改进工作方法,扩大税收的建议

改进工作方法，扩大税收的建议 内容提要：“知识经济”一词，现在越来越频繁地出现在各种报刊书籍等媒体上。 知识经济是什么，它的内涵有哪些，为什么它会越来越受到人们的青睐，它的出现对经 济增长、社会发展以及税收政策和税收制度等会带来什么样的影响，等等，都日益受到 人们的广泛关注。厦门大学博士生导师邓力平教授和他的学生詹凌蔚撰写了这篇文章， 从对知识经济的基本认识、知识经济下税制优化的新特点、知识经济下税制优化的指导 思想、知识经济下税制结构优化及知识经济发展与我国税制优化等问题进行了较全面的 阐述，希望能对广大读者有所帮助和启发。 即将到来的 21 世纪，知识经济的浪潮将席卷全球，这是一个必然的、不可逆转的趋 势，而这一趋势必然对包括各国税收制度在内的各个方面产生深远的影响。探索知识经 济与税制优化的内在联系，是目前税收理论界的一个重要任务。本文拟以知识与技术的 应用将有效推动经济增长为背景，研究在知识经济条件下，一国优化税制可能显现的新 特征；讨论在我国具体国情下，应如何顺应知识经济时代的要求，加快我国税制的进一 步改革与优化进程。 一、对知识经济的几点基本认识 自从经济合作与发展组织提出了知识经济（knowledge Economy）的概念以来，人们已从 不同角度对知识经济的涵义、特征及未来趋势尽可能地做出解释与预测。笔者认为，对 知识经济的认识至少应从以下三方面出发。 其一，知识经济是建立在知识和信息的生产、分配和使用之上的经济，它和农业经济、 工业经济存在显著区别。为论述方便，我们不妨把农业经济、工业经济一并称为“发 展 经济”。从人类社会发展的阶段上看，发展经济与知识经济这两种经济形态既相互联系， 又相互对应。 其二，知识经济具备以下两个最基本的特征：（1）技术要素作为一种内生变量的投 入，使得要素收益递增，有力地促进了劳动生产率的提高，技术创新、产业创新已成为 经济增长的最重要力量之一；（2）经济一体化、经济全球化进程的加快改变着人们的交 往范围，世界经济的运行方式正在发生根本性的变化。 其三，在当前，知识经济发展的重要性正日益被越来越多的人所接受，我们更应该 辩证地看待这一新趋势：一方面，必须认识到知识经济正在有力地推动世界经济特别 是 发达国家经济的发展，而且从长远看，这一趋势将愈加强烈。另一方面，必须指出，知 识经济作为一种独立的经济形态还未在全球正式形成。即使在美国，近几年的经济增长 中也仅有 1/41/3 来自信息产业的发展，因此，那种认为知识经济已独立于工业经济等 发展经济而成为当前一种主要经济形态的观点是不客观和不符合实际的。 因此，当前我们既要保持现有的发展经济形态下的税制优化结构的稳定性、连续性， 又要重视加强新的知识经济形态下关于税源、税基、税种、税收征管能力及税收国际协 调等方面的研究。只有这样，才能确保我国税制建设与改革既顺应我国具体国情，又迎 头赶上动态发展的国际税制优化的、趋势。 二、优化税制理论与税制不断变化 80 年代末以来，以斯蒂格里茨、米尔利斯为代表的优化税制理论逐步取代了现代新 古典 诸派税收理论的主流地位，对各国税制改革实践产生了重要的影响。优化税制理论究的 是税收制度的不断优化、完善过程，强调的是在市场机制基础上。在政府适度干预下获 取税制优化状态的重要性与现实性，考虑的是在税制优化过程中税收效率目标。公平目 标与收人目标的并重，并注意分析税制在不充分信息条件下对经济行为主体决策的刺激 作用问题。 具体说来，在已有的优化税制理论研究文献中，对税制不断优化过程的分析主要有两种 思路：其一，从“市场约束”是否存在，即市场是否完全、竞争是否充分、信息是否对 称等角度，将税制优化描述为“ 现实优化”向“理想优化”不断迫近的一个过程。其中 “理想优化”既是税制优化的目标，也是参照系。它是市场无约束状态下的税制优化， 其主要特征包括税收完全中性、无超额税负损失、税收公平等，这些都是优化税制的目 标集合。“现实优化”则指在现实市场约束下的税制优化。而由现实优化向理想优化迫 近的过程，也就是市场约束逐步被突破的过程。现实优化的程度取决于市场约束集合的 参数组成情况（如信息是否对称、竞争是否充分等）。其二，从优化税制的经济理论基 础“新政府市场观”的角度出发对其进行诠释。该理论致力于重新认识政府的 经济职能，希望在政府干预与市场机制之间寻求一种不同于以往的平衡与结合点。例如， 斯蒂格里茨强调一方面应像认识市场机制重要性一样认识政府干预的重要性；另一方面 又应像研究“市场失灵”一样研究“政府失灵”。以这些思想为核心的经济学观点在西 方税收理论中的代表性体现就是优化税制理论。因此，优化税制理论的一个重要侧面就 是致力于寻找包括税收工具在内的财税政策与市场调节机制之间的稳定平衡。 三、知识经济下税制优化的新特点 将知识经济特征与优化税制理论思路结合起来，本文的立足点是结合知识经济背景下经 济发展过程中税收实践的变化，探寻与知识经济发展特征相符合的税制优化一般模式， 并将此模式具体运用于知识经济与发展经济并重的现实经济发展阶段、对我国税制优化 进程提出具体建议与对策。具体分析框架可以概括为：“两块基础、一个问题、一种模 式、一组建议与对策”。其中“一个问题”即指本文所期望解决的核心问题寻找知 识经济与发展经济共存条件下我国税制优化的思路；“一种模式”则指知识经济下税制 优化的一般模式；“一组建议与对策”则对应于这一模式中各参变量对我国税收实践提 出对策与建议。而上述这些问题的解决又必须建立在“两块基础”之上，即一是对知识 经济的辩证理解及其有效推动经济发展的论证，二是对优化税制理论与税制优化进程之 间关系。必须指出，知识经济的产生与发展对于广大经济研究工作者而言无疑是一件新 生事物，对其的研究与讨论都还处于刚刚起步阶段。因此，研究知识经济下的税制优化 问题对我们来说是一种新的探索，这一探索本身就是不断完善、优化的过程，它既体现 为对完全知识经济下税制优化一般过程理解的逐步加深，又表现为对知识经济下我国税 制优化的不断实践。在深入探讨之前，应该承认知识经济下的税制优化的许多问题的解 决本身还取决于知识经济的发展与完善。本文将试图通过问题的提出与问题的回答两大 部分，在给出知识经济下税制优化的具体研究方向的同时，力求尽可能准确地把握税制 优化的发展趋势。 四、知识经济下税制优化的指导思想 一般而言，税制优化研究主要包括两大部分：一是提出税制优化的判断标准与指导 思想，为税制改革实践提供理论依据与发展方向；二是具体考察税制结构的优化内容， 即税制要素的构成、组合及安排如何更好地实现税收原则。 首先，完全知识经济下税制优化的判断标准在内容上必然具有历史延续性与继承性， 在理论基础上也存在其相通性。从税收经济学角度看，完全知识经济下税制优化的判断 标准是，税制的优化是否有利于税收原则的实现；是否有利于促进与引导经济发展、实 现资源的有效配置；是否有利于公平税负、创造良好的经济环境；是否有利于组织财政 收入。税收的效率、公平、收入诸原则是税收实践在经济社会发展中的理论概括，具有 各种经济形态社会税收活动的共性。以其来判断知识经济下税制的优化程度，在理论上 是可靠的。 其次，应将优化税制理论与知识经济发展的特征相结合作为优化税制的指导思想。以 前述的优化税制理论的思路为分析框架，这一指导思想的理论基础可表述为：完全知识 经济下的税制优化过程仍应该是税制由现实优化向理想优化不断迫近的过程，迫近的目 标与参照系也仍然是理想税制，制约这一迫近进程的仍是现实的约束集，只是在知识经 济下，税收优化的目标集除了原有的纯市场条件（完全竞争、信息完全对称等）之外， 还应加入完全知识经济这一重要条件（如信息流动占据相当重要地位，信息产业成为支 柱产业等）。这是知识经济下税制优化理论依据的新特点之一。新特点之二在于制约税 制优化进程的约束集合中所包括的参数情况，在知识经济下，还应增加一个重要的约束 条件，即发展经济与知识经济长期共存这一现实情况对经济发展各方面产生的影响。这 样，在上述税制优化理论依据与新特点基础上，知识经济下的税制优化过程既要符合知 识经济下税收中性的要求，又要兼顾现实两种经济形态并存条件下的税收其他目标的制 约。 五、知识经济下税制结构优化问题 首先，知识经济下税负水平优化。我们发现，在世界上人均收入处于 695 美元左右 的国家中，其平均税负分布于 182%366%之间，且总体显现上升态势。这说明，在 目前条件下，决定一国税负水平的因素主要在于该国国民收人水平及政府支出规模，这 也反映了一国税负水平的可能与需要的统一。从这一思路出发，研究知识经济下世界各 国税负结构不断优化的趋势时，至少有以下几个方面的问题值得探讨：在知识经济的形 成与发展中，目前影响国民收人水平与政府支出规模的主要因素是否仍然存在？如果存 在，这些因素有无新的表现形式？如果原有因素发生变化，那么有没有增加新的影响因 素？新因素对国民收入与政府支出规模的影响程度到底有多大？与这些问题相关的具体 表现包括：（1）知识经济发展过程中，随着支柱产业的转换，信息产业的发展对 GDP 增 长的贡献到底有多大？（2）在这一过程中，信息产业的发展对政府职能是否会提出更高 的要求？在知识经济下政府参与市场调节的度是否与发展经济存在区别？如果存在，这 种区别是否体现为参与的范围更广泛，力度更深刻？（3）在这一过程中，支柱产业转换， 生产方式改变对 GDP 增长的贡献与其对政府支出规模改变的要求之间存在一种什么样的 弹性关系？对以上问题的探讨将有助于我们加深对知识经济下税负水平优化问题的理解。 结合现有的发展特征及趋势，笔者认为，知识经济下随着主导产业转换与生产方式改变， 世界经济发展水平将获得很大的提高，但同时，由于经济的知识化与全球化，技术、专 利、专有技术等重要交换产品的流动性、公共性、外溢性将不断增强，这些都要求政府 支出规模必须相应提高，而且在一定时期，这种提高幅度会更先于、高于知识对经济发 展的贡献及贡献程度。因此，在知识经济下，税负水平有一个提高的趋势。当然是否还 存在某些导致税负水平下降的因素，也值得研究。 其次，知识经济下税种结构优化。税种的构成、组合及主体税种的选择是税制结构的 主要内容之一。税收种类按照税收主体（纳税人）与税收实际负担者是否相同等标准划 分为直接税与间接税两类。目前，随着收入水平的上升，间接税所占比重不断下降，直 接税主体地位不断加强：另一方面间接税由于其具有的税基大、税源稳定、易于征管等 特点又在不少发达国家有受到重视的趋势。那么在知识经济下，税种优化的一个重要因 素是产业主体的改变与商品流动形式的转换即信息产业成为主导产业，信息流动成 为重要的商品流动形式。随着主导产业与商品流动形式的变化，间接税内部结构是否会 产生变化？间接税是否会成为主体税种？直接税的主体作用是否会继续上升？等等。这 些都需要加以研究。从理想的角度看，在完全知识经济下，出于征管损失最小化、税负 公平与提高效率的目的，传统意义上的间接税的作用将下降，而直接税的主体作用将有 所增强；而在发展经济与知识经济共存的现实约束下，由间接税为主向间接与直接税并 重这样一种双主体结构过渡还是符合税制结构现实优化条件的。 第三，知识经济下税收征管优化。税收征管优化程度的一个重要指标是税收征管损失 最小化。在现实中，税收征管损失随着收入水平的提高而减少，其主要影响因素包括征 管手段是否先进，税种结构设置是否合理，税负水平是否适当等。在完全知识经济条件 下，随着税收征管手段全面电子化，随着税种结构的更加优化，税收征管构成的优化必 然要求税收征管损失趋向于零。然而，在发展经济与知识经济共存下，税收征管手段电 子化相对于交易电子化的发展具有不对称性，并且相对网络交易而言，税收征管收益的 增长远落后于成本的增长。因此，就现实而言，应加强对知识经济下交易形式多样变化 的研究，探寻一套与交易电子化相适应的征管手段。 第四，知识经济下的税收国际协调。知识经济的一个重要特征是经济全球化、一体化。 经济全球化必将对税收国际协调内容与形式提出更高要求。从理想化角度出发，完全知 识经济条件下，伴随全球经济的一体化，税收完全一体化显然是最符合税收效率原则的， 这也是税收国际协调优化的一个终极目标。然而，在现实中，当知识经济仅仅处于萌芽 阶段，当主权国家与区域合作组织同时并存时，税收国际协调的优化不仅要考虑效率原 则，更重要的是还必须考虑国际税收的主权原则与公平原则。这样，在知识经济与发展 经济共存的约束之下，税收国际协调现实优化主要指：在充分尊重主权与公平前提下， 根据经济发展水平的状况，逐步参与国际协调与合作，从而逐渐减少由于税收政策在各 国间的不协调而造成的效率损失。 六、知识经济发展与我国税制优化 知识经济发展对我国税制改革可能产生的影响主要有三：（1）应逐步适当地提高我国的 平均税负水平，特别是实际税负水平。目前，我国的税负水平是相对偏低的，如果再考 虑知识经济发展趋势下税负水平提高的必然性与可能性，则应该逐步提高目前的税负水 平，使其既适应经济发展水平，同时又能满足财政支出进一步扩大的要求。（2）根据知 识经济下税制理想优化与现实优化思想的要求，抓紧对知识经济与发展经济条件下税收 领域