吊销生产许可证应该由谁实施 ——兼论生产许可证管理中需要澄清的几个问题

吊销生产许可证应该由谁实施吊销生产许可证应该由谁实施 兼论生兼论生 产许可证管理中需要澄清的几个问题产许可证管理中需要澄清的几个问题 河北省质量技术监督局稽查局 赫成刚 时间：2004 年 06 月刊 年新年前夕，河北省质量技术监督局稽查局，在河 北某市的一家正规白酒生产企业查获了其生产的数种假冒他人 厂名、厂址的白酒，且经检验为不合格产品。在确定该厂的处罚 决定时，大部分案件审理委员会的委员认为，由于其具有假冒行 为，属于违法情节严重的行为，对该厂应按照年月日施 行的工业产品生产许可证管理办法 以下简称办法 第二十 六条“生产销售不符合生产许可证实施细则中相关产品标准要求 的产品，按照中华人民共和国产品质量法 以下简称产品质 量法 第四十九条的规定处罚；情节严重的，吊销生产许可证” 的规定，应给予吊销生产许可证的处罚。但是，谁是吊销生产许 可证的主体，委员们产生了分歧：一种意见认为，针对工业产品 生产许可证试行条例 以下简称试行条例 第八条第一项“降 低产品质量的”和第二项“未经批准降低技术标准的”，有要注销 生产许可证的规定。这里的“降低产品质量”和“未经批准降低技 术标准的”，应作广义的理解，生产假冒产品也属于其范畴。本着 “谁发证、谁注销”的原则，应由省局报国家质检总局后，由国家 质检总局注销。吊销不同于注销。从理论上讲，生产许可证是行 政许可的一种，而行政许可属于授益性的具体行政行为，它与损 益性的行政处罚有着本质的区别。因此，只能从行者管理的角度， 由国家质检部门给予注销。第二种意见认为，根据办法，吊销 生产许可证是针对当违反该办法的三种情形达到情节严重时 而采取的行政措施，被规定在罚则一章。吊销生产许可证属于 行政处罚不言自明。同时， 中华人民共和国行政处罚法 以下简 称行政处罚法 第八条明确将“暂扣或者吊销许可证”作为行政 处罚的一个种类。所以，它应该和其他种类的行政处罚一样，由 各级质量技术监督部门依法行使。否则，将由于施罚主体的割裂， 而导致质量技术监督行政处罚的体系不完整。当然，由于吊销生 产许可证属于资格处罚的一种，在施罚时要从程序上严格把握。 笔者原则上同意第二种意见，但有以下几点需要澄清：第一，本 案直接吊销生产许可证缺乏应有的法律依据支持，无论是试行 条例还是办法，都是从生产许可证的发放、使用和管理以及 无证生产方面，确立企业的权利和义务。而对于已取得生产许可 证但进行假冒产品生产的违法行为， 试行条例和办法都无相 关规定。鉴此，第二种意见缺乏法条的应有支持。第二，吊销和注 销生产许可证有无区别如前所述，吊销生产许可证是行政处 罚法明文规定的一种资格处罚。而注销生产许可证的具体行政 行为则由于注销的原因不同而性质有别：生产者由于“降低产品 质量的”、 “未经批准降低技术标准的”、 “转让或者涂改生产许可证 标记或者编号”等自身原因而受到注销生产许可证惩处的，属于 行政处罚的范畴，应等同于吊销生产许可证；因通过不法手段而 取得生产许可证，被发证机关查证属实而注销的，属于行政制裁； 因国家产业政策调整、国家决定淘汰或停止生产原来发放生产许 可证的产品，其生产许可证被注销的，属于行政确认。这是因为， 对于第一种情形，由于符合行政处罚的具体特征，而应由各级质 量技术监督部门依法行使。第二种情况下的注销，由于不具有存 在的合法性、合理性，应由发证机关裁定收回。第三种情形下的 注销，因基于国家政策的调整，为保护公众和社会利益，从行政 许可的角度，对有限社会资源的二次分配，应视为是逆向的“行 政许可” 实质上是行政禁止 ，是个人利益向社会利益的让步。 从救济程序上看，对于行政处罚和行政裁决，可以行政复议和行 政诉讼的形式进行救济，给合法的生产者造成损失的，生产者还 可获得行政赔偿。而对于第三种情形的行政确认，由于注销行为 不存在违法的可能性，只能通过行政补偿的形式，由发证机关代 表国家对生产者的损失进行补救。第三，对办法的几点质疑。 近二十年来，工业产品生产许可证制度为从源头上抓好产品质量， 严格产品质量市场准入起到了无可替代的作用。随着时间的推移， 原办法中的一些规定已不能适应生产许可证管理工作的需要， 对其进行修改是必要的。但是， 办法也有以下几点不足：对如前 所述已取得生产许可证的生产企业从事假冒产品的生产，即“法 人造假”的违法行为，没有相应的罚则。众所周知，生产许可证管 理制度是针对涉及国计民生及人身财产安全的重要产品。取得生 产许可证的企业，从事本类产品的造假，其违法性远比普通产品 的造假更为恶劣，但是办法却未能列入调整之列，不无遗憾。 办法第二十六条对国家和省级监督抽查中产品不合格经整改 仍不合格的违法行为设定了吊销生产许可证的行政处罚，似与 行政处罚法第十二条行政规章不能设定资格处罚的规则相抵 触。 办法第三十三条规定：“企业对生产许可颁发和吊销有异议 时，可以向省级质量技术监督局提出复审；对复审结果仍有异议， 可以向国家许可证办公室申请终局复审”的规定，也与中华人民 共和国行政复议法明确的只有法律才能设定最终裁决的规则相 悖。对本案如何吊销生产许可证的处罚建议。该厂生产假冒产品 的行为，已构成情节严重，于法于理应予以吊销生产许可证。按