现代城市社区管理模式研究

现代城市社区管理模式研究 摘要 随着社会经济的飞速发展，城市规模不断扩大，新市区与新社区的建设日 新月异，原有市区和社区的群落结构也发生着深刻的变化。社区作为城市的基 本组成单元，对城市的发展具有重要的作用，社区中的问题以及社区管理工作 日益受到政府的重视，已成为理论界的研究焦点之一。城市社区的管理模式是 一个关系到社区建设能否顺利发展的重大问题，更是关系到我国经济社会发展 的关键环节。改革我国现阶段的城市社区管理模式，重新定位社区的职能，对 我国的经济、文化发展具有一定的现实意义和理论意义。 关键词:城市建设;城市社区；管理模式；居民自治 目录 摘要 第 1 章. - 2- 1.1 研究背景和意义 - 2- 1.2 研究现状 . - 2- 第 2 章 相关概念的界定与理论基础 - 2- 2.1 相关概念 - 2- 2.1.1 社区的定义 - 3- 2.1.2 城市社区的概念 - 3- 第 3 章 国内外社区管理模式实践分析 - 3- 3.1 国外社区管理模式 . - 3- 3.1.1 自治型管理模式 - 3- 3.1.2 行政主导型管理模式 - 4- 3.1.3 混合型管理模式 - 4- 3.2 国内社区管理模式 . - 4- 3.2.1 国内主要社区管理模式 - 4- 3.2.2 行政主导型 - 4- 3.2.3 议行分离型 - 5- 3.2.4 社区自治型 - 5- 3.2.5 半行政半自治混合型 - 5- 第 4 章 现代城市社区管理模式的创新 - 5- 4.1 国内现行社区管理模式的局限性. - 5- 4.1.1 社区管理权责不分明 - 5- 4.1.2 社区行政化倾向 - 6- 4.1.3 社区居民参与不足 - 6- 4.2 我国城市社区管理模式创新的必要性 - 6- 4.3 管理模式创新的原则 - 7- 4.3.1 坚持因地制宜原则 - 7- 4.3.2 坚持以人为本的原则 - 7- 4.3.3 坚持权责分明的原则 - 7- 4.3.4 坚持协调发展的原则 - 7- 4.4 管理模式创新的实现途径 - 7- 第 6 章 研究结论 - 8- 参考文献 - 8- 第 1 章 导论 1.1 研究背景和意义 改革开放以来，尤其是 20 世纪 90 年代以来，随着我国社会主义市场经 济体制的逐步建立、城市经济社会的迅猛发展、居民生活质量的提高，引起了 整个社会和社会生活史无前例的结构性变迁。政府职能与企业职能分离，企业 职能与社会职能分离，朝着政府、市场和社会并存的结构体系转变，由此直接 促进了社区的发育。社区承担着越来越多的社会管理职能，而对社区的管理模 式进行探索则是促进社区和谐发展的重点和难点。上世纪九十年代，国家提出 了“社区建设”目标，此后我国有关城市社区管理的研究开始结合社会学、管 理学、政治学等学科开展研究，并涌现出大量具有学术价值的研究成果。社区 能够反映社区居民的需求情况，能够反映当地的生活水平与发展水平，并且很 多社会矛盾能够首先在社区体现出来。因此，社区的建设既关系到国家政治、 经济发展的需要，也关系到社区居民的方方面面。当今政府部门和社会各界人 士已经认识到社区发展的重要性，并意识到社区管理模式对社区发展的重要程 度，因此只有总结现阶段我国社区的管理模式，找出存在的问题并寻找解决、 改进的办法，社区才能健康地发展。 1.2 研究现状 在 1887 年,德国社会学家裴迪南德滕尼斯在共同体和社会一书中首 次阐述了社区的概念,标志着社区理论的诞生。从 20 世纪 30 年代开始，社区 理论的相关研究开始兴盛，逐步形成了一些研究学派与社区的研究方法。在众 多的研究者中，学者们对社区的内涵和外延有着非常广泛的讨论， “社区”的定 义也有 140 多种。在众多的学派中，形成了具有各种特色的理论。 国外的研究虽然比较丰富，而且一系列的研究成果对于促进我国的城市社 区管理模式的“规范化”发展具有一定的借鉴及参考意义，但是鉴于我国特殊 的国情，直接拿国外的研究理论来解释我国城市社区管理模式并不十分恰当， 但是这些成果还不能比较直接地运用到我国城市社区管理的实践上，这需要从 我国的实际出发，探索出一条真正能够解决我国城市社区管理问题的理论和方 法，以更好地组织协调社区的发展。 第 2 章 相关概念的界定与理论基础 2.1 相关概念 为更好探究现代城市社区管理模式，需要先明晰社区的定义及其发展的整 体脉络才能为社区管理模式的发展和建设提出有效的理论指导。 2.1.1 社区的定义 尽管社区作为一个客观事实，已经存在了几千年，但是这个概念一直没有 被学者提出，直到 1887 年，德国的社会学家裴迪南德滕尼斯在其共同体 和社会一书中首次在社会学界引入社区这一概念，并对其进行了系统的阐述。 在这本书中，他认为社区是由同质人口组成的，关系亲密、守望相助、疾病相 抚、富有人情味的社会关系以及社会利益共同体。 对于社区的定义，我们概括为以下四个特征:(l)社区是一个区域内以居民 为主体的共同体。(2)社区是一个存在地理界限的社会实体。(3)它是一种具有 内在联系而又彼此制约、不断发展的有机体。(4)它是一个成员利益相互关联的 共同体，在这个地域之内的所有成员的共同利益是密切相关的，他们面临这个 地域内的共同问题，因此他们的世界观价值观会相互影响，会对这个地域产生 归属感。 3 2.1.2 城市社区的概念 社区可以分为城市社区和农村社区这两类不同的社区。目前我国城市社区 的存在方式主要有三种，第一种是单位员工住宅区；第二种是位于普通街道的 住宅区；第三种是当今比较流行的商品房住宅区。 2.1.3 城市社区管理的概念 城市社区管理首先是一种社会管理活动，这个管理活动的基础是居民共同 的地理区域，这种管理活动能够反映社区居民内心的想法，能够尽量满足居民 的共同愿望，实现居民的共同利益。城市社区管理的内容主要涉及社区的方方 面面，包括医疗、卫生、经济、文化、经济、安全等多个方面，能够比较合理 和科学地保证社区服务的供给，保证公共卫生事业的健康发展，提升社区居民 的文化素养，强化社区的功能，解决社区共同的问题，增强社区的经济实力， 提高社区成员的生存质量，维护社区的治安稳定。 第 3 章 国内外社区管理模式实践分析 3.1 国外社区管理模式 由于各个国家的基本国情、历史背景不同，各国的城市社区管理模式也大 相径庭。这些管理模式的差别主要在于权力和职能的配置方式，不同的社区管 理模式政府、社区以及其他社会各界之间的配置不同。由于权力配置的不同能 够有不同效率的管理，因此各国都在探索更先进的城市社区管理模式。在这么 多的社区管理模式中，比较突出的有以美国为代表的社区自治型管理模式、以 新加坡为代表的行政主导型管理模式和以日本为代表的混合型管理模式。 3.1.1 自治型管理模式 欧美的一些国家，由于工业化程度高，其政治经济制度比较完善，因此已 经探索出适合于自己的比较完善的城市社区管理模式。国家对社区进行了比较 科学的规划，并且设立了很多权力机构，例如包括自治会、顾问团队和和社区 委员会等等。以美国为例，社区自治组织的权力比较大，既享有社区文化活动、 社区公共事务、社区发展规划与目标等方面的管理权和决策权，同时还拥有对 政府的社区管理机构进行监督、建议的权力。社区委员会的成员大部分是利用 业余时间志愿为社区服务的，他们直接由居民民主选举产生，一般具有固定的 任期。而涉及到公共环境或者公共卫生等方面的管理，则一般交由给专业的物 业公司负责；社区服务组织和非营利性组织负责组织和承担相关社区服务项目 和内容的开展。美国的社区服务组 织拥有重要的地位，在税收和转移支付等方面享有较多优惠。社区服务多 种多样，覆盖社区居民的方方面面，能够较好地保障社区居民的生活，在保持 社会稳定、缓解社会矛盾、提供就业等方面发挥了重要的作用。 社区行为和政府行为的分离，是社区自治模式主要的特点。政府的主要职 能如下：它间接干预社区的发展，并通过制定法律制度来约束社区内个人与集 体的行为，保障社区居民的稳定生活以及协调社区内发生的各种利益关系，这 些是政府的主要职能。而涉及到具体的事务，则完全由社区自己实行自治管理， 和政府相关部门没有直接的联系。政府部门专门编制专一的预算来对社区作规 划，政府在这个过程中体现了主导的原则，它使得各个组织各个层次的作用结 合起来。例如美国曾经颁布了法律规定每个社区拥有自我决策的权力，但前提 是不能影响国家或者整个区域的大方向的发展。所以，社区成员有权决定一些 涉及到土地开发、土地用途修改等方案的编制与审批。 3.1.2 行政主导型管理模式 新加坡是属于行政主导型的典型，行政主导型的特点是政府对社区的发展 干预很强，专门设立了社区的组织管理部门，能够有效地传达政府的指令，实 施政府的方案。选取是新加坡制度安排的基本单位，除此之外，国家不再设立 市级、区级政府，每个选区都安排有居民联络管理委员会以及公民咨询委员会。 全国社区组织的总机构是居民联络管理委员会人民行使管理和建设社区俱 乐部的权力，它组织各种文化活动、教育活动与休闲活动等，是社区居民和政 府之间桥梁。公民咨询委员会的主要工作是在募集社区基金、协调和组织社区 事务，以增进社区福利。所有的公共屋区都设立了居民委员会，主要开展居民 谈心、消防演练和舞会等各种各样的活动，以促进社区居民团结，开展宣传活 动以理解政府的政策措施。另外政府设有国家住宅发展局，主要职能包括: (1) 对社区的建设给予财政支持；(2)培训主要的领导部门人员，主要包括：社区管 理委员会、居民委员会、顾问团等社区领导人；(3)为居委会工作的开展做好布 置，联系政府与社区；(4) 社区中心、邻里中心和住宅小区及其公共设施的规 划；(5)发起社区活动，倡导社会价值观。新加坡的制度背景下，老百姓与执政 党接触的基本单元就是社区的各个组织，而这些组织并不是通过民主选举产生 的，而是由国家的国会直接推荐或者委任的。因此，这种制度使得新加坡的执 政党能够非常直接地对社区进行管理。综上所述，政府主导模式的基本特点是 社区行为与政府行为紧密结合，政府直接对社区进行具体的干预，并有各种形 式的派出机构在社区中，社区发展方面的官方色彩较浓，行政性很较强。 3.1.3 混合型管理模式 这种管理模式的特点是社区组织管理机构通常由热心人员、政府人员和其 他热心社会团体代表组成的。社区管理的主要机构是社区中心，它主要对社区 进行管理，它的职能相当于一个非盈利性机构。社区委员会组织并安排社区中 心的各项服务活动，并负责财政预算。社区中心是由管理委员会负责的，而管 理委员会又由社区居民代表、各方面专家和地方当局的代表等组成的。地理位 置相隔较近的社区组成一个整体，并在这个整体中设立一名管理人员，其主要 职责是指导社区工作，协调各社区间的关系，密切联系各种有关系的组织，以 便创造良好的环境。在混合模式中，政府主要是指导、规划并提供经费支持， 对社区的干预比较宽松，民间自治特征和官方色彩在交织在一起。 3.2 国内社区管理模式 3.2.1 国内主要社区管理模式 本文主要选取上海市、沈阳市、青岛市和江汉区四种社区管理模式的部分 社区作为案例，这四种模式各具特色，针对不同的管理模式进行分析比较，力 求探索出具有中国特色的新型社区管理模式。 3.2.2 行政主导型上海模式 上海模式的社区建设起步比较早，它是从卢湾区的社区发展而来的，并且 与 1995 年上海市“两级政府、三级管理、四级网络”的城市社区管理体制的改 革与社区建设紧密结合是其最大特点，把社区定位在街道，由此形成了街道社 区，依靠行政力量，在街区与居民相互过程中发展社区事业。其特点是加强街 道办事处的职能和权限，权力逐渐下移到街道，使得街道办事处成为社区管理 的机构，构建了支持系统、执行系统和领导系统相互结合的社区管理体制。上 海投入了大量的精力用于改善社区的环境，在社区内建设各种服务设施，创建 文明小区，以营造社区氛围。由于上下协调发展地好，社区的建设得到了空前 的发展，涌现大量的示范居委会、示范街道、文明小区和文明社区等等。 5 3.2.3 议行分离型沈阳模式 沈阳的城市社区管理模式借鉴了农村村委会的一些做法和经验，例如服务 承诺制度、推行公开办事、实行差额直接选举和引入竞争机制等措施，逐渐形 成了有特点的城市社区管理模式。 社区是根据居民居住的心理认同感、资源配置状况、地理位置关系，按照 提高效率、资源共用和社区自治的原则组建的。在管理体制上，辖区单位的代 表和社区居民的代表共同组成了社区的成员会议，定期召开会议，共同讨论一 些重要的事务，在闭会期间，为了行使对社区事务的管理职能，成立了社区管 理委员会，社区协商议事委员会等机构，并且形成了由居民资源组成的工作网 络。 3.2.4 社区自治型青岛模式 青岛的改制是从 2001 年的浮山后社区开始的。浮山后社区以全新的社区 管理体制代替了街道办，这个管理体制可以用“一个核心、三套工作体系”进 行总结。其中， “一个核心”是指“社区党工委” ， “三套工作体系”分别是社区 服务工作体系即“社区服务中心” ；行政事务工作体系即“社区事务受 理中心” ；社区自治工作体系即“社区委员会” 。这三套工作体系都明确了 各自的职责，例如“社区服务中心”主要负责组织、管理社区的服务；“社区 事务受理中心”主要负责计划生育、司法和社会保障等实务；而“社区委员会” 主要负责文化教育、卫生环境等。这三套工作体系配合紧密，互相支持，充分 发挥各自的效能。 3.2.5 半行政半自治混合型江汉模式 以民政部颁发的文件为契机，武汉市江汉区探索出了具有本地特点的社区 管理体制，即以社区为平台，建立一个社会力量和行政力量互动、社会资源和 行政资源相互利用、自治功能和行政功能相互补充、社区自治与社区行政相互 结合的城市社区管理模式。社区受到政府的干预较少，主要还是以社区自治为 主。但是政府也发挥了一定的作用，例如政府主要提供、指导和规划一些管理 项目，提供经费给社区工作人员，因此该社区也具有一定的行政的因素。 江汉社区的建设目标是：通过基层的自治组织，提升社区的自治能力，转 变政府的职能，创造运行机制，对管理体制进行创新，构建社区自治与政府行 政相互结合，社区自治与政府管理相互补充的管理体制。为了完成目标，江汉 模式分三个阶段进行实施，一是构建社区组织，调整社区规模，建立基层管理 体制；二是社区管理体制变迁的过渡期，实现政府职能的转变，加强社区居民 的自我调控；三是完善阶段，扩大基层组织，实现民主监督、民主决策、民主 选举为主要内容的自治制度，全面提升社区的能力。 第 4 章 现代城市社区管理模式的创新 4.1 国内现行社区管理模式的局限性 上文分析了国内外典型的城市社区管理模式的优点和借鉴意义，为更全面 总结出适合国情的现代城市社区管理模式，下文将进一步理清国内城市社区管 理模式的局限性。在国内，各地区根据自身的发展特点形成了各具特色的社区 管理模式，由于受到历史文化因素或伴随时间的发展，国内现存的社区模式逐 渐暴露出一定的局限性。为了更好地借鉴国内社区管理模式的管理经验，为下 文将要提出的现代城市社区管理模型提供借鉴意义，本文将探讨国内现存社区 管理模式的通病。 4.1.1 社区管理权责不分明 由于政府的职能和工作方式没有改变，随着社区的发展，政府职能部门的 延伸机构不断进驻社区，街道职能几乎无所不包，街道又把这些任务分给各个 社区居委会，社区承担了过多的行政任务，但又不具备社区管理权威，无法全 面处理社区的各项事务，进行合理的职能划分。其次是街道办事处在具体社区 管理中所涉及的职能过分扩大化，各项任务最终都落到街道办，变相成为一个 综合性社区机构。在很多方面，尽管社区居委会做了大量的社区管理工作，但 由于管理职权没有明确，使社区居委会在开展工作时显得没有权威、缺乏力度。 4.1.2 社区行政化倾向 居民不能自治的本质是社区管理的权力不在居民手中，社区的行政化太强。 有些政府部门作为既得利益部门，在实际操作中没能将非政府职能彻底剥离出 来，同时由于习惯于行政化管理方式，在工作中继续用行政手段涉足社区工作， 此外，由于社区自治组织和社会中介机构发展不完善，不能胜任某些社会工作， 行政部门在管理工作中有意识地干预社会组织行使社会职能。 4.1.3 社区居民参与不足 居民缺少社区精神，导致居民对社区管理与社区生活的参与不足。由于社 区行政化现象较为严重，社区居民认为社区的治理都是党和国家的任务，因此 在平常的生活中，居民不能够主动地管理社区，对于社区组织的活动，居民更 加不会热情地参与进其中，对社区的活动表现冷漠，认为事不关己高高挂起。 居民缺少社区精神的原因，原因之一在于对社区的认同感不高。社区居民 多数认为社区是为老弱病残等弱势群体服务的，对于他们正常的工作生活帮助 不大。另外由于受到户籍制度的制约，流动人口和外来人口比较多，他们认为 社区是为当地固定居民服务的，服务对象不在于他们这些“移民” ，理所当然地 对社区的认同感很低。原因之二在于部分社区的居民素质不高。由于比较多社 区居民属于外来人口和流动人口，普遍接受教育程度较低，思想修养有限，缺 乏公共精神，认为社区的事与自己无关，例如社区居民不爱护社区卫生环境， 社区居委会的一些决议被没有规则意识的人破坏，导致社区管理困难。原因之 三在于社区居民参与机制的缺失，很多居民认为社区的建设是政府的事情，因 此居民参与社区的积极性不够，没有意识到自己是社区的服务对象和社区发展 的主体，缺乏为社区贡献的精神，不能尽到相 应的责任和义务。 4.2 我国城市社区管理模式创新的必要性 第一，从社区管理的目的来看，社区管理是为了集合各方力量，利用社区 各类资源，并且在完善的结构和体制的基础上，实现社区各种功能协调发展。 所以建立科学的管理制度，探寻新型的社区管理模式，并且通过这种新型模式 的有效运作，解决城市基层组织的突出问题， 合理配置资源，是社区正常运转 的重要条件。 第二，社区管理模式所要求的特征来看，居民自治、权责分明、资源优化 整合是主线，也是目前城市社区管理模式亟待解决的问题。 第三，从社会管理的现实要求来看，我国现在处于深化改革的攻坚时期， 市场经济快速发展，虽然生活水平相比以前有了大幅度的提高，但是我国仍然 存在着许多的矛盾。 第四，从和谐社会构建的要求来看，社区的管理模式必须适应于和谐社会 的主要特征，能够维系社区居民的关系、组织开展社区居民的生活、安置更多 7 的下岗职工，实现社区居民的自治。 4.3 管理模式创新的原则 现存管理模式的局限性和社会需求不断变化导致管理创新的势在必行，在 改革传统的城市社区管理模式时，更需要遵循以下的基本的原则，包括因地制 宜原则、以人为本原则、权责分明原则以及协调发展原则，只有坚持这些原则， 才能对目前我国的社区管理模式进行有效的改革。 4.3.1 坚持因地制宜原则 任何的改革都必须从自身的基本情况出发，城市社区管理模式的改革也必 须如此，必须根据国情和社情来制定。通过对国情分析，我们应该意识到我国 现阶段的城市社区管理模式的改革绝对不可以拿别国的经验生搬硬套，只能够 从我国、市、基层社区的实际情况出发。我国的城市社区在各方面的差别很大， 例如文化生活、人口构成、社会组织、经济结构、街区分布、地理环境、交通 运输等方面，所以，我们绝对不能盲目地去建立一种符合所有城市的理想模式， 应该把理想和现实统一起来。 4.3.2 坚持以人为本的原则 以人为本作为科学发展观的核心，必须贯彻在城市社区的建设之中。社区 建设是一种推动小型社会全面进步的活动，以居民的社会生活为基础，目的是 为了满足居民各种各样的需求和全面发展的要求。 4.3.3 坚持权责分明的原则 为了做到权责分明和权责一致，就必须使社区内的各种权力分配给不同的 组织来承担，这些权力包括：第一，社区事务决策权。社区的成员代表大会拥 有自主决定社区事务的权力，当然这要在法律和政策允许范围内。如遇有涉及 社区全体成员的重大事项，则需要民主讨论决定，不得通过政府有关部门包办； 第二，社区内部事务监督权。社区成员可以对社区管理委员会的工作进行监督， 对不称职的工作人员，可以提出罢免或者撤换的建议。第三，社区资产管理权。 社会赠与或者社区自己建造的资产属于社区管理委员会，用于服务和办公，任 何单位都没有权力改变用途或者非法侵占。社区财务管理应该按照有关规定， 定期向社区成员作汇报，公开财务状况。第四，日常工作管理权。社区管理委 员会负责执行社区成员集体商议的决议，负责管理社区的公共事务，做好各种 保障工作，协助有关部门做好计划生育、环境卫生和社区治安等工作；第五， 民主选举和罢免权。社区成员代表大会的领导由社区成员大会选举产生，政府 有关部门不可以随意撤换和调动。 4.3.4 坚持协调发展的原则 城市社区管理模式有序、开放的系统，任何两个元素之间都是相互影响的， 这意味着任何一个部分发展和变动，都会给其它部分带来变化，相联系的外界 环境也会发生变化。所以，要进行社区管理，就要保证社区内部的组织功能结 构以及组织结构相互协调发展，使社区拥有社会互助和参与等功能，构成一个 完整的体系。 4.4 管理模式创新的实现途径 在坚持以上原则的基础上，本文总结了社区实现城市社区管理模式的创新， 可以通过健全