关于都匀市集体林权制度改革现状

关于都匀市集体林权制度改革现状、问题与对策的调研报 告民盟都匀支部（执笔：袁承东） 根据都匀市委统战部关于都匀市2009年民主党派调研课题的通知(匀统2009)14 号)， 民盟都匀支部接受了都匀市集体林权制度改革的现状、问题与对策课题研究。为此， 支部主委、州政协教科文卫体委主任宗世远除与各位盟员进行了半年的研讨和思考外，并 于10月29日组织盟员、州政协常委袁承东、田应娟、州政协委员彭丽萍、市政协常委殷秀 丽，在州林业局负责人陪同下，到市林业局和平浪林场专题调研集体林权制度改革工作情 况。现将课题研究报告如下。 建国以来，我国集体林权制度改革先后经历土地改革时期的分山分林到户阶段(1950 1953)、农业合作化时期的山林入社阶段(1953 1958)、人民公社时期的山林集体所有、统 一经营阶段(19581981)、改革开放时期的林业“三定” 阶段(19812003)、集体林权制度改 革进入全面推进和深化阶段(2003至今) 五个阶段。2003年 6月，中共中央、国务院出台关 于加快林业发展的决定 ，集体林业改革进入全面推进和深化阶段。 决定对集体林权制 度改革提出总体要求，其核心内容是：在保持集体林地所有权不变的情况下，确立林农的 经营主体地位，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权， 其中， “明晰产权” 作为基础改革或主体改革， “放活经营权，落实处置权，保障收益权 ”作为 深化或配套改革。落实“四权”的综合性改革，重新构建一个公正合理的利益分配格局，在 承包期内给予了林农相对完整的物权。2008年6月，中共中央、国务院关于全面推进集体 林权制度改革的意见对明确集体林权制度改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要 任务及政策措施等进一步明析，从制度上奠定了林改的政策基础。 都匀市林改涉及林地面积197万亩，前期几个阶段基本结束，现进入颁证阶段。根据全 省统一部署安排，都匀市集体林权制度改革工作于2007年12月启动，在省、州林业部门的 指导下，在市委、市政府的高度重视以及各成员单位和乡镇、办事处的共同努力下，克服 凝冻灾害影响，通过采取一系列有力措施，抢进度、抓质量，全市林改工作得以稳步推进， 总体进展良好。到2008年12月底，全市20个乡镇除纠纷地外均已完成外业确权勘界工作， 2009年3月完成全部内表微机录入，共完成确权勘界面积为193.9859万亩、178074宗地，占 全市林改面积的98.27，完成林改内表微机录入166851宗地，外业图纸转绘171231个小班， 审批林改组方案1136个。到9月底，20个乡镇已全部进行了第三榜公示，并已为27017户群 众颁发了27783本集体林权证书，涉及宗地77385宗，面积75.82万亩。国家、省、州、市林 改工作经费到位260.6万元，其中中央下拔专项143.8万元，省级33.7万元，州级配套23.1万 元，市级配套60万元。 一、工作现状 (一) 领导重视，改革高位推进 深化集体林权制度改革是我国农村经营体制又一重大突破，被称为继土地联产承包责 任制后农村的“第二次革命” 。为了确保与“ 家庭联产承包责任制 ”同等重要的“ 集体林权制度 改革”的顺利进行，实现“ 山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”和基本建立起产权归 属明晰、经营主体到位、责任划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的 现代林业产权制度，达到“生态受保护、农民得实惠”的改革目的，都匀市委、市政府高度 重视林改工作，成立了以市委副书记、市长胡晓剑为组长，两名分管副市长为副组长，市 委办、政府办、林业局等23个相关部门主要负责人为成员的市集体林权制度改革领导小组， 负责整个集体林权制度改革工作的组织、领导、协调工作。领导小组多次召开专题会议， 及时检查、督促、协调各部门的职责和工作进度，研究解决林改工作中的重大问题；胡晓 剑市长与各乡镇主要领导分别签订了林改工作目标责任状，并确立了对林改工作实行“一票 否决制”的工作目标考核制度。领导小组下设办公室负责林改工作具体事务，分别抽调了市 政府办、法制办、档案局、国土局、林业局10个相关部门38名同志进行统一集中办公，为 整个林改工作的顺利开展提供了坚实的组织保障。市林改办成立了4个工作小组负责林改办 具体事务，并成立了相应的督查小组，分片对各乡镇林改工作进行具体的指导、检查和督 促。在此基础上，都匀市还将林改工作纳入“2008年十件实事”，把集体林权制度改革作为 抓好全市农业农村工作的重点工作来强势推进；积极落实林改配套资金，为林改工作的顺 利推进提供充足的物质保障。在市委、市政府的高度重视下，全市20个乡镇、办事处也分 别成立了林改领导小组和办公室，制订了本乡镇的林改工作方案全市上下形成了市、 乡两级主要领导亲自抓，分管领导具体抓，林改工作人员、林农齐参与的良好局面。 (二) 狠抓培训，先从自家人着手 为了使涉及万千农户切身利益的集体林权制度改革稳步推进，都匀市狠抓了林改培训 和宣传工作，强化林改技术支撑和宣传发动。一方面在狠抓业务培训工作的同时，还邀请 了省林改办、省林业调查规划设计院、贵阳市天外软件开发公司有关领导、专家对全市20 个乡镇林改工作人员开展林改业务培训会，参训人员达500人次。另一方面，市林改办组织 技术人员分赴各乡镇开展培训141次，培训人员达6800人次。同时，为强化对各乡镇林改工 作的具体业务指导，市林改办19位同志还组成3个指导组分片下沉20个乡镇，负责对20个乡 (镇)、办事处进行林改政策、法律法规、改革规程的培训和指导工作，帮助各乡镇参加林 改的工作人员熟悉和掌握政策、法律法规、改革规程，确保改革的顺利推进。 (三) 娱奖宣传，提高群众参与和知晓率 林改工作涉及广大农户的切身利益，政策性强、涉及面广、影响深远，为确保林改工 作真正取得改革成效，都匀市本着抓宣传、保通畅的思路，报抓林改政策宣传第一环节的 落实，努力营造良好的社会氛围。在充分利用乡镇、村、组会议进行宣传动员，通过广播 宣读和张贴公示都匀市人民政府致全市林农朋友的一封公开信 ，悬挂刷制固定林改宣传 标语，把公开信发放到每家每户的基础上，市林改办专门设置林改宣传车一辆，利用 农村赶集日进行巡回宣传。在林改展板宣传、发放林改宣传资料和进行林改法律法规、政 策现场咨询活动及现场解答基层干部群众疑难咨询的内容形式上，采取娱奖结合的方式， 购买了上万元群众日常生活必需的食盐、白糖、味精、肥皂、洗衣粉、毛巾等物品，在集 日现场组织前来赶集的群众开展集体林权制度改革的有奖知识问答活动，有效地提高了群 众的参与积极性，使林改目的和政策深入人心；并且针对部份乡镇少数民族群众听不懂普 通话的情况，还专门制作了都匀方言的林改宣传磁带，在基场、阳和等少数民族群众聚居 地进行反复宣传，取得良好的效果。林改工作开展以来，共印发都匀市人民政府致全市 林农朋友的一封公开信19万张、 贵州省集体林权制度改革确权颁证办法3000份，并自 行编写印发都匀市人民政府集体林权制度改革政策问答册3000册、 都匀市林改办集体 林权制度改革政策宣传单20000张，出动宣传车100多车次，悬挂宣传横幅100余幅，张贴 标语5000余条，发放宣传奖品上万份。在各个乡镇、办事处，随处可以看到：“推进林权改 革，实现山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”， “林权改革，利国利民”等有关集体 林权制度改革的宣传标语。 (四) 方案审批，筑牢林改坚实基础 由于都匀市社情、林情较为复杂，全市基本上是以组为单位制定林改实施方案，而全 市一共有1149个组，这样就使得林改工作面更广、量更大，任务更艰巨。为使各乡镇、村、 组制定好林改实施方案，使之成为林改方向的规范，市林改办针对方案的制定，再次组织 进行了政策法规、操作规程的学习培训，按照先抓试点、以点带面的工作思路，加强力量， 派驻4个技术指导组到各乡镇蹲点驻守进行指导，狠抓各乡镇试点村、组的第一批林改方案 的制定，并将方案连同相关材料一并上报，市林改办组织业务和政策水平较高的人员组成 方案评审组，对每一个林改方案进行审核，认真填写审核意见书，对政策到位、程序合法 且具有可操作性的方案予以审批，并将每个组林改方案、审核意见书及其有关材料由专人 建档和归档；对方案不成熟或程序不合法的发回重新制定，保证了林改的政策指引，确保 了林改方向的正确性和操作性，同时也确保了摸底调查和方案制定阶段的资料的归档工作。 (五) 手机短信，构筑林改督查平台 为使林改信息通畅，做好信息和指令的上传下达以及进度通报工作，市林改办与移动 通讯公司联系后，在市林改办创建了手机信息平台，并将市委、市政府、各乡镇主要领导 和分管领导、市乡林改办成员及所有林业工作者的手机号码列入手机短信平台管理范围， 实行林改工作进度日报制，各乡镇在每日工作结束前向信息平台汇报当日工作情况，第二 天林改办通过手机短信在全市进行通报；同时也将市委、市政府领导的工作要求及工作安 排发送到各乡镇领导及林改工作人员手机上，有力地推进了全市林改进度和质量保证。 (六) 加强指导，确保林改工作质量 为确保林改工作取得实效，经得住历史的考验，不吃“回锅饭”，在确权勘界初始阶段， 市林改办领导一再强调“质量第一，进度服从质量”，除了地块过于零碎而不能进行野外分 户勾图以及群众不愿分山到户的以外，一律不准联户勾图，并将之作为外业勘界的指导思 想和纪律要求，有效保证了林改的质量，在质量得以保证后再狠抓林改勘界进度，从而做 到两手一起抓、两手一起硬，做到工作不反复，群众真正满意。 (七) 做好调处，解决矛盾化解纠纷 截止2009年9月底，在“林改”勘界工作中，有721件林地权属争议待处理，其中：市内 707起，占98；县际、州际间14起，占2；争议总面积达75774亩。林权纠纷调处直接关 系到勘界及颁证工作是否顺利开展，为做好纠纷调处工作，市委、市政府制订了四级调处 制度，要求“户与户之间纠纷不出组、组与组之间纠纷不出村、村与村之间纠纷不出乡、乡 与乡之间纠纷不出市”，市林改办先后组织了3次纠纷调处培训，并邀请省林改办有关专家 授课，制作下发了关于开展纠纷调处的指导意见。经各级政府及林改工作人员的努力，全 市先后共调处林权纠纷457起，解决纠纷面积4.19万亩，有力保障了林改工作进度和工作质 量。 (八) 规范建档，做好历史见证 “林改好不好，看老百姓知不知晓；林改搞得怎么样，关键看档案”。这句话既是对林 改工作的一种定论，同时也体现出了林改档案重要性。林权制度改革档案是林改工作的历 史记录和今后妥善解决林权争议、确保林权顺畅流转、促进资源优化配置的重要依据，是 林改工作的客观反映和真实记载；林改工作的成果能否经得起历史考验，能否让群众满意， 集中体现在林改档案的质量上。我市从林改工作开始就高度重视林改资料的收集工作，安 排了专人负责对每次会议、宣传等进行照相和资料收集，始终坚持将建立高标准的林改档 案作为重点贯穿林改工作全过程，采取有力措施，坚持“五统一”，即统一组织培训、统一 规范报表、统一整理档案、统一档案盒柜、统一档案标准；“四到位”，即领导认识到位、 政策把关到位、措施落实到位、督查指导到位；“七要求”，即要求有组织机构、有实施方 案、有会议记录、有四项公示、有村民或村民代表参与表决、有规范的操作程序、有统一 标准的档案。 为适应发展的需要，便于动态管理，林权档案以户为单位立卷，实行一户一卷，在今 后的林权流转、质押贷款、林地征用占用、林木采伐等工作中，可以实现通过增加附卷的 方式实现纸质档案和电子档案的互通动态管理。为规范管理，将档案永久保存，市林业局 自筹资金30余万元建设了标准化档案室，装配了密集档案架、档案专用电脑、打印机、档 案装订机等专用设施设备，还将配备抽湿机、消毒柜、空气干燥机、复印机、扫描仪等相 应设备。截止2009年9月底，已制作了林权档案1000余卷，力争在明年配套改革结束前完成 档案整理归档工作。 (九) 初尝甜头，群众情绪更高涨 前不久，平浪镇平浪村平卡组村民王华标砍卖了自家林山的一批木材，收入3万余元， 王华标激动地说：“林改让咋们老百姓很受益。还没林改前，我们只能砍一些树来做板子， 根本不能赚钱。现在可以大批量地卖了，只要管理得好，几年就可以卖掉一批，这样就可 以为自己增加更多的收入。 ” 林改后，实现了“山定权，树定根，人定心”，经营山林的利润空间进一步加大，激发 了广大农民造林、护林、用林的积极性，农民造林育林和向山要效益的积极性空前高涨。 平浪镇平坝村新平组村民何腾昌是全市首批领得林权证的林农之一，取到林权证的他心里 乐开了花。他说，林权证到手后，心里踏实了许多。他计划在他家的林山里种满更加值钱 的经果林，向林山要效益，让林山变成他家的绿色银行。如今，在各乡镇，谈到林改带给 人们的好处，农民朋友们就像谈农事一样，信口就能数出个一二来，但说得最多的是林改 增加了他们的收入。据了解，2008年，都匀市实现林业总产值1575万元，为农民增收700元， 农民人均增收35元。 2009年夏，市林业局根据中国人民银行等5部局关于做好集体林权制度改革与林业发 展金融服务工作的指导意见(银发2009170 号)，与市农村信用合作联社、市农业银行就 林权抵押贷款达成了共识，市农信社和市农行将以最简便的方式为广大林农办理林权抵押 登记，确保林农最快捷地解决生产性资金短缺的问题。此举进一步拓宽了林业融资渠道， 缓解了农村贷款难的局面，有效推动了资金、技术、人才等生产要素向林业聚集，加快了 林业产业发展进程。8月10日，杨柳街镇农村居民龙再杨通过林权抵押，从中国农业银行都 匀市文峰支行领到了5万元个人贷款，成为首个受益林权证抵押贷款的林农，为其经济发展 注入了活力。 目前，全市林改工作在宣传发动、确权外业勘界、林权颁证等各个方面均走在全州12 县(市)前列。 二、存在问题 (一) 纠纷调处难度大，社会矛盾难以及时化解 1、纠纷现状 都匀市自开展林改制度改革工作以来，暴露出了多起历史遗留的林地权属纠纷。据不 完全统计，截止2009年9月底，在“林改”勘界工作中，有721件林地权属争议待处理，其中： 市内707起，占98；县际、州际间14起，占2；争议总面积达75774亩。在市内的纠纷中， 村民组之间争议达305起，占争议总数的43，行政村之间争议占17，乡镇之间争议占 16，个人之间占23.3。难以调处的林权争议类型主要有：国有林场与集体之间的权属 争议、集体之间的权属争议、县际及州际间权属的争议。 2、纠纷原因 (1)客观原因。与1981年“三定”时期的工作疏漏直接相关。 “三定”工作不是很规范，有的 是干部坐在家里依据图纸，不到林地现场进行勘验，对划分的林地只讲地名，不进行实地 勘测；而有的林地的小地名老百姓又有不同的叫法，导致曲解，形成四至不齐。 (2)主观原因。少数农村干部工作责任心不强，有的乡镇政府拿林权证给村民自己 填写，造成一宗地有两个证、甚至多个证的情况。 (3)历史原因。经历时间太长，原来老一辈没有纠纷，现在依据都没有，由于参与分地 干部和群众的文化素质低，导致没有完善相应的手续，造成没有相应的档案，没有历史资 料，加之参与脚踏手指的老人一过世，便形成纠纷。另外，1992年土地详查时，也没有搞 彻底，有的与1981年的情况存在冲突。 国有林场和集体林地的林权纠纷也是历史原因造成的。其一，国有林场用地是通过脚 踏手指，没有村民大会议定，通过指定后，没有正式的政府批文，划拨没有文件，导致双 方都没有证；其二，在划拨林地时，工作不规范，分配给农民，又划拨给国有林场。例如： 位于市区的国有马鞍山林场与周边原10个行政村均有权属争议，1995年市人民政府作出 裁决，经过人民法院一审、二审程序，最终维持了市政府的裁决。但是在实际履行管护职 责时，仍有不少矛盾，相当部份村组干部并不认可所裁决、判决的界线；都匀市国有平 浪林场多年来一直与凯口村各村民组集体存在较为尖锐的权属矛盾。在林改中，有部份村 民出示1981年原都匀县政府颁发的山林权所有证 ，这部分林权证与1982年原都匀县政府 55号文件关于林业局与平浪、凯口、石龙三公社关于平浪国营林场管辖山林权属报告的 批复的边界权属部分重合。原县政府1982年批复没有规定原1981年的山林所有证 废止，这2种证据到底应当采用哪一种? (4)经济原因。林权纠纷引发的根本原因就是利益关系问题。林改后，随着土地升值、 林木价格上涨，出现了争山争林的现象，农民经营山林的积极性越来越高；通过林改，农 民的法律意识日渐觉醒，越来越懂得运用法律武器维护自身的权益。在用益物权层面的纠 纷主要涉及到利益分配标准的公平性，随着林权制度改革的深入日益突出，一方面是原来 历史形成的林权纠纷因林权的价值上升进一步尖锐化；另一方面则是因林权制度改革自身 制度设计的因素而引发了新的矛盾。 (二) 林改工作投入大，经费不足 林改经费国家、省、州、市已到位260.6万元，现在全市林改主体改革已进入尾声，但 配套改革才开始起步，各级下拨经费和我市林改经费预算仍有较大差距，为此，为保障林 改日常工作正常运转，市林业局在林改设备配置及档案室建设上所需资金均为自筹资金， 没有使用林改专项经费，尽管市局想方设法解决林改经费缺口，但解决额度仍然很有限， 要想实现林改目标，完成配套改革，还要依靠省、州政府大力支持，望能加大省州林改经 费补助力度。 (三) 配套政策未完善，群众利益未能真正实现 一是实施林改后，群众对林木享有一定的自主经营权和处置权，势必与生态公益林管 理限制产生一定冲突，公益林生态效益补偿金的标准较低、资金落实等与农户愿望可能会 有较大差异，且在公益林区划上是按照国家有关规定进行区划，事先并未征得群众认可， 将影响其执行能力和具体成效；二是在今后的资源管理中，例如盗伐、滥伐的界定等问题 需要法律、法规的相应配套，及时跟进；三是森林采伐规程中林木主伐年龄偏长，林农投 资回报年限过长，群众利益回报周期过长(如马尾松主伐年龄为31年，应当予以政策调整) ， “群众得实惠”未能得到真实体现。 三、对策思考 结合党中央、国务院及省、州党委、政府对林改工作的要求与林改工作的实际，为有 效推进都匀市集体林权制度改革，我们提出如下建议： 1、加大林权纠纷的调处力度，依法维护林权者的合法权益 上述林权纠纷由于权源依据不足、相关印证材料缺失，加之部分地方群众法律意识淡 薄，无理要求政府划拨土地或强行要求收回土地(主要针对国有林场) ，林权纠纷调处难度 较大。林权纠纷已成为全面推进林改工作的绊脚石。为推进和谐林改，推进全州林改工作 进程： 第一，建议市林改小组综合协调、统筹，从体制上化解纠纷。一是进一步加强对山林 权属纠纷工作的领导，在原有山林权属纠纷调处机构中增加相关部门工作经验丰富、威望 高的老党员、老村干、寨老等充实林改纠纷调解队伍力量，提高山林权属纠纷调处率，为 林权证的发放打好基础；二是认真分析山林权属纠纷原因，多形式多渠道加以解决。同一 行政区域内的纠纷在当地解决，把纠纷解决在基层，层层抓好落实，明确职责，凡多次协 调仍不能解决的纠纷，经市政府同意，报州林改办审批后可暂缓进行林改；三是认真抓好 国有林场与乡、村集体林纠纷的调处工作。国有森林是重要的国有资产和良好的森林生态 群体，在调处国有林场与乡村集体林权纠纷时首先要依法保护国有资产，正确处理国家、 集体、个人的关系，要做到依法依规、公正合理、统筹兼顾；四是对一方持有法律确认的 权源依据，另一方无理且非要要求重新划分的，要坚决制止，对造成破坏的要依法打击， 同时通过法定途径，确认、换发全国统一的林权证；五是对界限不清、权源依据不足的搁 置争议，共同开发或明确股权整体转让。 第二，建议市人民法院从服务大局出发，依法裁判、并将审判活动与农村多元化调解 机制有机统一起来，从机制上化解纠纷。人民法院在审判过程中，应在深入理解政策的基 础上，正确适用法律，努力实现法律效果与社会效果的有机统一。充分发挥以乡镇调委会 为主导、村(社区)调委会为基础的调解网络的作用，人民法庭应加强与基层司法所的沟通 联系，加强对调委会的指导，争取把涉林纠纷化解在萌芽状态。对于跨行政区域的林权纠 纷，主要依靠各级党委、政府的支持和各单位、各部门的协作来推进，开展林权调查，勘 查林地四至，加大纠纷调处力度，妥善处理林权纠纷，维护林区社会稳定。林业承包纠纷 案件涉及面广、人多，社会影响大，法官在坚持依法审理的同时，要注意运用司法调解手 段，多做思想疏导工作，注重与当地党委、政府的工作协调，重视加强与林业部门、与乡 镇、村组等基层组织的沟通、联系和协调，形成司法机关与相关部门之间多层面的良性互 动机制，发挥好林业部门熟悉林业历史状况、政策实施问题、林业技术问题，乡镇村等基 层组织比较了解村情、民情的优势，构建多元化的调解机制，努力做到案结事了。 2、加大人力资源调配力度，完善部门机构设置并充实人员 近十年来林业部门基本未进公务员，招聘分配到事业单位的专业技术人员较少，同时 林业部门生态环境建设任务增长较快，林业科技人员缺乏，年龄结构老化，知识结构单一， 影响了林业工作的开展，更谈不上适应新时期林业事业的需要。针对这种情况，建议林业 部门与编办、人事局等相关部门争取有效措施，提高林业干部职工素质。一是公开招考林 业公安干警；二是招考林业专业院校毕业生充实基层；三是加强干部培训，提高工作效率 和执法水平。 3、加强请示汇报、积极协调，将林改工作经费纳入财政预算 市林改办要向市委、市政府、州林改办多反映情况。林改工作经费不足将严重影响林 改工作的质量和进度，通过汇报使领导知晓了、重视了，就有利于问题的积极解决。依据 贵州省人民政府关于全面开展深化集体林权制度改革工作的通知(黔府发2007)34 号)要 求，林改经费由省、州、县财政按43 3的比例承担，纳入财政预算，确保林改工作正常进 行。 4、进一步加大林改宣传力度 个别乡镇对林改工作认识不到位，没有将其放到重要的议事日程，林改成员单位参与 率低是造成林改工作进度缓慢的主要原因。要进一步加大林改宣传力度，深入学习贯彻中 央和省、州关于推进集体林权制度改革的文件精神和要求；同时，认真做好林改信息的收 集，年底前要把集体林权制度改革的政策措施、实施效果作为重点，抓好各类林改典型， 及时反映各乡镇林改进展情况，总结推广好经验，加强林改在解决农民工就业、增加林农 收入等方面的宣传，营造集体林权制度改革的良好社会氛围。 5、加大市级林改督查力度 成立由四大班子领导带队的林改工作督查组，每两个月对林改工作督查一次以推进林 改工作进度，及时发现并高效解决林改工作中存在的问题和困难，有效推进林改。 6、加快出台林改配套改革政策 集体林权制度改革是一项长期的、复杂的、艰巨的农村改革工作，中央2008年提出用5 年时间建立起明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的现代林业产权制度。勘 界确权后，虽然确立了农民作为林地承包经营权人的主体地位，产权得到明晰，农民吃了 定心丸，但如何充分调动农民发展林业生产经营的积极性，如何解放林业生产力促进农民 脱贫致富，如何推进社会主义新农村建设，推动经济社会可持续发展，建设生态文明，形 成林业发展的良性发展机制是执政者应该思考的问题。建议抓好以下工作： 改革现行的林木采伐管理制度。山林到户后，经营主体多元化、经营形式多样化， 采伐林木的点多面广，给基层林业工作站的监督管理带来很大