浅析我国政府会计准则体系论文05242.doc

本科毕业论文(设计) 题目：浅析我国政府会计准则体系 专 业 会计学 浅析我国政府会计准则体系 摘 要 政府会计是现代会计中与企业会计相对应的另外一个分支，是反映、监督和核算政 府业务活动的经济管理信息系统。随着经济的发展，政府会计在社会中的作用和影响也 日渐扩大，要求人们应该对此领域的会计工作引起足够的重视。因此政府会计就需要建 立自己的准则体系，从而更好的对经济业务活动进行反映、核算、监督。本文通过分析 我国政府会计的现状，从中得出政府会计的不足之处，进而提出对政府会计的改进意见， 包括政府会计主体、政府会计目标、政府会计的核算基础和政府会计信息的披露的一些 改进措施，从而得出构建适于我国的政府会计准则体系的结论。 关键词：政府会计；政府会计准则；政府会计体系 analysis of chinese government accounting standards system abstract government accounting is another branch of modern accounting which corresponding to enterprise accounting. it is an economic management information system which reflects, supervise, and check governmental business activity. with the development of economic, the influence of government accounting in society gets profounder. it calls for us to value the accounting in this field enough. so the government accounting should make its own accounting standard to reflect, supervise, and check economic activities. this passage gets shortages of government accounting and makes improved opinions to government accounting by analyzing current situation of our country. it includes some modified measures such as the subjec6t, objective, check foundation and the information disclosure of accounting information. this passage can make a conclusion to structure the system of accounting standard of government accounting in our country. keywords：government accounting; government accounting standard; government accounting system 目 录 一、当前我国政府会计体系内容 .1 （一）政府会计主体 .1 （二）政府会计核算基础 .1 （三）政府会计信息应满足的质量特征 .1 （四）政府会计的报告模式 .1 二、我国政府会计中存在的问题 .2 （一）政府会计目标不能很好的实现政府履行公共管理职责的义务 .2 （二）难以提供各阶段完整的支出信息，存在以拨计支的现象 .2 （三）政府会计的各个分支、各个机构相互分裂 .2 （四）政府会计的报告系统不完善，难以提供完全透明、完整的报告 .3 三、对政府会计体系的改进 .3 （一）要明确政府会计的目标 .3 1.满足预算管理目标 .3 2.满足财务管理和绩效管理目标 .3 （二）明确政府会计的主体 .3 1.政府会计主体范围 .3 2.会计主体应有特征 .4 3.重视政府会计信息使用者及其信息需求 .4 （三）确定我国政府会计核算的规范 .4 1.首先采用采用修正的收付实现制 .4 2.逐步采用修正的权责发生制核算 .5 3.最终实现完全的权责发生制 .5 （四）确定政府会计的披露制度 .5 1.实施政府绩效审计 .5 2.政府报告包含的内容 .6 四、改进后的政府会计 .6 （一）建立起适于我国的政府会计准则 .6 （二）政府会计能充分发挥其应有的作用 .6 参考文献： .8 1 一、当前我国政府会计体系内容 我国现行的政府会计系统一般统称为预算会计，是一种核算、反映和监督政府和行政事业单位预 算执行过程及结果的专业会计，是国家财政预算管理的有机组成部分，是实现国家财政职能、执行国 家预算的重要手段。目前政府会计包含以下内容： （一）政府会计主体 政府会计主体包括记账（核算）主体和报告主体。报告主体确定时主要是考虑外部使用者的需求， 它是为实现会计报告目标而构建的。而记账（核算）主体除了考虑外部使用者的需要之外，很大程度 上是为了满足内部使用者的需求而确定的。 随着市场经济体制的逐步完善，社会对政府会计信息的需求也越来越多。政府会计信息的使用者 是广泛的, 有社会公众和纳税人、政府债券持有者、各类金融机构、各类国际组织,不同的使用者有着 不同的财务信息需求, 如有公共受托责任履行情况的信息需求、预测政府能力的信息需求、衡量经济 影响的信息需求及加强内部管理的信息需求等。因此政府会计主体也应是广泛的。 目前我国政府会计主要是通过对政府预算执行的过程及结果的反映来满足基本的预算管理功能， 更多的是“依从预算” ，对预算进行合规性反映，会计目标比较单一，从而不能较好地满足内外部信息 使用者的信息需求和决策需要。并且我们的政府预算会计其目标主要是为了满足国家宏观经济管理者 和预算管理的需要, 仅局限于上级领导机关内部使用者, 侧重披露预算执行情况信息，不能满足不同信 息使用者的需要。 （二）政府会计核算基础 政府会计核算基础是指以政府机关作为会计核算主体，建立完善的符合政府核算业务的会计机构、 会计核算方法和会计核算流程，用于确认、计量、记录政府管理公共事务、国家资源、国有资产的情 况，对外报告政府预算执行情况、执行效果和受托责任履约情况的报告系统。 会计核算基础直接决定了确认交易或事项影响主体资源的时间，不同的会计目标对应着不同的会 计基础。长期以来，收付实现制一直是我国政府会计中主要的会计确认基础。收付实现制又称现金制， 它直接以款项的收付为标准确认收入和支出。在实际中这种做法使会计程序较为简单，简化了预算会 计报表的编制工作，便于落实预算余缺。 （三）政府会计信息应满足的质量特征 为了满足会计目标，政府预算会计信息必须符合一定的要求，这就称为政府预算会计信息的质量 特征。 我国预算会计信息应当具备的质量特征大体包括真实性、相关性、可比性、一致性、及时性、明 晰性和重要性。其中，可理解性只是附着于明晰性之上提出的。尽管我国政府会计也提出了可理解性 的质量特征，但除了预算会计报表外，我国政府会计信息通常散见于其他政府报告内容中，对那些不 具备财务专业知识的使用者而言，难以将这些报告与政府的相关活动有效联系起来，以完整地理解政 府各种财务状况、运营成果、资金使用效益等情况，因而离可理解性的要求还相差甚远。 （四）政府会计的报告模式 2 财务报告是向信息使用者传递会计信息的物质载体，以便实现会计目标的要求。 目前，我国尚没有真正意义上的全面、完整的政府财务报告，有的只是以预算会计报表为核心的 一种报告体系。我国预算会计报表侧重于反映预算收支执行情况，缺少政府资产及其使用情况、负债 及其还本付息情况、资金使用效益等相关信息，以及对表内项目具有注释和分析作用的附注。此外， 我国预算会计报表自成体系、分别编报，难以体现预算收支全过程及其因果关系。 随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善及财税体制改革和财务管理改革的深入进行，目前 的政府会计显现出诸多问题，因此研究和改革我国政府会计准则体系已经迫在眉睫。 二、我国政府会计中存在的问题 虽然我过近年来引进了政府会计的概念，但总体上来说还是遵循了预算会计的老路子，政府会计 还是很大的受到预算会计的影响。然而其他国家的预算会计独立性是很高的，我国的预算会计体制影 响了与国际上的接轨，我国的政府会计之中存在着许多问题。 （一）政府会计目标不能很好的实现政府履行公共管理职责的义务 我国目前的政府会计目标, 主要是强调政府会计为预算管理服务,偏重于满足政府财政预算管理的 需要, 会计与预算保持了高度的一致性。这一定位显然是与我国计划经济时代以投入控制为中心的供 给制预算管理模式相适应的。从新公共管理视角看, 它没有实现政府履行职责的高经济透明度,即全面 真实地反映政府履行公共管理职责所涉及的一切经济方面。从提供的信息资源看, 目前政府会计提供 的信息集中于年度财政“收、支、结余”,仅限于当期财务资源, 不能满足政府长期计划的需要, 不能 为政府的预测、决策提供更多的帮助,在本质上只是一种预算执行会计。从资产管理看,目前的政府会计 系统没有充分反映政府部门和行政事业单位的资产负债状况, 不利于对防范和降低财政风险, 提高政府 提供公共产品的能力。从信息使用者看, 目前的预算会计报表体系主要使用对象是政府内部的决策者 与立法机关的人民代表, 而政府会计信息的重要使用者、社会公众作为政府的最终委托方, 需要了解政 府受托资源的使用情况，政府承担债务的规模与结构, 以及政府履行责任的持续能力，这些信息难以 通过目前的政府会计系统取得。 （二）难以提供各阶段完整的支出信息，存在以拨计支的现象 会计作为一个管理信息系统，其关键的一项功能就是要能够提供满足内外部使用者要求的会计信 息，政府会计也不能例外。我国政府会计在这方面存在的突出的问题，不能向核心部门提供支出周期 各个阶段的全面而又及时的信息。现行的政府会计无法对其进行记录，而这又恰恰是管理财政风险和 监控预算执行的关键性信息，简单说来，就是没有对“支付”以外的财政交易行为比如拨款、承诺、 核实等进行记录。 目前，我国采用“以拨做支”的方法来记录机构层的支出数，这虽然简单但是极不可靠的方法。 这也等于将政府会计最基本的监督目标置之度外，无法对机构层的支付进行控制，增大了财政风险。 （三）政府会计的各个分支、各个机构相互分裂 总预算会计记录政府整体的拨款交易和付款交易，行政单位会计记录行政单位在付款阶段的交易， 事业单位会计记录事业单位在付款阶段的交易，只有政府整体的直接付款行为是勉强能够称之为被完 整记录的，其他没有哪个分支完整地记录了支出周期各个阶段的交易，这些不全的信息并不能提供有 3 价值的信息甚至一份完整的政府整体财政报告。因为没有统一的信息口径，加上核心部门与支出机构 之间缺乏传输数据信息的平台，使核心部门无法及时获得宏观层面上的政府整体财政信息，微观上也 无法对政府预算的执行进行有效的监督，评估财政风险和财政状况成为一纸空文。 （四）政府会计的报告系统不完善，难以提供完全透明、完整的报告 我国现行的政府会计体系中我们只能在行政单位会计和事业单位会计中看到相应的单位报告，而 在总预算会计之中没有提及整体政府财务报告，而且在现行体系下也无法编制出政府整体报告，比如 政府整体的资产和负债报告，这种情况完全不能满足使用者的信息需求。 另外，虽然总预算会计、行政单位会计和事业单位会计各有一套会计报表，并提供汇总的会计报 表，但各套报表自成体系、分别编报，无法汇总从产生整体的政府财务报告，同时由于许多类别的财 政交易并未包括进来，也限制了完整意义上的政府整体财务报告的生成。 三、对政府会计体系的改进 （一）要明确政府会计的目标 我国政府会计信息使用者包括人大及其常务委员会、审计部门、财政部门、政府及其内部管理机 构、社会公众、投资者与债权人、捐赠者、评估机构、其他政府与国际组织等，其中人大及其常务委 员会、审计部门、财政部门是政府会计信息的重要使用者，其余使用者是政府会计信息的一般使用者。 为满足上述信息使用者的信息需求，政府会计的目标应是确保及时公开政府的财政信息，包括财政制 度、预算程序、财务状况和运营绩效的公开信息，有利于信息使用者进行各项决策。 1.满足预算管理目标 政府会计应以满足预算管理的需要为主要目标，提供如下具体信息：政府预算资源的来源、分配 和使用的各种信息以及预算与实际结果相比较的信息，满足预算管理的需要，提高预算透明度，从而 便于公众监督，并有助于信息使用者评价政府受托责任的履行情况；政府预算资源是否依据法定预算、 是否按照相关法律与合同的要求和限制取得和运用的信息，以便于使用者进行经济、社会、政治的决 策分析；未来的预算资源信息，有助于使用者评价未来的预算资源是否足以继续提供公共服务以及偿 付未来的负债，预测政府持续运作的能力。 2.满足财务管理和绩效管理目标 政府会计系统同时应满足财务管理和绩效管理需要。提供以下信息：政府整体的财务状况信息， 包括政府资产、负债和净资产的总量、构成及其变动情况、偿债能力等方面的信息，有助于信息使用 者评价政府受托责任的履行情况和持续提供公共服务的能力，且有利于政府财政资源的提供者作出合 理的投资、信贷等决策；政府运营绩效的信息，包括政府当年的运作成果、各种建设项目和服务的成 本信息，有助于使用者评价政府工作的经济性、效率性、效益性；政府的现金流量信息，包括现金流 入、流出、净额及其变动情况的信息，有助于信息使用者预测政府未来的现金流量和偿债能力。 （二）明确政府会计的主体 1.政府会计主体范围 4 政府会计的记账 (核算) 主体与报告主体存在着可分离性。研究政府会计主体问题, 有必要首先明 确政府的记账 (核算) 主体与报告主体。政府会计记账 (核算) 主体是对于政府会计处理经济业务时需 要单独核算的范围界定, 来记录该主体范围内的经济资源及其变动。而会计报告主体是指有能力使用 资源以实现其目标并存在预期信息使用者的某个组织机构, 解决报告者和报告范围等问题。 我国政府会计对信息使用者范围的规定过于狭窄，比如像立法机关和审计部门等许多主体都没有 被明确界定在内。而且我国政府会计目标忽视了政府履行受托责任情况及实现业绩的相关信息和信息 使用者对政府进行有效监督及评价的需要。所以，我国应当进一步扩大预算会计信息使用者的范围， 把更多的利益主体引入其中，并着眼于满足其评估政府履行受托责任情况并做出稀缺资源配置决策的 需求，而不是只提供预算收支执行情况及结果的相关信息。 2.会计主体应有特征 第一，非营利性。政府会计主体不是以营利和资本增长为目的，其目的是管理社会的公共事务并 且向社会提供公共产品和公共服务。第二，财政性。政府会计主体与政府各级财政部门具有财政缴拨 款关系。第三，公共性。政府会计主体是属于公共部门的，其目标是实现政府的公共职能。第四，专 用性。政府的财政资源主要来源于纳税人缴纳的税收和政府向国内外举借的各种债务资金，其运用受 到有关法律、法规、合同或协议的限制，从而确保财政资源按规定的用途使用。 3.重视政府会计信息使用者及其信息需求 政府会计信息的使用者也很广泛，包括：（1）各级人大及其常委会。各级人民代表大会及其常务 委员会负责审议和批准政府的各项预决算，并授权给政府使用财政资源的权利。政府对其负有受托责 任，应向其提供财政信息。 （2）审计部门。各级审计部门负责对政府财政资源的来源、管理和运用进 行审计和监督，因此，需要将预算执行情况信息、实际结果与预算的比较信息、财政资源的管理和运 营绩效信息以及是否遵守相应法律、法规等信息提供给他们。 （3）财政部门。各级政府的财政部门负 责监督检查本级各部门及所属各单位预算执行情况和财务状况，需要全方位的政府会计信息，以评价 各部门、单位受托责任的履行情况，并作出相关决策。 （4）政府及其管理机构。各级政府作为本级政 府的会计主体，需要了解和掌握本级政府的会计信息，据此制定经济政策，加强公共财政管理。政府 内部的各行政管理人员也需要利用政府会计信息进行内部管理，并为本级政府的决策提供建议。 （5） 社会公众。社会公众包括纳税人和其他个体，是政府财政资源的提供者，也是政府提供公共服务的接 受者。因此，社会公众有权了解并监督政府管理财政资源的效果。 （6）投资者与债权人。作为政府财 政资源的提供者，他们需要了解政府资产、负债状况，筹集资金的管理和运用效果，未来可获得的财 政资源以及是否遵从投资约束和债务契约等信息，以评估政府的偿债能力和持续运作的能力，防范潜 在的财政风险，并在此基础上作出相关投资等决策。 （三）确定我国政府会计核算的规范 在国内，随着社会主义市场经济体制的完善，公共财政框架的构筑以及部门预算、集中支付制度、 政府采购制度等改革的不断深入，我国也要逐步建立起适应社会主义市场经济发展和公共管理需要的 政府会计模式，其中一项重要的内容就是改革完善现有的会计核算基础，循序渐进地引入权责发生制。 但从我国目前的国情看，想要在政府会计核算、合并财务报告和预算编制等各方面全方位地引入权责 发生制还为时尚早，但通过借鉴其他国家成功的经验，在一定范围内，有选择地、有步骤地采用修正 的收付实现制和修正的权责发生制相结合的形式，却是可行的。 1.首先采用采用修正的收付实现制 5 从眼前来看，我国政府会计核算基础改革应根据公共财政政策的要求，针对目前存在的缺陷，进 一步完善政府会计制度，引入修正的收付实现制会计基础，这样能更好的反映政府机构的某些流动性 项目，并且完善了会计报表附表或者附注的内容，从而能建立一套全新的政府会计信息系统，以便于 更好地发挥政府会计在监控预算执行方面的作用。具体一点说，对于政府的大部分资产和负债仍采用 收付实现制的核算基础，对这些项目的完善和补充可通过设置备查账等形式来进行记录和反映；而对 某些特定业务则采用权责发生制基础，主要对直接显性负债、延长期内的应收、应付款等按权责发生 制核算，对一些报告期内已发生，但预计以后期间才会实际发生收付的交易和事项，在报告期内就确 认支出或收入。修正的收付实现制将隐性负债按权责发生制基础纳入核算范围，使隐性债务显性化， 增加财务的核算的透明度，这样既能弥补现今收付实现制预算会计对当前财政相关改革的不适应性， 又有利于为后续改革打下基础。 2.逐步采用修正的权责发生制核算 原则上采用权责发生制，但某些特殊业务的核算采用收付实现制。这些特殊业务是指一些特殊的 资产和负债项目，例如政府拨款、捐赠收入和赞助支出、奖励支出等采用收付实现制基础，预算仍然 可以采用收付实现制，即预算文件中按收付实现制核算基础编制现金流量表，这样有利于信息处理的 简化和预算制度的稳定。这一阶段改革的中心问题是如何实现由预算会计向政府会计的转变，初步建 立起我国的政府会计和财务报告体系。在这一阶段，应当精心挑选一些相对容易确认和计量的财务报 表项目由政府会计系统进行核算。权责发生制会计基础的实施，将会在很大程度上改变会计结果，以 现金基础为主的预算表面上的平衡将会被放弃，取而代之的是那些预估的、尚未发生的债务。也就是 说，现金基础下的表面平衡可能被实际的赤字所打破。随之而来的是，预算赤字加大会产生一定的信 用风险甚至是政治风险。因此在我国的法制尚有待完善，企业或个人拖欠国家税款的现象较为普遍的 情况下，预算会计基础的改革可以先分别按照两种会计基础报告政府会计结果，先小规模、小范围试 点，然后再逐步扩大和推广。 3.最终实现完全的权责发生制 这一阶段改革的重心在于进一步拓展政府会计与财务报告系统，建立科学合理的政府财务报告规 范和高效的政府财务信息披露机制，为预算管理系统转向完全的权责发生制会计核算基础创造便利条 件。 （四）确定政府会计的披露制度 从政府会计学术研究的角度考虑, 国外的政府会计报告和我国现有的预算报告存在较大区别。我 国现行的预算报告系统实际上只是从预算资金的使用、功能与用途等方面进行披露, 很少反映整个政 府的财务状况与运营业绩, 也难以清晰说明财政预算的结余和赤字形成的真正原因。政府信息披露程 序与会计报告系统将是我国未来政府会计改革首要考虑的问题。从长远目标来看, 政府会计改革最终 应形成整个政府层面的财务报告 1.实施政府绩效审计 通过实施政府绩效审计，可以使信息使用者了解政府会计的各项信息。政府绩效审计可以分为以 下方面：（1）政府自身的绩效评估。政府自身的评估比外部评估具有更强的针对性。政府组织的自我 评估，目的是找出日常管理和控制中的缺陷，并且可以针对日常效率低下的状况，提出改进措施。 （2）社会公众的评估。让公众参与到绩效评估的过程中来不仅符合行政事务民主化、法治化的基本要 求，也是对政府工作进行监督的有效方法。政府有责任向公民报告这些资源的取得方式和取得渠道、 6 使用的方向和使用的效果。因此会计报告应提供政府受托业绩方面的信息及公共资金的使用效果或公 共支出效率。 政府绩效审计弥补了传统财务审计仅审查报表真实与公允的缺陷，对于改进政府部门低效和浪费 现象，帮助决策者制定和改进管理决策具有重要的参考价值。随着我国财政体制改革的逐步推进，政 府绩效受关注的程度越来越高，如何安全有效地使用财政资金越来越引起社会各界的关注，政府自身 也认识到实行绩效审计的紧迫性。 2.政府报告包含的内容 （1）年度预算报告。是在财政年度开始时全面披露政府预算信息的综合性报告体系，其中包括宏 观经济财政状况的分析、中期预算框架、预算报告、部门预算报告、预算报告的附注与说明等一些方 面的内容。 （2）年中预算执行报告。年中预算执行报告应包括对预算执行情况的全面分析，包括预算 执行情况、预算变动情况和变动原因，以及与上一年的年中预算执行情况的比较。 （3）决算报告。决 算报告是财政年度内政府预算执行情况的披露书，也是财政年度内政府政治、经济、社会活动的全面 反映。 四、改进后的政府会计 （一）建立起适于我国的政府会计准则 通过对以上内容的完善，根据对以上政府会计目标、政府会计主体、政府会计核算基础、政府会 计信息披露要求等的表述，即可建立起适用于我国的政府会计准则体系。此外，国际上不同组织或者 国家的成功经验，能够为我国政府会计改革提供有价值参考，促使我国在政府会计改革的过程中对政 府会计改革的必要性、政府会计目标、政府会计体系的理论基础和层次结构、预算管理和政府财务会 计之间的关系、会计核算基础的选择等具体问题进行纵向深入的思考和横向国际比较，有选择地加以 借鉴，并结合我国的国情和作出适当的选择。 我国政府会计准则体系的发展应基于对我国社会、政治环境的充分分析基础上, 充分考虑政府会 计信息使用者的信息需求和改进现行预算会计体系的成本, 有步骤、有层次的逐步构建整个准则体系, 先制定简单的、必须的准则, 再根据社会环境发展增加政府特有会计和财务报告问题的会计准则。 在制定政府会计准则时，还需要借鉴企业会计准则的成果。因此, 我国需关注政府会计环境与企 业会计环境的异同、我国政府的职能作用。在此基础上, 加强对于政府会计目标、会计主体、会计要 素等基本理论问题的研究, 统一具体准则制定的指导思想和理论依据, 为未来政府会计准则的不断完善 发挥指导作用。 此外，还可确立起财务会计与预算会计两种机制“各司其职、相互协调”的模式。完整的政府会 计准则体系应包含财务会计与预算会计信息的提供,