地位，并且水利投资在各类公益事业 投资中一直处于首位。日本水资源开发公团则依靠政府基金的 长期贷款。 欧盟则依据小型农田水利设施项目的性质给予不同的补贴 力度，原则是公共产品性质较强的项目给予的补贴力度也较大。 最高补贴可达项目预算的 80%，私人性质的节水和灌溉设备补 贴率为 25%40%。 总体来看，农田水利的投资模式普遍以政府为主，根据投资 项目性质广辟融资渠道。本着“谁投资、谁管理、谁受益”的原则， 先划清水利项目的责、权、利，再按责任和收益情况进行投资分 摊。在明确了政府为投资主体的同时，逐级分摊责任和投资义务。 其次，各级政府明确划分事权和支出责任。许多国家在水利 设施建设中采取明确投资主体和事权划分的原则，在不同时期， 选择不同投资重点。 美国水利项目 60%以上投资来源于各级政府的财政资金投 - 3 - 入。庞大的政府投资需要在各级政府间划分水利事权，按照职责 管辖范围，逐级分解财政压力。联邦政府主要负责大河及跨州河 流的治理，州级地方政府主要负责中小河流的治理。在防洪抢险 方面，洪水超过是十年一遇的由联邦政府负责，防洪及改善生态 环境等公益性项目，主要由各级政府拨款，对水电、洪水项目则 推向市场或按受益者分摊投资共同建设。按水利事权的划分实 施投资主体分摊投资。防洪工程主要是州政府负责。对较大项目， 州政府可以通过游说众、参议员通过国会批准后取得资金保证， 联邦政府负担 65%，地方负担 35%。根据防洪法案，陆军工程师 兵团负责全国防洪工作。 印度宪法规定水资源开发利用和防洪主要由各邦负责，中 央政府负责协调、技术咨询和联邦流域的开发，灌溉工程由联邦 规划、施工和管理。小型工程中央和地方政府投资 1/3，中央和地 方政府各负担一半。防洪工程由中央政府投资，不回收投资。而 小型灌溉工程中央和地方政府分别拨款总投资的 1/6 左右，一般 不需偿还，对运用喷灌和滴灌等节水类技术的小型项目，政府还 给予 25%50%的补助。 日本河流也采取分级管理的办法，对治河费用及管理费用 的分担有明确规定：根据河流的重要性及其影响大小等因素，划 分等级。一级河流由国家主管部门管理，由建设大臣主管；其他 河流由都道府县首长管理。国家管理的河流所需建设、管理费用， 原则上由中央政府负担，若属地方要求项目，其费用由中央负担 - 4 - 1/31/2。地方政府管理河流所需建设、管理费用，原则上由地方 政府负担，根据需要可申请国家给予补贴。对于因灾损毁的公用 设施，所在地方政府应在灾后立即组织修复，不需立项申请，所 需费用按相关法律规定分摊。灌溉排水设施建设可按其规模和 技术上的难易程度分别由国家、都道府县政府、市町村政府和土 地改良区等进行建设。根据不同的建设项目主体，归类为不同的 项目，由国家实施的称为“国营项目”，由都道府县政府实施的称 为“都道府县营项目”，由市町村政府和土地改良区等实施的则称 为“团体营项目”。通常来说，受益农田面积在 3000 公顷以上时 为国营项目，在 3000 公顷以下、200 公顷以上为都道府县营项目。 大多数国家由政府负责以流域或水系为单位制定水资源相 关规划，同时政府也负责编制各种专业规划，例如防洪抗旱、灌 溉、城镇用水、地下水开发利用、水资源保护和水土保持等规划。 在英国，规划根据目标对象分为国家级、流域级、区域级和地方 级，按照不同的级别由相对应的政府部门负责。就审批程序来说， 美国水资源相关规划的审批需要报送的政府部门涉及了水务、 环境、自然资源、农业、贸易等部门，这些部门还会举行公众听 证会，参考顾问的意见和评论。虽然程序繁琐，但是确保了水资 源的规划管理工作的民主性、科学性和严谨性。 再次，普遍建立社会参与机制。许多国家利用一些水利工程 具有供水、灌溉、发电、旅游、水土保持等多项效益的特点，吸引 - 5 - 有关受益方参与投资和管理，投资者和管理者有权享受收益。社 会参与机制仍以先明确划分水利项目的公益性和非公益性特征 为前提，非公益性的项目中政府补贴、贷款的比例低于公益性项 目。在此基础上，给予社会力量参与水利建设更多的空间和机会， 为项目建设单位融资提供便利渠道，将一部分财政资金通过市 场化贷给非公益性水利项目有偿使用。 例如，美国水利项目建设单位可以由政府授权向社会发行 免税债券，债券利率一般高于银行利率，还款期限为 20 至 30 年。 对于有明显经济效益的水利工程，开发机构可以向社会发行股 票的形式和自筹的形式筹得部分水利资金，在美国的非公益性 水利项目中，自筹的比例一般约 20%至 40%左右（张德刚等， 2009）张德刚、王鸥、付晓东：“国内外水利投融资体制现状的 比较”， 商业经济，2009 年 11 期，6869 页。此外，也允许社 会团体或个人捐赠。日本水资源开发公团可以获得政府基金的 长期贷款。韩国将市场前景看好的基础设施项目推向市场，保证 民间资本对水利的投入得到合理的回报，以增强水利建设对民 间资本的吸引力。法国流域机构将一些水利工程租赁给私营公 司等等。这些做法都促进了水利项目中民间投资的比重不断上 升。目前，世界许多国家都积极鼓励和倡导民间资本进入水利基 础设施建设，政府资金与民间资本协调使用，不仅可以缓解政府 财政压力，还可以发挥民间资本的竞争优势，达到降低投资风险、 提高投资和运营效率的目的。但是在农田水利设施建设还鲜有 - 6 - 涉及，这与农业生产的低效率和农业产业整体收益率不高、风险 大、周期长的特点有关，因此在制定相应法律法规，采取鼓励措 施拓宽民间投资方式以及引导投资取得服务农业和自身盈利双 丰收等方面还需一些积极的尝试。 二、推进产权制度改革，吸收农民参与灌溉管理 农田水利设施的产权制度与灌溉管理改革紧密相关。如果 使用者没有被使用对象的支配权力，将影响其做出有关提高使 用效率、合理运行和维护的决策。各国的小型水利工程普遍存在 灌溉水费收取难、收取率低、财政负担重、管理缺乏效率等与我 国类似的困难。一些发达国家在上世纪 50 年代开始了小型水利 工程的产权制度改革，把政府包揽的管理职责部分或全部移交 给农民协会或其他私人部门。随后，许多发展中国家也出现了类 似的体制转变。产权制度带来了两方面的作用：一方面，提高了 水资源的分配效率和公平性，有利于灌溉工程的维护养护和资 金筹措能力，提高了管理效率；另一方面，也将更多的成本转嫁 给了用水户。如美国对于一些农民急需而又缺乏资金的工程，只 要农民提出申请，联邦政府会迅速提供必需的、长期无息贷款或 低息贷款，偿还期限为 4050 年，年利息为 3%。农民在还清全 部贷款后，其产权则归农民所有，这样既提高了农民兴建水利工 程的积极性，又促使农民管好用好水利工程，建立起良性的经济 运行机制。 对于小型农田水利设施，许多国家则采用了与大型水利设 - 7 - 施不同的管理和运行机制，即吸收农民参与灌溉管理。参与式灌 溉管理是联合国粮农组织、世界粮食计划署、世界银行和国际灌 排委员会在许多国家推广的灌溉管理机制，以农民用水户协会 为依托，让农民参与农田水利的兴办、改善、保养及管理。这样， 灌溉工程设施的运行维护由用水户协会来完成，费用通过补贴 及向会员收取会费来维持。20 世纪 80 年代以来，在世界银行等 国际组织的积极推动下许多国家都开展了用水户参与机制的改 革，把灌溉管理职责从政府部门向农民协会或私人部门转移，以 提高灌溉用水效率。其中参与式用水户灌溉管理这一管理机制 给予用水户参与灌溉系统的规划设计、建设、投融资以及建成后 运行维护和监测评价等管理职能的权利和机会，调动了用水户 的节水意识。让农民参与灌溉管理的做法在国际组织中也广为 推广，联合国粮农组织、世界银行和国际灌排委员会在推广和交 流中发挥了重要作用。许多由国际组织投资兴建的灌溉工程，都 强调必须吸收农民参与管理和组织用水户协会。这种管理方式 由用水户协会或灌区、渠道公司作为管理载体，根据合作社法规 组织而成。法国和墨西哥主要以中、小农户为主。在法国已有 1/3 的灌溉农田采取了这种管理模式，每个协会的规模为 75 个成员 和 250 公顷灌溉农田。在墨西哥 81 个国有大型灌区控制面积的 2/3 已经移交给用水户协会来管理。虽然从表面上看这种转移会 使人员和管理费用等财政负担转移到农户身上，增加农户灌溉 的相关费用，但是农户交纳的税费降低，用水资源分配制度更趋 - 8 - 于公平、供水环境的改善减少了用水纠纷，农民还可以在补偿参 与灌溉管理的运行成本基础上获得剩余收益的分享权力（韩青， 2009）韩青：“灌溉管理中的农户参与和激励机制：国际比较与 借鉴”， 世界农业，2009（6）：69。这种直接的农业收益将分散 的农户捆绑起来。从用水户参与程度看，发达国家农户参与程度 高，发展中国家参与程度低，原因在于发达国家的渠道所有权与 使用权完全一致，没有机制转换的问题，也避免了协会管理者和 用水户的短期行为，增强了对水利项目进行参与和修复的积极 性。 三、建立水权交易市场，健全农水定价机制 一是实行农业用水优惠政策。目前，全球许多国家执行农业 用水政策，农业用水的水价远低于生活、城市和工业用水。即使 是在像美国、以色列这样的灌溉系统能够达到自我维持发展的 国家，其灌溉用水的价格仍然远低于其他用水的水价。灌溉供水 不收取利润，供水单位是不营利的；政府管理的灌区所收水费， 只能用于工程维护和运行开支，水费要收支平衡；开支后的结余 可接转下年用于工程维护，而不能用于发奖金等，以保持事业性 水利管理单位的廉洁、高效。许多国家完全采取市场制的水价政 策，农业用水水价虽不以营利为目的，但要求完全收回成本。累 进制水价等有利于农业节水的水价结构正在普遍得到采用。 美国水价制定的总原则是：供水单位不以营利为目的，但要 保证偿还供水部分的工程投资和承担供水部分的工程维护管理、 - 9 - 更新改造所需开支，同时由于不同级别的供水工程以及供水机 构的水价的资金来源不同，实行不同的水价。例如：联邦工程灌 溉用水水价核算，只包括偿还工程建设费用，不包括利息；州政 府建设的水利工程灌溉用水水价核算，则包括所有工程运行费、 分摊的投资和利息及其他费用；由灌区水管部门从水利工程处购 水再卖给灌溉用水户的水价核算，除了水利工程购水费外，还包 括灌区水管部门的配水系统成本、运行维护费、行政管理费。虽 然美国所采用的水价结构随水资源条件不同各地有较大差异， 但近年来许多国家都逐渐采用有利于节水的水价结构，如累进 水价。另外，为了鼓励农民使用循环水源灌溉，可达到地面水三 类标准的处理废水价格只有正常地表水供水价格的 1/3 左右，比 抽取地下水便宜。 二是采取水权转让及定价机制。水权、水权市场及其交易是 近几年新兴的一个行业，也形成一个“准市场”。水权是指水资源 的所有权以及从所有权中分设出的用益权。水权制度就是通过 明晰水权，建立对水资源所有、使用、收益和处置的权利，形成 一种与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度。之所以把 水权市场称为“准市场”，是因为农业用水转换一方面要遵循自由 市场经济的原则，买卖双方自愿进行交易，同时政府的监管必不 可少。早在 20 世纪 80 年代，美国率先开始了农业用水与城市用 水之间的水权转换实践，并在水权转换协议中对转换水权数量、 期限、价格予以明确，在市场监管和水银行等市场环境条件方面 - 10 - 取得成效（闫华等，2008）闫华、郑文刚、赵春江、吴文彪：“国 外农业节水与水权转换的实践经验和启示”， 中国农业水利水电， 2008 年第 12 期，7375 页。在满足农业用水的前提下，将灌溉 节约下来的水量有偿转让给城市使用，城市则负担相应工程的 建设投资和部分增加的运营费用。在农业用水转换过程中，州政 府负责监管，并在州政府内设立了负责水资源控制、水交易和仲 裁的常设机构。在水权转换方面，日本的做法更加突出水权转换 受益者对农田水利的投入补偿。具体做法是：城市部门向农村提 供部分灌溉设施改造费用，帮助农村提高灌溉用水效率，节约的 水才可以提供给投资的城市部门使用。这种做法更是一种激励 农民进行设备更新的方法，这种不损害农民灌溉利益的间接水 权转让开辟了新的更新改造费用筹资渠道，促进了节水农业的 发展。目前在美国、澳大利亚、日本、西班牙、智利、墨西哥等国 实施的水权转换，有区域内、区域间、流域内、流域间，以及永久 性和临时性的不同水权转换方式。 目前，水权转换在一些国家已经成为了一种新的提高水资 源使用率的有效途径。从现有水权转换的实施效果来看，开展水 权转换前必须明晰水权，只有掌握了水权，用户才有对用水进行 处置和收益的权利。此外对于农业规模化不高、分散农户多的国 家，应借鉴智利和墨西哥充分发挥用水户协会的作用的经验，将 分散的小农户组织起来，明确并共同实施其管理水利设施，监督 水资源分配，提供协商并解决水事冲突的作用。要建立较为完善 - 11 - 的水资源法律体系，保护农业用水转换行为。 四、与土地整治紧密结合，提高可持续发展能力 土地是由气候、地貌、岩石、土壤、植被、水文、地质以及人 类活动和种种结果构成的一个自然、经济复合体，因此农田水利 建设也自然成为土地整治的重要内容，二者密不可分。日本土地 改良区制度规定，在某一特定地区从事新建、改造、管理灌溉排 水设施，农田区划调整等项目均为土地改良制度的主要任务，可 见农田水利在土地整治中的重要地位和作用。在日本许多灌溉 排水工程也是以土地改良项目的名义实施的，建设工程竣工后 的管理工作以“土地改良区”的受益农户为管理成员来负责。应该 说在日本水稻农业的发展历史过程中，根据农村社会自然形成 的“一般水利组合”在土地改良法制定以前，是根据水利组 合法而设立的灌溉管理组织。，而后由于土地改良法的制定而 更换名称而已。从国外土地整治的发展过程可以看出，由于自然 环境和社会经济发展的变化，土地整治的内容、目标也在不断的 调整和完善。更加强调综合的土地整治理念，在土地整治过程中 充分考虑经济、社会、生态等多方面的原则，而不是过分注重某 一方面，达到可持续发展的目的。水资源规划、灌溉设施建设及 管理不仅是土地整治的重要部分，其融资、建设、管理和维护也 纳入到土地整治的体系中。整理目标由原先的以农业生产等经 济因素为主导，到注重有效的土地利用和生态保护。因此土地整 治中的农田水利建设也包含了水利灌溉科学规划、水资源保护 - 12 - 以及整体生态环境优化等功能。 五、注重制度建设，完善相应立法 一是建立灌排法律法规体系。美国政府为了保证灌溉工程 在经济上可以持续发展，发布了一系列灌区法。这些法律规定建 立由农民拥有并且运行的灌区模式，政府给予税收优惠，并赋予 一些政府才拥有的权利，如出于灌溉管理的目的对土地收税等。 根据 1902 年的垦务行动法，美国垦务局在修建水利设施之前 就要与买方（农民）签订合同，促使垦务局必须研究和做出关于 后期管理和维护的有效方法和计划，以利于农民参与灌区管理。 由于灌溉工程产权明晰，供水水权可以有偿转让，现在几乎所有 送到美国西部的灌溉水都是由农民拥有并运行的灌区提供的， 尽管大部分灌区在从政府的水坝和输水干渠买水时常享受较大 的补贴，但他们都是经济独立的。许多国家的水资源管理的核心 法律为水法。以色列水法是 1959 年颁布的，该法操作性很 强，在供水及供水收费管理等方面都做出了明确规定。以色列还 成立了水委会具体负责该法的实施，法律规定水资源是公共财 产，私人不得拥有。之后，以色列在 1955 年颁布了水计量法、 打井法，1962 年颁布了地方管理机构（废水）法，1965 年颁 布了河流和泉水管理机构法，1991 年颁布了水污染防治条例 等，将水资源的开采、供应、消费、地下回灌、水处理等活动都纳 入其法律体系。此外，法律和规章制度还根据相应的行政安排明 确了业务主管部门，保障法律和条例得到切实的执行。 - 13 - 二是建立用水协会法律体系。以参与式灌溉管理为主导的 用水协会的成立是 20 世纪 80 年代以来全球灌溉管理体制和经 营机制的一项重大改革。这项制度的推行有着许多因素，在发达 国家多是政府自上而下的强制推行，对灌溉管理进行非营利性 的市场化整合，而发展中国家则是国外成功经验的诱导而进行 的尝试和推广。发达国家的农户自我管理意识较强，在长期的发 展过程中积累了许多成熟的经验。美国的灌区管理机构属非盈 利的非政府组织，独立性较强。用水户参与的组织形式一般可以 分为两类：成立灌区和渠道公司。各个州都有适合本地区特点的 法律体系。灌区的事务由理事会负责，理事会成员由灌区代表选 举产生。理事会聘用一名经理管理灌区的日常工作。而日本政府 对农业给予相当大的财政支持，受益面积 0.3 万公顷以上的项目 和灌溉面积 500 公顷以上的干渠，均由国家出资。尽管如此，灌 区管理机构仍具独立法人资格，完全自主管理，政府不干预。各 用水户采取选举的方式选出代表组成总会，对灌区的各项事务 做出决策。总会下设理事会和监事会，而事务局是具体办事机构， 其工作人员领薪水，其他都是无偿服务。总体来说发达国家的市 场发展是完善的，政府在纠正市场失灵方面效率较高，从水资源 所有权，灌溉公共参与、成本收益的效益衡量标准、用水户权利 以及制裁机制等方面已经形成了一个全面的用水协会制度框架。 而发展中国家市场混乱，在制度移植中必然会遇到一些问题。 附录 1：不同的农田水利投融资模式 - 14 - 美国水利融资：多元化、多层次、多渠道。政府财政性资金虽 然在水利资金中占据主要地位，但只有少部分财政性资金具有 无偿性，大部分财政性资金通过市场化贷给非公益性水利项目 有偿使用。从水利资金使用结构来看，它随不同的建设时期和不 同性质的工程项目有所不同，防洪工程较多地依靠政府拨款，而 水利和城镇供水项目较多地依靠发行债券。除各级政府财政拨 款以外，联邦政府提供的优惠贷款由美国农业部负责向农村提 供，用于农村供水、电力、通讯等基础设施建设。这些贷款建设 期内政府贴息，贷款还清后，水利设施的产权归社区所有。此外， 美国水利项目建设单位可以由政府授权向社会发行免税债券， 债券利率一般高于银行利率，还款期限为 20 至 30 年。 法国：以财政投资带动多样化的农村投资。法国农村投融资 体制由财政资金、政策性贷款以及农场主自有资金三方资金投 入为主。农田水利建设是政府对农业财政投入的主要内容，虽然 法国农场主自有资金充足，投资额也逐年增加，但是其相对政府 投资的比重却逐年下降，可见政府投入的增长幅度很快。法国还 大力发展农村信贷，与财政资金一起诱导其他起到对农村的投 资。目前执行的对农村工程补贴额度为 25%以上，灌溉项目高 达 60%，土地整治为 80%，对农村合作组织开展的小型水库、灌 溉设施等农村水利建设，国家补助投资额的 20%40%，较大项 目国家补助 60%80%。此外，法国对符合政府政策要求的国家 发展规划贷款项目，都实行低息优惠政策。非农贷款的年利率为 - 15 - 12%14%，而农业贷款年利率仅为 6%8%（曹鹏宇，2009） 曹鹏宇：“小型农田水利建设的投融资研究”。中国农业大学博士 论文，2009 年 6 月。 附录 2：推进产权改革、吸收农民参与 印度、印尼：以小型灌区作为试点，逐步推行参与式灌溉管理。印 度所有的地面灌溉工程，从水源、渠道以及水量的控制和分配都 由政府机构管理，深井由国有公司所有。由于政府和国有公司长 期依靠政府补助，无法通过税费征收和投资回收偿还投资成本， 反而加重了政府的财政负担。印度政府逐步将深井转让给农民 集体管理，由于这种管理方式运行良好，印度用水户协会在小型 灌区发展很快。印尼则从 1989 年开始，先以 150 公顷以下的灌 溉系统作为试点，逐步将 500 公顷以下的灌溉系统转让给用水 户协会维护管理。 澳大利亚：公司与政府合作经营管理。澳大利亚于 1995 年 开始实施水务管理体制改革，采用私有化的形式将国家管理的 灌溉系统或水务局的管理业务转让给农民或私人公司负责经营 和维护。私有化不是将灌区的固定资产按估价全部出售给公司 或折算成股份作为国家入股，而是全部转成农民的股份。公司只 是一个管理运行组织，虽然性质为私营，却是一个非盈