煤矿安全生产的经济学分析

浅析如何实现煤矿安全生产 2010 级省本经管 王嵩 目前，我国安全生产状况仍不容乐观，安全生产体系并不完善，特别是煤 矿生产更是矿难频发，形势严峻，煤矿安全问题成为构建社会主义和谐社会的 障碍，虽然中国煤矿安全事故发生率在逐年下降，但与国外相比，我国煤矿还 是事故多发地、死亡人数占世界总数的 80%。用经济学的视角和观点来分析和 探讨我国煤矿安全事故频繁发生的现象和原因，从而寻找实现煤矿安全生产的 对策。 一、我国煤矿安全生产现状 虽然我国国家有关部门和煤炭生产企业对煤矿安全生产历来十分重视，也 从未停止过整顿和治理。但近年来煤矿事故仍然频发，2009 年 9 月 8 日，河南 省平顶山市新华区四矿发生特别重大瓦斯爆炸事故；2010 年 1 月 5 日，湖南省 湘潭市湘潭县立胜煤矿发生特别重大火灾事故；2010 年 6 月 21 日，河南省平 顶山市卫东区兴东二矿发生特别重大炸药燃烧事故，这 3 起煤矿特别重大生产 安全事故损失惨重、教训深刻、影响恶劣，充分暴露出事故单位在安全生产工 作中存在的严重问题，反映出安全生产方针、政策措施在一些地方和企业没有 真正落实，非法违法生产经营建设行为未得到有效遏制，因而煤矿安全生产就 再次成了全党和全国人民关心的头等大事之一。 二、煤矿安全生产问题的原因分析 中国煤矿安全生产问题突出、矿难频发，一方面有其自然的因素，由于瓦 斯、煤尘，煤矿区域的洪水、地震等原因，决定了煤矿生产属于高危行业，但 是更多的矿难都有其经济和社会的原因。正如赵铁锤指出的：“从已查处的案 件看。几乎每一起特别重大事故的背后都存在着腐败行为。”正是这些原因冲 破了原本可以起作用的防御预警系统从而引发矿难。当然，同样原因也导致了 中央政府近年来整顿煤矿安全生产秩序、抑制煤矿事故的各项政策和措施无法 达到预期的目标。 （一）安全意识薄弱，安全投入不足 煤矿安全生产的隐患始终存在：一是长期的资源配给制度，导致资源无偿 或廉价被使用。由于进入煤矿生产的门槛过低，经常性的盲目开采和无证开采， 致使我国煤矿普遍安全投入不足。这是造成我国煤矿安全事故的发生率和事故 规模大大超过世界平均水平的基本原因。我国煤矿存在着地质构造复杂、倾角 大、煤层薄、煤层不稳定和灾害严重等问题。现有煤矿的生产基础大多是计划 经济时期由国家投入的，近年来钢铁、电力、冶金等高能耗工业的大发展极大 地刺激和拉动了煤炭的过量需求，煤炭的过量开采造成技术更新缓慢和原有设 备的迅速贬值。在煤炭逐步放开经营的环境下，投入问题暴露了出来，凸显了 国家在投入机制上调控政策和扶持政策的不足。二是比投入不足更加可怕的是 安全意识淡薄。许多管理者漠视弱势群体，许多人对预防为主掉以轻心，“安 全责任重于泰山”几乎就是应付上级检查的一句口号。安全意识淡薄一定意义 上又说明了社会信用体系的问题，一些权利阶层的人“群体性冷漠”造成了社 会底层民众被社会遗忘的境地。 （二）利益驱动导致超采严重 近年来煤炭高涨的经济效益造成了利益驱动，导致超生产能力和安全保障 能力生产，这也是煤矿安全治理的主要障碍。媒体披露，近年来中国煤炭市场 吨煤的纯利润在 300-500 元人民币左右(原煤会因为种类、质级等原因导致售价 不同，由于贫矿富矿等原因导致生产成本不同)，一个年产几万吨的小煤矿，年 获纯利就可达几千万元，稍大生产规模的煤矿每年的纯利可以超过亿元。巨大 的利益驱动导致超采严重，尤其是中小煤矿安全投入不足甚至完全没有安全投 入，更是加剧了煤矿安全生产的不断恶化。而中央政府的治理整顿政策和措施 首先受到了来自煤炭市场的巨大压力，今年一季度，我国煤炭产销量大幅增长。 原煤产量完成 7.37 亿吨，比去年同期增加 1.67 亿吨，同比增长 29.3%；煤炭 销量完成 7.29 亿吨，比去年同期增加 1.85 亿吨，同比增长 34%。随着近年来 煤炭固定资产投资和产能建设的快速增长，煤炭产能迅速扩张。据统计，2006 年至 2009 年的 4 年间，煤炭采选业固定资产投资累计完成 8685 亿元；从全国 现有煤矿实际生产能力和在建项目规模分析，煤炭总产能已经达到 36 亿吨以上， 一旦市场需求空间得到释放，这些产能很快就会形成实际生产能力一方面，小 煤矿产量份额的急速增加，再加上小煤矿安全投入不足甚至完全没有安全投入， 使得小煤矿不仅产量大增，而且成本也相对低廉，这就反过来迫使国有煤矿进 入了减少安全投入和超设计能力生产的行列。另一方面，由于小煤矿在煤炭市 场中已经占据了举足轻重的位置，对小煤矿高频率的关闭整顿，则直接影响着 全国煤炭市场的供给，导致煤炭供应形势更为紧张，并成为推动煤炭价格上涨 的一个重要因素。 （三）“官煤勾结”，监管责任失察，权钱交易严重 目前，煤炭生产存在“官煤勾结”， 权钱交易现象，成为煤矿安全治理的 最大障碍。能源紧缺、煤炭价格上涨使煤矿采掘业成为近年来的暴利行业。山 西省高平市的统计年鉴表明，2009 年该市原煤累计开采量为 2350.68 万吨，其 中市属煤矿为 1125.23 万吨，市以下乡镇煤矿为 1205.45 万吨。该市政府一位 官员分析，根据 2009 年的数据计算，私人手中累计的原煤开采量应在 700 万吨 左右，按照每吨煤炭 400 元的纯利润计算，当年私人获取的纯利润应该在 28 亿 元左右。正是这种超额利润的诱惑使各级政府对小煤矿的整顿关闭措施难以施 行。从有关煤矿事故的报道中，我们看到了矿主们在事故发生前后对法律的蔑 视。很多煤矿在发生事故前曾多次收到当地煤矿安全监察部门的停产整顿通知， 甚至曾经被这些部门实施关闭，但这并不影响煤矿的继续生产，即使把对矿难 死者的赔偿额提高到了 20 万元，也同样不能阻止矿主们继续违章违法生产。因 为，从煤炭生产中轻易获取的暴利使矿主们具有强大的经济实力对抗安全监察 部门的执法，甚至收买执法人员；同时，“20 万元”在日进百万元的矿主们眼 里根本不算巨款。面对拥有巨大经济实力的矿主们，一些官员的心理活动并不 复杂：既然无法阻止他们的违法生产，为何不“拿人钱财与人消灾”呢?于是， “(政府)官(员)”与“煤(商)”就这样“勾结”了起来。 政府职能部门对煤矿生产的责任监管所产生的问题，主要是监管机构的设 置和权力配置存在失衡，对权力运用过程中的监督机制不健全。现行的权力运 行中产生的腐败现象，是煤矿事故频发的重要原因。 具体来说：1、存在着政府职能交叉造成的权力执行中的推诿、扯皮、责任 丧失等，集中表现为监管是在不合理的权力配置体制和权力结构以及不受监督 和制约或监督制约不规范的公权力责任丧失下进行的，造成了权力使用的浪费 和权力的不公平。 2、存在着安全生产监管系统和监管官员自身未被监管的体制漏洞。谁来监 管监管者，监管者一旦失职，谁来追究监管者的问题没有解决。出现安全生产 事故后，基本上是自己查自己，自己对自己监管，走上了一个机制怪圈。 3、存在着监管系统中外部力量介入的障碍和渠道不畅，立法、司法、新闻 舆论等监督作用小于行政监督的作用。 4、存在着煤炭行业管理部门所辖煤矿管理机构和煤矿安全监管部门所辖管 理机构安全检查中的故意庇护，对一些重大事故的隐瞒欺骗和弄虚作假行为。 三、实现煤矿安全生产的对策 煤矿安全生产离不开制度规范化，制度规范化当然离不开生产企业的法人 治理结构和科学管理水平等内部制度环境建设，在目前的市场经济体制转型期， 更离不开外部的制度环境建设。外部制度环境的和谐是治本的关键。煤矿安全 生产作为国民经济安全运行的一个缩影，直接反映了经济和社会发展的基本理 念，没有安全就没有一切，没有安全就没有长治久安，没有安全就没有市场经 济的健康发展，而要安全必须有完善的制度保障。 （一）增强安全意识 安全体现以人为本，诚信是安全生产与和谐社会的基础，以诚信为本的理 念是企业管理者和政府官员责任的核心，官员除了官员的职责和服务外，应当 把自己立于矿工的天然监督之下。增强安全意识要树立科学的政绩观，让安全 意识与风险意识结合，让企业效益与社会效益统一，把安全始终放在预防的基 础上。增强安全意识要突出煤矿企业的特殊性，严格节能降耗，把安全生产目 标尽快纳入管理者的考核目标。同时尽快改变传统的以产量、指标、利润为主 的评价体系，加强安全预防的重点考核，并把安全隐患和隐情分解成模拟交易 的商品，转换成费用的支出进行奖惩性考核。增强安全意识要彻底转变粗放式 的经济增长方式，特别是解决地方职能管理部门的官僚主义、形式主义和好大 喜功、大话空话的思想作风和工作作风。增强安全意识要充分关注社会底层的 煤矿工人，防止道德沦丧，用官员的道德良心换取真正的人文关怀，情系民生 应当成为政府和企业道德标准的试金石。增强安全意识要使政府职能的调控活 动常规化，针对调控重点，围绕调控中心，切实加大可持续发展的监控，减少 管理成本。增强安全意识要健全安全信息披露机制，公开信息渠道，公开社会 监督，防止权力愚弄民众，让民众及时掌握安全信息。 （二）健全市场秩序，扼制超采现象 煤矿资源的开发和利用，应当按照市场化的运作模式。煤矿生产安全问题 说到底是旧体制的弊端和习惯造成的，特别是资源性产品的价格改革总体滞后， 没有反映真实的价格和真实的社会需求，没有充分体现资源的紧缺性，现有的 价格机制未能有效地按照市场规律调节生产和消费行为。煤矿资源作为战略性 资源，应当在摒弃计划价格、梳理计划调配、运用宏观调控手段的基础上，健 全市场体系。要保障煤矿生产安全，必须保证市场秩序，要对矿业权和开采权 实行公开竞争，通过市场拍卖等方式取得。只要减少权力干预和权力渗入的可 能性，就减少了盲目开采和获取暴利的可能性。要对采矿权实行经济核算的办 法，用投入一产出比例分析，解决投入成本上升与收益下降的矛盾。煤矿生产 应特别注重循环经济和节约经济，注重把植被破坏、耕地受损、空气污染、废 弃煤矸石堆积等生态环境恶化指标计入成本，克服煤矿生产的短期行为。要让 政府从习惯的行政管理方式中退出，必须减少行政干预，政府应当着力进行电 子信息化建设，通过正常的价格信息渠道传递和反馈价格信息，引导企业从战 略上调配资源，保证煤炭产业的有序发展。煤矿安全生产是否落实到位直接体 现政府职能的根本性转变，要改变传统的计划经济体制下习惯的政府职能运转 方式，让政府职能紧密围绕权力范围的有限权力展开，把行政审批压缩到最低 限度，减少对经济活动的过多干预。审批过程要以安全生产为中心，以煤矿生 产能力为尺度，确定以规模扼制超采率，逐步形成整合能力的标准，从而使不 合乎开采标准的煤矿在审批源头上予以杜绝。2009 年，我国煤炭行业加快淘汰 落后产能步伐，生产结构得到进一步优化，煤矿集约化生产稳步推进。据有关 部门统计，目前，我国已经建成年产 120 万吨以上的大型煤矿 434 处，核定生 产能力 12.63 亿吨，占总核定生产能力的 50.62%；年产 30 万吨以上的中型煤 矿产量比重提高到 70%以上，长期以来煤炭生产以中小型煤矿为主的超采严重 的局面得以改变。 （三）依法治矿，加强监管，扼制权钱交易 社会主义市场经济应当是规范的法制经济，法制经济通过政府的责任力和 决策力，通过政府的执行力和监督力去体现。如果法制进程中的政府执政能力 是滞后的，尤其是执法环节是权大于法的，那么，安全生产等一系列有关国计 民生的重大问题都会大打折扣，还会从根本上动摇中国特色社会主义的经济基 础。煤矿安全生产问题，集中反映了政府职能转变中的政府定位和机构改革的 重大问题，在法制的不断完善的过程中，应当完善行政管理的运作方式。要从 政府职能的横向管理层级体系中，思考像环保部门的权力弱化导致的经济发展 与环境治理的不协调造成的危害等问题。煤矿安全生产的政府监管部门，应当 改革职能交叉的弊端，对于极易发生安全事故行业的管理，实行垂直管理制度， 其职能应和地方政府脱钩。在解决矿难问题上，政府安全监管部门往往受到来 自各方面的干扰，难以卓有成效地开展工作，国家应当根据行业管理的特点， 在机构设置上实行脱离地方并减少层级的中央直接管理，或者实行一对一的管 理。要健全重大责任的追究制度，从配套机制上阻隔各种干扰渠道，对于安全 事故中的重大失职行为，应严厉打击。要建立权力制衡机制，使决策、执行、 监督三位一体，根据煤矿生产的特点，制订“保一方平安，造福一方”的安全 标准；一旦失职和失察，特别是故意袒护，必须严惩不怠。要使权力阳光运行， 除了把煤炭生产管理部门的权力审批置于专门机构监管之下，防止审批权的滥 用外，还要加强权力的外部监督，发挥舆论和民众正常民主的监督作用，防止 权力脱离民众的视线，成为少数人谋取私利的手段；权力一旦失去外部监督， 腐败就难以根除。 总之，强化安全生产，提高煤矿安全意识；强化管理，遏制利益驱动的超 采；依法治矿，夯实煤矿安全基础工作，切实把煤矿安全生产建立在依靠科技 进步和提高劳动者素质的基础上，煤矿安全生产就一定能实现。 参考文献： 1、胡道成， 社会责任视角下煤炭企业安全生产保障体系研究 ，安 徽大学，2006 年。 2、李喜超，关于建立煤矿安全生产长效机制的思考，华北科技学院 学报，2009 年 7 月。 论文提要 目前，我国安全生产状况仍不容乐观，安全生产体系并不完善，特别是煤 矿生产更是矿难频发，形势严峻，煤矿安全问题成为构建社会主义和谐社会的 障碍，虽然中国煤矿安全事故发生率在逐年下降，但与国外相比，我国煤矿还 是事故多发地、死亡人数占世界总数的 80