硕士论文-信访制度现代化基本问题研究.pdf

南京师范大学 硕士学位论文 信访制度现代化基本问题研究 姓名：张君峰 申请学位级别：硕士 专业：宪法学与行政法学 指导教师：季金华 20070525 摘要 信访作为我国一项具有悠久历史渊源和社会基础的公民政治参与和民意表 达的政治制度，在不同的历史阶段都发挥了沟通国家与公民相互关系的桥梁与纽 带的重要作用。随着我国经济的高速增长、随着我国政治体制现代化进程的不断 加快、随着人们权利意识与主体意识的觉醒、剧烈的社会冲突导致信访活动剧增。 信访制度在众多的矛盾和过多的期望面前，显现出对问题解决的不力和对时代发 展要求的不适应，信访制度正在面临着何去何从的重大抉择，信访制度的改革显 然已经成为目前国家和社会关注的一个热点问题。 然而，信访制度的特殊重要性与对它的学术研究是很不相称的。信访无论是 在纠纷解决机制的研究中还是在行政救济制度的研究中，都处于非常边缘的位 置，甚至根本不被承认。在一些专家学者的论著中信访制度有时根本不被提及， 但是对于这样一个每年有数十万人亲身实践、牵动数以亿计人心、在我国的政治 社会生活中发挥了重要作用的现实制度，为什么能在数十年间始终保持其叶盛的 生命力、延绵不绝? 对此，本文深入研究信访制度背后的政治法律传统寻求获得 一种较为确当的理解，并将信访制度置于宪政的视野下进行系统研究，探寻信访 制度的出路，促进信访制度与时俱进式的变革，推动当前和谐社会的创建，进而 使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力。 基于上述思索，本文运用文献资料、历史研究、调查访问、逻辑推理、比较 分析、归纳演绎等研究方法，通过对我国信访制度的深入研究，明确信访制度的 发展历程和演变的主要特征，总结和借鉴历史经验，探讨制约信访制度发展的相 关因素以及我国当前信访制度变革的实施与策略，提出在借鉴西方国家申诉专员 制度的基础上建立符合我国国情的人大框架内的人大代表监察专员的信访治理 模式，为我国信访制度改革提供理论支持与路径参考。 关键词：信访制度政法传统比较研究监察专员路径参考 a b s t r a c t p e o p l e sc o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t s ，a sap o l i t i c a ls y s t e mw i t hal o n gp r o f o u n d h i s t o r ya n ds o c i a lb a s i si nc h i n aa n df o rp e o p l et op a r t i c i p a t ei np o l i t i c sa n de x p r e s s t h e i ro p i n i o n s ，p l a yv e r yi m p o r t a n tr o l ei nb r i d g i n gt h ei n t e r r e l a t i o n s h i pb e t w e e no u r c o u n t r ya n dp e o p l et h r o u g hd i f f e r e n th i s t o r i c a ls t a g e s t h ed r a m a t i ci n c r e a s i n go f l e t t e r sa n dv i s i t sa c t i v i t i e sb r e e d sf r o mt h er a p i dg r o w t ho fo u re c o n o m y , t h e c o n t i n u o u s l ya c c e l e r a t i n gm o d e r n i z a t i o np r o g r e s so fo u rp o l i t i c a ls y s t e m ，t h ew a k eo f r i g h tc o n s c i o u s n e s sa n ds u b j e c tc o n s c i o u s n e s so fo u rp e o p l ea n dt h ef i e r c es o c i a l c o n f l i c t s c o n f r o n t e dw i t hm a n yc o n t r a d i c t i o n sa n de x c e e d i n ge x p e c t a t i o n s ，l e t t e r s a n dv i s i t ss y s t e ma p p e a r st ob ei n s u f f i c i e n tt or e s o l v ep r o b l e m sa n du n s u i t a b l et ot h e r e q u i r e m e n t so fd e v e l o p m e n ti nt h i se r a l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mi sf a c i n gt h ec r i t i c a l d e c i s i o no fw h e r et og oa n dn o w a d a y si t sr e f o r mh a so b v i o u s l yt u r n e di n t oah o ti s s u e e o n c e m e db y0 1 1 1 “ c o u n t r ya n ds o c i e t y h o w e v e r ，t h ea c a d e m i cs t u d yo fl e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mi sn o ti np r o p o r t i o nt o i t se x t r a o r d i n a r yi m p o r t a n c e e i t h e ri nt h er e s e a r c ho nd i s p u t e s r e s o l v i n gm e c h a n i s m o ro na d m i n i s t r a t i v er e m e d ys y s t e m ，l e t t e r i n ga n d v i s i t i n gi so nt h ev e r g eo rh a sn e v e r b e e na c k n o w l e d g e da ta 1 1 t h o u g hs o m ee x p e r t sa n ds c h o l a r ss o m e t i m e sh a sn e v e r m e n t i o n e dl e t t e r sa n dv i s i t s s y s t e mi nt h e i re s s a y so rb o o k s ，t h i sr e a l i s t i cs y s t e m f u n c t i o n si m p o r t a n t l yi no u rp o l i t i c a la n ds o c i a ll i f e ，w h i c hh a sb e e ne x p e r i e n c e db y t e n so ft h o u s a n d so fc i t i z e n sa n n u a l l ya n da f f e c t sn u m e r o u sp e o p l e h o wc o u l dt h a t s y s t e mk e e pi t sv i t a l f o r c ea n dc o n t i n u i t yd u r i n gd e c a d e so fy e a r s ? a b o u tt h i s q u e s t i o n , t h i sa r t i c l ee n d e a v o r st od e e p l yr e s e a r c ht h ep o l i t i c a la n dl e g a lt r a d i t i o n s b e y o n dl e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mt of i n dap r o p e re x p l a n a t i o n ；t os y s t e m a t i c a l l ys t u d y l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mo nc o n s t i t u t i o n a lp e r s p e c t i v e ss oa st oe x p l o i tt h ew a yo u tf o r t h i ss y s t e m ；a n dt op r o m o t et h em o d e r n i z a t i o nr e f o r mo fl e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e m a d v a n c i n gw i t ht h et i m e sa n dt op r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no fah a r m o n i o u ss o c i e t y i i s u c ht h a tt h i st r a d i t i o n a ls y s t e mm a yr a d i a t en e w v i g o ra n dv i t a l i t yt h r o u g hs y s t e m i n n o v a t i o n o nt h eb a s i so f t h ea b o v e c o n t e m p l a t i o n ，t h ea u t h o ra d o p t st h er e s e a r c ha p p r o a c h o fr e s o u r c e r e f e r e n c e ，h i s t o r i c a ls t u d y , s u r v e y s a n dv i s i t s ，l o g i c r e a s o n i n g ， c o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，i n d u c i n ga n dd e d u c i n gm e t h o da n ds oo n t h r o u g hd e e p l y r e s e a r c ho nt h el e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e mo fc h i n a , t h ea u t h o rd e f i n e st h ed e v e l o p m e n t c o u r s e so fl e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e ma n dm a i nc h a r a c t e r i s t i c so fi t se v o l v e m e n t ， c o n c l u d e sa n dl e a r n sf r o mh i s t o r i c a le x p e r i e n c ea n dd i s c u s s e st h er e l e v a n tf a c t o r s c o n s t r a i n i n gt h a ts y s t e mf r o md e v e l o p i n ga n dr e c e n ti m p l e m e n ta n ds t r a t e g yo ft h a t s y s t e mr e f o r m a t i o ni no u rc o u n t r y b a s e do nl e a r n i n gf r o mt h eo m b u d s m a ns y s t e mo f t h ew e s t e r nc o u n t r i e sa n da c c o r d i n gt ot h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n a ，t h i sa r t i c l e p r o p o s e st oe s t a b l i s ht h es o l v i n gm o d ef o rl e t t e r sa n dv i s i t sw h i c hw i l lb ec o n d u c t e d b yt h es u p e r v i s i o ns p e c i a l i s t so fn a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sw i t h i nt h ef r a m eo f n p ca n dp r o v i d e st h e o r e t i c a ls u p p o r ta n dr e f e r e n t i a lp a t ht or e f o r ml e t t e r sa n dv i s i t s s y s t e mi nc h i n a k e yw o r d s ：l e t t e r sa n dv i s i t ss y s t e m ，p o l i t i c a la n dl e g a lt r a d i t i o n s ，c o m p a r a t i v e r e s e a r c h , s u p e r v i s i o ns p e c i a l i s t ，r e f e r e n t i a lp a t h u i 学位论文独创性声明 本人郑重声明： l 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名 日期 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 日期： 钞春 三j 匹坊 尹鸟厶正 第一章导论 第一节课题的缘起 信访制度，作为我国一项具有悠久历史渊源和社会基础的公民政治参与和民 意表达的政治制度o ，在不同的历史阶段都发挥了沟通国家与公民相互关系的桥 梁与纽带的重要作用。其具有信息反馈、法律监督、权利救济等诸多功能，集中 表征了我国政府的“亲民”、“仁政”形象，信访制度的存在在国家政治生活中 有着重要意义，根据制度设计初衷，信访部门及其机构开展的相关工作，无论是 对党政机关的纪律检查、工作监督，还是对民意反映、社会稳定的维持保障、推 动和谐社会的创建、保障人权等方面都发挥着相当重要的作用。 在我国目前的制度框架下，信访是民众表达意见和愿望最经常选择的方式， 如果按照法律和规章制度，严格执行合法程序，它是现行条件下的较为合理的替 代性救济措施，也是公民行使宪法确认和保障的基本民主权利的重要渠道。但是 在实际政治生活中，却遭遇了“信访洪峰”的制度困境。信访制度并未能极大充 分地发挥其设计之初所寄予的重要功用，民意疏导作用乏力，反而在现实政治生 活中面临着不断的冲击和挑战。“随着人们权利意识与主体意识的觉醒，剧烈的 社会冲突导致信访活动剧增。”o “一方面我国社会转型带来的各种矛盾冲突的 不断凸现，信访数量不断上升，反映的问题日益尖锐，现有信访制度在功能结构 上已经不能承受现实之重，信访制度在众多的矛盾和过多的期望面前，显现出对 问题解决的不力和对时代发展要求的不适应，信访制度正在面i 临着何去何从的重 大抉择。另一方面，在由政治型国家向法治型国家转型的过程中，信访 制度既与司法独立的理念相背离，也在客观后果上造成了司法权威的削弱。椰信 访制度的改革显然已经成为目前国家和社会关注的一个热点问题。 。从历史考察来看，在信访制度的设计之初是以。琵意上达“为主要目的的，但现在似乎以。民意表达” 更为妥当。这一点，笔者在后文中有详翱i 的论述。 o 应星：作为特殊行政救济的信访救济 ，法学研究，2 0 0 4 年第3 期 。邓玮：信访的困境与出路 ，求实，2 0 0 5 年第3 期 1 “上访洪峰”的问题近几年变得愈发突出国。如在2 0 0 3 年中，虽然有“非典” 疫情，但是非典过后，外地群体信访增势迅猛，数量同比大副上升，七、八两个 月，国家信访局等中央信访部门，共接待外地进京群体上访5 3 3 批、1 1 8 7 8 人次， 比去年同期4 5 7 批、9 2 3 5 人次分别上升1 7 和2 9 ，共发生外地群体进京后直接 到天安门，中南海等重点地区聚集上访7 6 批、1 3 5 7 人次，比去年同期2 2 批、4 4 1 人次分别上升了2 4 5 和2 0 8 。o 更为极端的事例是，外地上访个人到天安门、 中南海地区采取自焚、自杀、下跪喊冤、冲闯新华门、警戒线等极端行为制造影 响情况异常突出，七、八两个月发生外地上访人到天安门地区、中南海周边极端 事件发生4 3 起、5 9 人次，比去年同期2 5 起、3 8 人次，分别上升7 2 和5 5 。o 随着我国法制现代化进程的不断推进，信访制度的弊端己日益凸现。因此迫 切需要进一步将信访制度纳入规范化、法治化的轨道。我们必须寻求信访问题的 根源在哪里? 怎样才能化解? 如何更好地发挥信访的功能? 如何走出当前的信 访困境，在法治的框架下解决社会问题，这对于依法治国的实现，对于我国构建 和谐社会有着重要的政治和社会意义。回 经过对信访制度的相关材料的初步了解和对当前和谐社会的认识，笔者认 为，信访问题是和政治体制改革直接相关的一个重大课题，对信访问题的深入研 究和提出新的治理方案，在信访的界定、信访的功能、信访的定位、信访机关的 权力、信访与司法的关系等问题上进行重新的解读，对于推动深入我国体制现代 化变革具有重要的意义，有鉴于此，我决定以信访制度现代化研究作为课题的研 究方向。 一、2 0 0 3 年以来几次信访洪峰的经验教训 2 0 0 3 年收容遣送制度废止以后，从当年秋季开始，北京的上访人群暴涨， 毋参见孙展；接访髋役能否化解倩访洪峰? ，中国新闻周刊，2 0 0 5 年5 月3 0 日。 o 中国情访报告、中国农民调查和大河移民j ：访的故事中都有大量而翔实的j ：访资料，奉谍题 也正是根据这监资料来研究上访问题的。参见李秋学：中国信访报告，陈桂诋、春桃：中国农民调查， 应星：火河移民上访的放事，三联书店2 0 0 i 年版。 o 参见姜新菊：为选个人目的煽动上访，天安门前非法游行者被捕北京娱乐信报，2 0 0 4 年l 力7 | i 。 。信访制度在我国的民主政治体制建设中占有重要地位，每年国务院公布的人权事业进展白皮书都会涉及 到信访制度，如“国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利。2 0 0 4 年， 国务院对 的几个问题 信访条倒) 专题研讨班讲稿。 3 呈现“中央多、基层少”的“倒金字塔”型。 据国家统计局数据显示，2 0 0 4 年全年信访超过1 0 0 0 万件，从1 9 9 4 年起全 国群众来信来访( 尤其是集体上访) 件数明显扩大，在长达十一年的期间内持续 递增。而且近几年的越级上访、进京直诉的潮流愈来愈汹涌，各种社会矛盾正 在汇集到中央政府。“国家信访局局长周占顺认为8 0 的上访是有道理的”回， 在这其中又有8 0 的上访是涉法类的上访，也就是说大部分的上访都是可以通过 正当程序的司法救济途径解决的。此外，信访数量上升现象已持续1 0 年而买际 j 上通过上访解决的问题只有2 ，千分之二的解决概率，为什么人们仍然选择上 访作为权利救济的主要途径? 为什么百姓青睐于信访制度? 应如何使信访制度 纳入法治化的进程? 在“上访洪峰”局面的背后，反映了信访部门在实际工作中存在功能发挥乏 力和大量信访案件得不到及时妥善解决的问题。“民意淤塞”在现实政治生活中 也因此变得并非不可能。信访问题是一定范围的矛盾已经激化的信号。一旦信访 失败，或者信访之途堵塞，民意将淤积，得不到必要途径宣泄。其社会影响将相 当的严重。“在对上访村的调查中，我们了解到其中大多数上访者有着多年 上访的经历，而且上访的结果往往难以达到令人满意的结果，主管部门处理方式 得不到上访者认同，除此之外，更经常常出现的情况是，即使得到了最高人民法 院的信访接待处的受理( 批了路条) ，但在下面执行的时候就是解决不了，上 访者往往滞留其间而求告无门。众多案件滞留信访部门，民意民情拥堵其中， 信访都门的工作实际效果不容乐观，民意淤塞现象比较严重。”o 信访部门通常是民意最为集中的地方，信访问题是社会问题的窗口，是观察 所在单位和领导存在问题的镜子。一切解决社会问题、做群众工作的党政机关， 群团组织，公检法机关，经济管理部门，可以说如果离开了信访问题就谈不到依 靠群众，从群众中来，从实践中来和调查研究。信访工作在国家政治生活中发挥 。参见：曹糜豢，( 信访条例) 的指导思想、主要原则和制度，汪永清、f = i 锡伟( 编) 信访条例释义k 中国法制 l ；版礼，2 0 0 5 年第2 页。 o 囝家信访局长削占顺说：自1 9 9 3 年伞圈群众来信来访总置j j | 现回升以来，已经持续上升了1 0 年。参见 任不寐：1 “ - 访浪潮与中国政治危机，h t t p ：w w w h o u h e i c n t h r e a d 2 7 9 9 i i h t m l o 王永前：半月淡 ，2 0 0 3 年1 1 月2 0 。 o参见刘琳：反思信访制度。构建静谐社会，htta：wwwsciencehumaneom，2005年12月9日。 。干建蝾教授在2 0 0 4 年5 月一1 0 月期间组织了一个课题组对我国的信访制度状况及改革方向进行了专项 调查研究调查的结果令人震惊，也正是由于这样的原因笔者才下定决心对我国的信游制度进行探索性研 究。参见于建蝾：信访的制度性缺失发】e 政治后果) ，凤凰周刊) 2 0 0 4 年第3 2 期。 4 了重要的作用，在纪检监察o 、反腐败，党风政风建设、社会问题调查、了解民 情民意、保持社会稳定方面甚至发挥了无可替代的作用。 信访部门因为其作用的特殊，往往扮演了“社会安全阀”的角色，发挥了民 意的“出口”的作用。它往往是各苦主在选择游行、抗议等示威性活动前所采取 的最后的措施，而且在事实实践中，各信访部门往往在政府部门中披上“独立设 置的行政机构”、“领导直接过问”的色彩，因之被民众视为在各种尝试均告失 败的情况下最后一道可以尝试的、且成功率也不低的“制度内措施”o 。所以一 方面各种民意纷涌至信访部门，如果信访工作行之有效，可以收到排解民愤，在 制度内就把许多可能引发更严重后果的社会问题解决了；另一方面通过对大量的 信访案件的调查统计可以很直接地了解到现时的民意的焦点，以及党政机关应该 重点解决的社会问题。正因为信访部门的重要功能，因此无论是政府部门还是公 民群众，都给与了高度期望。 由于对现行信访制度存在的问题及根源有着不同的认识，因此对信访制度何 去何从也有不同的看法。于建嵘教授认为，我国的信访制度存在着重大的制度性 缺陷并产生了十分严重的政治后果，因此必须进行彻底而系统的改革。这是当 前在大多数人看来是比较激进的观点。目前主流性观点认为，信访的产生有着深 层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消信访制度是无法做到的。而 通过对信访立法改革信访制度则是目前一个较好的化解办法，而其基本思路要 重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”格局，并通过立法 统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制，使信访机关这个曾经的 “传声筒”变成了一个“实权单位”。具体来说，希望通过立法，明确有关部门 在交办和督办过程中的法律责任，实行行政问责制，直接授予信访机构对办理机 构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。目前各地所进行的信 访改革就是，一方面试图加强信访机构的权力；另一方面贝l j 是制定许多禁止性条 。据统计，仅自1 9 9 3 年1 月至1 9 9 5 年3 月，全国纪检监察机关共受理群众信访举报3 1 0 多万件次，获得 重要案件线索1 2 8 万多件：在备级纪榆监察机关证案查处的违纪违法案件中，有8 3 8 是由群众信访举撒 提供的线索。与此同时荐级信游举报工作部门通过监督催办和直接盎办，查处信访举报案件近5 0 万件。 o 又如2 0 0 4 年8 月，根据胡锦涛总书记的批示中央建矗了“信访联席会议”制度，即“中央集中处理倩 访突i j ；问题及群体性事件联席会议制度”该联席会议包括中央办公厅、国家信访局、北京市政府等2 8 个 部门和单位。根据目前群众来访反映突出的问题，联席会议成立了5 个专项工作小组( 农民土地征用问题是 其中之一h 每个小组设有具体负责人。并每月定期举行会议。随后全国各地都建立了信访联席会议制度， 开始了一场新的“治访”运动参见刘英丽：信访改制的石狮版本) 载中国新阐周刊) 2 0 0 4 年1 2 月 2 7 日 o 参见于建蝾：中国信访制度批判 ，中国改革 2 0 0 5 年第2 期 5 款来规范民众的信访行为。 作为一种行政性补充救济，信访即使在法治相当完备的国家晕也有其存在的 价值。“在国家权力三个基本分支中，立法机关一般不直接处理具体问题，并且 选民可以通过直接选举约束代表，司法机关高度专业化，并且司法系统内部有上 诉申诉等明确的约束机制，因此这两个权力分支不需要另设监督机制，有社会监 督再加上权力之间的制衡就够了。”。而行政权却相对庞大和复杂，涉及公民生 活的方方面面，公民通过定期选举直接约束的只是各级政府首脑等政务官员，而 对众多的事务官员的约束是间接的。公民如果遇到了来自政府部门的损害当然还 可以通过行政复议和司法手段寻求救济或者寻求立法机关进行监督，但这些都需 要复杂的程序和较高的时间金钱等成本回，事实上，公民利益受到政府部门损害 的时候更容易想到的救济方式是给相关政府部门及其上司打电话、发邮件、走访 等形式寻求直接的行政救济，无论是表现为正式的系统化的申诉专员制度还是非 系统化的分散在政府各部门的信访接待，这种相对简便的高效率的行政性补充救 济制度是有必要的。 笔者以为，当前信访制度存废之争的最重要的意义在于我们是如何看待信访 问题? 对信访制度是如何定位的? 我们应该用一种理性的思维来考量信访制度， 使得信访制度融入法制现代化的进程。“治理信访问题的重点应放在推进政治体 制改革。当然，中国现实国情是一个传统治理模式向法治转变的国家，中国现代 化进程一定要稳妥进行，要把改革的力度、发展的速度和社会承受能力结合起 来。”国我认为，中央及各地的做法都是有益的尝试，但是最终应以统一的模式、 框架来治理信访问题，而不是“头痛医头、脚痛医脚”；最终在宪政的理念下将 信访制度纳入现代化的进程，而不是运动式的治理；最终应在信访治理中融入和 谐社会的思想精华，使得我国政治体制改革和谐有序进行。 二、探寻信访制度现代化变革的路径 令人遗憾的是，“信访制度无论是在纠纷解决机制的研究中还是在行政救济 制度的研究中，都处于非常边缘的位置，甚至根本不被承认”固。在一些专家学 。李秋学：中国信访报告) 。h 蛳：龇妞n 驵幽g 蛆纽出l 曲殴酲i 哇哇2 l 。 o 参见方流芳：民事诉讼收费考 ，比较法研究，1 9 9 9 年第3 期。 o 李秋学：中国信访报告，h 衄：幽础蛆n g m 如g 。如纽出c 曲t 2 画i 矗型2 l 。 。多数行政法论著完全不提信访制度，只有少数论著附带地讨论信访制度如范愉的非诉讼纠纷解决机 制研究，中国人民大学出版社2 0 0 0 年舨；辑莉红：行政救济基本理论问题研究，中国泣学1 9 9 9 年 第1 期；石佑启：论行政救济的有效化 ，载樊崇义主编：诉讼法学研究第4 集，中国检察出版社2 0 0 2 6 者的论著中信访制度有时根本不被提及，这大概是因为大多数法学研究者都认为 信访缺乏法律规范，带有较为浓厚的权大于法的“人治”色彩。可我们又不能漠 视当前的现实，我们不能形而上学的说“存在的就是合理的”，“但是对于这样一 个每年有数十万人亲身实践、牵动数以亿计人心、在我国的政治社会生活中发挥 了重要作用的现实制度，为什么能在数十年问始终保持其旺盛的生命力、延绵不 绝? ”回 信访作为一种救济制度在我国长期处于边缘化的地位，在制度设计之初它就 处于我国的法律体系之外，实际上是一种反映民情和解决民众问题的“制度外的 正式制度”，这种“制度外的正式制度”向社会公民提供了一种在行政和司法系 统之外解决问题的途径。o 在依法治国的背景下看来它似乎与我国法治建设的进 程背道而驰。作为我国公民普遍采取的一种救济途径，信访制度不仅具有权利救 济的意义，同时被赋予了监督、制约国家权力的功能，同时也是公民实现政治参 与的途径之一，信访已成为国家与人民沟通、互动的纽带。我认为，“对公民信 访权利的再认识和对信访制度的反思同样重要” ，传统的信访制度的功能发生 了扭曲但并不能说信访制度在我国现行的政治体制下已经失去了生命力、并不能 说信访制度对法治建设就丝毫没有贡献，“在如今我国司法公正和法律服务都不 能令人满意的大环境下，信访制度却又能使有些问题得以合法合理解决，且对于 权力监督机制的完善发挥着独特的作用。”。所以，信访制度的出路关键在于制 度现代化变革，信访是关系政府公信力重要的制度设计，信访这种传统制度也需 要进行与时俱进式的变革，使得传统的信访制度通过制度现代化创新焕发出新的 生机和活力。 我国学者对于正当程序的行政救济和司法救济给予了极大的关注，而对于非 正当程序信访救济制度的研究力度显然不足，笔者希藉通过对信访制度系统研 究、通过深入研究信访制度背后的政治法律传统等多种因素以寻求获得一种较为 确当的理解，进而探寻出一条符合我国法制现代化进程的信访制度改革之路，我 年版。 o 应星：作为特殊行政救济的信访救济 。法学研究 ，2 0 0 4 年第3 期 o 正如中国政法大学副教授应星撰文所言：。信访制度足一个充满了悖论和矛盾的现实。一方面，国家一直 强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵：男一方面，国家又一 耳要求把再种问题解决 在基层。要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访”参见应星：作为特殊行政救济的信访救济 ，法 学研究 ，2 0 0 4 年第3 期。 。周梅燕：中国信访的制度困境及出路，必g 鲤曲趔& 盟：至幽巫笙墨且! i 口 o 杨玲：浅析信访制度的矛盾与悖论) ，文教资料，2 0 0 6 年第2 期。 7 认为，这种理论探寻的意义是毋庸置疑的。 第二节研究的基本思路 一、课题确立的考量 我国当前j 下在实施依法治国的伟大战略，政治体制改革是贯彻依法治国方略 的重要组成部分，研究信访制度现代化变革的重点、难点、焦点问题对于政治体 制改革具有重要的意义。从我国目前信访制度改革的研究现状来看，在国内与本 课题相关的研究不是很多，在这些相关的研究中针对信访治理方面的较多，信访 体制改革方面的研究较少，而关乎信访体制的“信访存废”之争论的出现，还是 最近几年才开始的。而我国有的制度已经走过的现代化历程，在解决实现现代化 过程中所遇到的体制词题中积累了许多有益的历史经验。然而，目前在我国专门 研究信访制度现代化变革的文献并不多见，运用现代化理论对信访制度的发展、 演变历程及趋向进行全面、系统的研究论文至今还没有出现。因此，本课题拟对 信访制度的发展历程研究当中总结历史经验，吸收和借鉴历史上的宝贵经验和当 今世界发展理念，强化我国信访制度现代化变革的发展方向与实施途径，为我国 当前正在进行的政治体制改革提供理论参考。 二、课题研究的设想 本课题共为五章。第一章为导论，主要阐述选择课题的理由与意义，概述信 访、信访制度的理论和中国信访制度的产生与发展状况以及课题研究的基本思 路；第二章为信访制度的基本理论，概要的论述了信访制度的基本概念、历史渊 源，着重对信访制度进行了深入的法理分析，并将信访制度于其它救济途径进行 比较研究：第三章为信访制度的历史沿革，主要阐述了我国信访制度的历史和在 历史曾经起到的作用以及新中国信访制度的由来，并与国外的相关制度进行比较 研究：第四章为当前我国信访制度所面临的问题，研究分析1 9 9 5 信访条例 与2 0 0 5 信访条例的优点与不足之处，提出了信访制度存在的体制性的缺陷； 第五章为我国信访制度现代化的路径选择，论证通过对本课题的比较研究所得出 的启示与结论，并提出改革、发展、完善意见以及对本课题的研究展望和提出完 成本课题还应注意考量的相关因素以及对本课题的感想和期望。 三、研究对象与方法 ( 一) 研究对象与目标 课题以新中国成立以来信访制度的变迁为主要研究媒介，在参照社会历史 发展背景、政策和法规法令、传统政法思想、现行制度改革目标发展趋向等诸因 素对信访制度研究的基础上，运用宪政制度理论、传统与现代理论、比较研究理 论与哲学发展观，对信访制度的成因、发展及价值取向进行分析与研究，展望信 访制度的发展方向与目前信访制度改革应急需解决的问题，为我国当前正在进行 的信访制度变革提供理论参考。 ( 二) 研究方法与特色 本课题主要采用的研究方法有：文献资料法、历史研究法、调查研究法、逻 辑分析法、比较研究法。采用文献资料法和历史研究法时，主要是收集、研究分 析与本课题有关的论文、论著、法规法令，在尊重社会历史背景和充分论证科研 文献、历史资料的基础上，调查研究法主要用于访问研究信访制度的专家学者对 本课题的可行性以及影响信访制度现代化变革的相关因素进行探讨、分析和论 证，观摩全国各地信访政策的实施情况；运用逻辑分析法，对与本课题相关资料 进行分析、综合、归纳和整理，总结、探讨不同社会历史背景下信访制度的自然 属性和制约因素；运用比较研究法，对影响信访制度法治化进程的相关因素进行 比较研究。在充分论证的基础上得出结论。 ( 三) 研究工具：宪政、代议制民主及现代化理论 1 、宪政。“从现代宪法的价值要义论之，宪法乃是人权和公民权利的保障书， 是人权保障的总章程。”。依照我国宪法，“中华人民共和国的一切权力属于人 民”；人民行使国家权力的机关是通过民主选举产生的国家和地方各级人民代表 大会；人民享有“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经 济和文化事业，管理社会事务”的权利。可见：l 、表达意见和愿望是公民的 基本民主权利之一；2 、公民有对国家事务享有监督权利；3 、“根据一切权利 属于人民的主权在民的宪政思想，公民自身权益在收到挑战甚至侵害的时 。刘旺洪：国家与社会现代法治的基本理论，黑鹿江人民出版社2 0 0 4 年版，第3 0 0 页。 。笔者导师季金华先生认为，宪政的核心理念就是“限制国家权力，保障人民权利”，夔国宪法学者c l 麦基文的答案也认为：“它是对政府的法律限制：是对专政的反对：它的反面是专断叉恣意1 i f 非法律的统 治真正的宪政，其最古老、最坚固、最持久的奉质，仍然跟最初一样，是法律对政府的限制”参见 翟小波译，【美1 c h 麦基文；真正的法治是宪政之本 w w w c h i n a l a w d u c o m h t m 9 候，国家有倾听意见和提供救济的义务和责任”o 。在现代宪政制度下，一切法 律制度的设计归根到底应体现为对人的关怀、对人权的尊重和保障。信访制度 也不例外。信访制度的设计初衷和现实功用在一定程度上也f 是基于这样的国家 机制而建立的。 2 、代议制民主。从1 9 5 4 年宪法起，我国的权利机制就形成了有别于西方宪 政体制的议行合一的代议制民主机制。国家的权利属于全体公民，代表公民行使 权利的是人民代表。“公民和代表之问就通过这种委托一代理方式来实现全 体公民参与政治、参与国家政治生活”国。在这种民主架构中，通过“委托一代 理”关系，公民表达意见和愿望自然必须寻求作为自己通过选举产生的利益代 表。但是，在我国，公民在表达意见时选择的方式是上访，寻求的是党政机关及 其工作人员，既不是通过法治国家的诉讼程序，也不是通过代议制民主下的人民 代表的相关程序，司法和人大代表功能已经被弱化或虚置，因此决定了信访部门 是无法解决所遇到的所有上访案例，也决定了“民意淤塞”产生有其必然的体制 原因。o 3 、现代化理论。“从广泛的意义上讲，现代化首先是一个变革的概念，是传 统生活方式及其体制向现代生活方式及其体制的历史更替。这种历史性跃进，导 致整个文明价值体系的巨大创新。它是一个包含了人类思想和行为各个领域变化 的多方面进程。这一进程是一个世界性的发展现象，而不是某些民族国家的特殊 现象，更不是一个社区性的个别现象。它是突破原有社会形态的固有架构而在社 会、经济、政治和文化诸领域所显不出来的革命性的巨变。” 借助现代化的理论工具分析研究信访制度无疑具有重大的理论价值和逻辑 意义。因为“现代化毕竟是社会现实中的希望之星，是前所末有的生活方式的飞 跃。现代化是社会唯一普遍的出路。 对于信访制度的现代化变革而言，必须按 照信访制度历史的和逻辑的连续性，考察其现代化历史运动的主导趋势，不能忘 。参见匠健等：宪政体制下我国信访制度的重构，中青新阐网， h t t p ：m i p c i c n s h o w a r t i c l e , a s p ? a r t i c l e i d = 2 4 7 7 o 参见季金华：宪政的理念与机制，山东人民出版 f ：，2 0 0 4 年版第6 1 页。 o 参见丘健等：宪政体制下我国信访制度的重构，中青新闻f 6 j 。 h t t p ：m 1 p c i c n s h o w r t i c l e , a s p ? a r t i c l e l l ) = 2 4 7 7 o 利用这一理论分析工具也开启了我们构想信访制度改革的新思路，叩整台现有信访资源，充分发挥人大 代表的作用，建立人大体制下的信访制度。 o 公丕祥；法制现代化的概念架构 ，法律科学 ，1 9 9 8 年第4 期。 o m j 冽雏：现代化的后来者与幸存者，知识出版社1 9 9 0 年版第2 页。转0 i 自公丕祥：法制现代化的 概念架构 ，法律科学，1 9 9 8 年第4 期 i o 记基本的历史联系。而且“在从传统社会向现代社会历史跃进的过程中，无疑存 在着对传统性的突破和否定，但这种否定在一定意义上是一种历史的扬弃现 代社会脱胎十传统社会。包涵着对传统性的形式和内容诸要素的肯定和保留。”o 我们从1 9 9 5 年的信访条例到2 0 0 5 年的 国务院法制办公室、周家竹访局负责人答记者问，新华嘲2 0 0 5 年1 月1 7 日。 。参见应松年：行政诉讼法实施1 5 年有待完善、修改面临五大突破，中国青年撤2 0 0 4 年4 月5f | 。 。对于应松年教授的观点笔者不甚赞同，信访权利的确足属十民主政治权利的范畴内，但请如“私有财产 所有权”之类的“私权利”上升到宪法层次从根本 ：而言也是属于民主政治枞利的范畴，但h 不过是由于 有民事基本法律加以具体化丫而已。至于说具有务虚摊还是务实性，从信访条例的规定所赋予信访人 的几项具体的权利来看，还是说具有务实性型为妥当 o 参见张清：农民阶层的宪政分析，中国法学 ，2 0 0 5 年第2 期。 1 8 级党委和政府写信、上访是宪法规定的一项民主权利，也是人民群众参与管理和 监督国家各项工作、监督国家工作人员的一种方式。现行宪法第4 1 条规定， 中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权 利。还规定，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家 机关提出申诉、控告和检举的权利。上述的批评、建议、申诉、控告和检举的 权利，这五种权利构成信访权利的总称。 l 、信访权利产生的渊源。信访权利确立的理念在宪政，依据在宪法。而宪 法在整个法律体系架构层次上属于最高上位法也称母法。目前的司法实践中基本 上不把宪法援引作为案件裁判的依据，公民一般也不能直接以宪法权利的保障为 依据向司法机关请求保护。近年来即使有宪法实体化或民法化的个案判例，在法 理上大都还是认为不宜直接引用，具体权利的保护还是依赖于部门法。因此，宪 法层面所规定的权利只有具体化后才有实际意义和操作性，才能成为引用给予保 护的依据。信访权利的产生直接源自于信访条例规定，而信访条例的制 定恰恰是源自于宪法条文的规定。 2 、信访制度确立的核心价值取向。笔者认为，信访制度设立的整个核心价 值取向在于监督的需要，而不是纠错；即使在设立上间接也会产生与相关诉讼法 律、法规均具有的共同价值取向纠错取向相同的效果。如人大系统把信访工 作提到是人大监督工作的重要内容高度，要求信访机构成为人大实施监督工作的 一个监督岗。这种监督在于监督机构整体功能的发挥；首先，应当是宏观积极方 面的功能，如促进完善、改善被监督对象的体系制度层面，预防、控制和导向的 作用；其次，才是微观消极方面的，如对被监督对象作出的行政、司法行为不公 的督促纠正。 3 、信访权利的救济性质。根据国务院2 0 0 5 年信访条例的规定第四章关 于信访事项的受理中第二十