国外应急物流研究

国外应急物流研究 2010-05-27 来源:中国物流学会 作者: 标签: 应急物流 国外应急物流 美国应急物流 外国应急物流 日本应急物流 摘要： 世界主要国家应急物流建设的主要特点：美、日、欧等世界主要国家经过多年探索 和发展，大都形成了运行良好的应急管理体制，建立了比较完善的应急救援系统，并且逐 渐向标准化方向发展，使得包括应急物流在内的整个应急管理工作更加科学、规范和高效。 世界政治经济战略格局的调整变化，以及全球气候变暖、宗教冲突等等所导致的各种 天灾人祸层出不穷，使得世界许多国家和地区高度重视应急管理，力求通过有效的应急管 理来减少生命财产损失，维护社会稳定发展。其中，应急物流就是一个至关重要的内容。 但是，目前国外尚没有专门的应急物流，而一般都是将应急物流保障有关内容融于应急管 理中加以研究和建设。 一、世界主要国家应急物流建设的主要特点 美、日、欧等世界主要国家经过多年探索和发展，大都形成了运行良好的应急管理体 制，建立了比较完善的应急救援系统，并且逐渐向标准化方向发展，使得包括应急物流在 内的整个应急管理工作更加科学、规范和高效。 （一）美国常设救灾物流专门机构 经过多年的努力，针对各种自然灾害，美国建立了完备的应急体系，形成了以“行政首 长领导，中央协调，地方负责”为特征的应急管理模式。在地震、飓风、火山、洪水等可能 造成重大伤亡的自然活动发生时，美国政府就会立即宣布进入联邦紧急状态，并启动应急 计划，所有防救灾事务由联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency， FEMA）实行集权化和专业化管理，统一应对和处置。联邦应急管理署成立于 1979 年，直 接向总统负责，下设国家应急反应队，另有 5000 多名灾害预备人员，实行军事化管理。对 于各种防救灾工作，美国强调运用先进的高新技术，强调事先预防和模拟演练，同时，针 对人口稠密的大都市以及人口稀少的地区灾害，均有不同的预案以及救灾方式。2003 年 3 月该署随同其他 22 个联邦机构一起并入 2002 年成立的国土安全部，成为该部 4 个主要分 支机构之一。值得注意的是，美国的救灾规划还有相应的治安组织体系，该体系平时和警 方配合承担各种治安任务，在重大灾害发生时，它会迅速转变成紧急救灾体系，争取最高 的救灾效率。 在国内救灾方面，FEMA 设有物流管理的专门单位，平时主要负责救灾物资的管理储 备、预测各级各类救灾物资需求、规划救灾物资配送路线，以及救灾物流中心设置等工作。 当灾害发生时，物流管理单位便会迅速转入联邦紧急反应状态，根据灾害需求接受和发放 各类救灾物资。美国法律规定应急行动的指挥权属于当地政府，仅在地方政府提出援助请 求时，上级政府才调用相应资源予以增援，并不接替当地政府对这些资源的处置和指挥权 限；当地方政府的应急能力和资源不足时，州一级政府向地方政府提供支持；州一级政府 的应急能力和资源不足时，由联邦政府提供支持。一旦发生重特大灾害，绝大部分联邦救 援经费来自联邦应急管理署负责管理的“总统灾害救助基金”。 在国际救灾方面，美国设有对外灾害援助办公室（Office of US Foreign Disaster Assistance，OFDA） ，负责处理各种紧急事务。目前，OFDA 在世界范围内设有 7 个应急仓 库，这些仓库紧靠机场、海港，存储基本的救灾物资，诸如毯子、塑料薄膜、水箱、帐篷、 手套、钢盔、防尘面具、尸体袋等等，一旦某个地区发生重大自然灾害，OFDA 就会从距 离最近的仓库调拨救援物资送至灾区。 美国是一个减灾法规比较完备的国家，各类全国性防灾法律有近百项。目前，在法律 法规方面，美国的灾害应急处理法规主要有灾害救助和紧急援助法 、 国家地震灾害减 轻法 、 全国紧急状态法等。美国的紧急状态管理法不仅明确了政府在指挥系统、 危机处理和全民动员等方面的职能定位，而且对公共部门如警察、消防、气象、医疗和军 方等的责权做了具体的规范，当然其中也不乏对应急物流相关活动的规范。 （二）日本对救灾物资分阶段管理 众所周知，由于日本特殊的地理位置以及地质条件，该国经常遭受地震、台风等自然 灾害的侵袭。因此，在设计防灾、救灾计划，以及开展防灾、救灾演习上，日本政府一向 非常重视，形成了以“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具 体实施”为特征的应急管理模式。日本的防救灾体系分为三级管理，包括中央国土厅救灾局、 地方都道府以及市、乡、镇。各级政府防灾管理部门职责任务明确，人员机构健全，工作 内容完善，工作程序清楚。每级组织都会定期举行防灾汇报，并制订防救灾计划，包括防 灾基础计划、防灾业务计划、地域防灾计划等等。日本非常重视提高公众的防灾意识，把 9 月 1 日定为国民“防灾日”，在每年的这一天，都要举行由日本首相和各有关大臣参加的 防灾演习，通过全民的防灾演练，一方面提高国民的防灾意识，另一方面检验中央及地方 政府有关机构的通信联络和救灾、救护、消防等各部门间的运转协调能力，并对各类人员 进行实战训练。可以说，日本国已经建立起了完整的救灾体系。 在救灾的物流管理上，日本的主要做法有：制定灾害运输替代方案，事前规划陆、海、 空运输路径（因海运和空运受震灾影响小，所以多利用这些资源） ；编制救灾物流作业流程 手册，明确救灾物资的运输、机械设备以及其他分工合作等事项；预先规划避难所，平时 可作他用，一旦发生灾害，立即转成灾民避难所，并作为救援物资发放点；对救灾物资进 行分阶段管理，将救灾物资的配送工作分为三个阶段。第一阶段由政府行政单位负责，包 括救援物资的收集、存放和运输；配送中心 24 小时作业；要求军队协助进行交通管制，维 护紧急物品的运输。第二阶段由物流公司负责（根据政府要求采取较主动的方式进行配送） ， 选择车站等 4 个配送中心，重点关注提升配送效率；委托物流公司进行专业配送、存储管 理；配送中心的配送频率控制在每天不超过 50 辆次；选择 2 个地点作为储存性仓库。第三 阶段仍由物流公司负责（但根据灾区需求采取较为被动的方式，即依据订单进行配送） 。配 送中心减少到 2 个；委托物流公司进行专业配送、存储管理；配送中心的配送频率控制在 每天 2 辆次。事实上，日本的救灾物资管理，已经充分利用了现代商业的物流发展成果。 此外，根据救灾物资性质分送不同的仓库，对社会捐赠灾区的必需物资，经过交叉站台 （Cross-docking）分类后直送灾民点，对社会捐赠的非必需物资或超过灾区需要的物资， 则送到储存仓库，留待日后使用。 （三）德国民间组织发挥巨大作用 德国拥有一套较为完备的灾害预防及控制体系，德国的灾害预防和救治工作实行分权 化和多元化管理，在应急物流管理中由多个担负不同任务的机构共同参与和协作，最高协 调部门是公民保护与灾害救治办公室，隶属于联邦内政部。在发生疫情以及水灾、火灾等 自然灾害的时候，消防队、警察、联邦国防军、民间组织以及志愿组织等各司其职、齐心 协力，最大限度地减少损失。对于救灾物流，德国是建立民防专业队伍较早的国家，全国 初约 6 万人专门从事民防工作外，还有约 150 万消防救护和医疗救护、技术救援志愿人员。 这支庞大的民防队伍均接受过一定专业技术训练，并按地区组成抢救队、消防队、维修队、 卫生队、空中救护队。德国技术援助网络等专业机构可以为救灾物资的运送和供应等方面 提供专业知识和先进技术装备的帮助，并在救灾物流中发挥了重要作用。 另外，德国还有一家非赢利性的国际人道主义组织，即德国健康促进会，长期支持健 康计划并对紧急需求做出立即反应，在救灾物流管理中也发挥了极其重要的作用。据了解， 该组织每年通过水路、公路、航空向世界 80 多个国家和地区配送 300 多万公斤的供给品， 并利用计算机捐赠管理系统，保持产品的高效率移动，一旦需求被确定，供给品通常在 3060 天内就会迅速运送到指定地点，避免了医药物品的库存。同时，一旦有灾难通知， 德国健康促进会就会立即启用网络通信资源，收集灾难的性质、范围等信息，并迅速组织 救灾物品配送到指定救助地点。 二、国外应急物流共性分析 综上可以看出，尽管各国应急物流模式因国情不同而各具特色，但都存在一些共同的 特点： （一）建立协调有效的应急物流管理体系 各国都依据法律建立立体化、网络化的应急管物流理体系，从上到下的常设专职机构， 及相关专业人员组成的抢险救援队伍，严格而高效的政府信息发布系统及明确的政府职能 和部门合作，超前的灾害研究和事故预防机制，普遍的灾害意识培养和全社会的应急培训， 充足的应急准备和可靠的信息网络保障。 （二）建立完善的自然灾害应急物流预案 由政府统一负责指挥自然灾害预防、救治的所有工作，包括制定防灾计划、定期开展 防灾救灾演习、开展应急物流演练等，预案还根据不同类型的自然灾害事先规划陆、海、 空运输替代路线，如在地震灾害中，会伴随发生道路阻断、泥石流、滑坡等灾害，常规道 路交通将难以发挥机动灵活、 “门到门”的优势，这时需要选择空运或海运等适宜的替代运输 方案，实现救灾物资的及时运送。此外，还将民间组织以及志愿组织等非政府部门纳入到 防灾救灾体系中，配合政府工作，齐心协力顺利完成应急物流的全过程。 （三）建立科学合理的应急物资储备 各国根据可能发生的不同灾情，对各类救灾物资的需求进行科学预测，依此建立规模 适中、布局合理的应急救援物资库，这些应急救援物资库平时储放应急物资，一旦发生自 然灾害，则由专业的物流公司迅速从应急救援物资库提取救灾物资，送往灾