当前检察机关对行政执法行为监督的现状与缺陷

当前检察机关对行政执法行为 监督的现状与缺陷 关键词行政执法行为 检察监督 现状与缺陷 对策与建议 摘 要目前我国对行政执法行为的检察监督体系尚未完 全形成，仍存在诸多缺陷。为充分发挥对行政执法行为的检察 监督职能，维护公平正义，需要从多方面完善其体系。 当前，我国的行政执法行为还有许多不尽如人意的地方， 这一定程度影响着我国依法治国进程以及和谐社会建设。之所 以出现目前这种现状，最根本的症结就是对行政执法行为缺乏 有效的制约与监督。正如孟德斯鸠所说的那样：“一切有权力 的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人 使用权力一直到遇有界限的地方才休止。 ”，法律的有效实施需 要完备的法律监督和制约机制。尽管各级政党部门、权力机关、 政府内部、新闻部门及社会公众等力量对行政执法行为进行了 不同方式的监督，并发挥了一定的积极作用，但其监督局限性 也较为明显。检察机关作为国家的法律监督机关，担负着对行 政执法行为的法律监督，确保法律法规的统一正确实施的职责。 然而，目前我国对行政执法行为的检察监督体系尚未完全形成， 仍存在诸多缺陷，检察机关的法律监督职能没有得到很好的发 挥，存在很大的局限性。为了更好发挥对行政执法行为的检察 2 监督职能，维护公平正义，我们需要从多方面完善其体系。 一、对行政执法行为检察监督的现状 目前，从监督手段来看，检察机关对行政执法行为监督主 要有以下四种： （一） 、对行政诉讼的监督。检察机关对行政诉讼的监督方 式包括行政抗诉和对行政诉讼活动的监督两个方面。 行政诉讼 法第六十四条规定，检察机关对法院已经发生法律效力的判 决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权依照审判监督程 序提出抗诉。行政抗诉无论对于行政审判权还是对于行政权， 都具有监督功能。 行政诉讼法第十条规定，检察机关有权对 行政诉讼活动实行法律监督。这里的“行政诉讼活动”既包括 对法院的审判活动的监督，也包括对当事人的诉讼活动的监督。 法律授权检察机关对行政诉讼活动实行全面监督的主要目的之 一就是防止行政诉讼被告不遵守诉讼秩序。可以说，检察机关 对被告的诉讼活动的监督职能既是对诉讼秩序的监督，也是对 行政权的约束。可是法律没有明确赋予检察机关有效的监督手 段。检察机关发现违法的诉讼行为以后，只能建议法庭依法采 取强制措施或者建议有权的行政机关予以处理。 （二） 、查处职务犯罪。根据法律规定，检察机关直接受理 立案侦查的国家机关及其工作人员职务犯罪案件包括：贪污贿 赂犯罪，渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公 民人身权利、民主权利的犯罪。检察机关设有反渎职侵权检察 3 部门和反贪污贿赂检察部门，分别负责渎职侵权和贪污贿赂罪 案件的侦查工作。就规范行政权力而言，其主要功能是：通过 对渎职侵权、贪污贿赂等犯罪行为的侦查，追诉严重违法乱纪、 构成犯罪的国家工作人员或单位，以此保障行政执法行为的正 当行使。 （三） 、立案监督。主要对涉嫌构成犯罪而行政执法机关处 以行政处罚的案件进行立案监督。近几年来，高检院相继推出 了对经济领域犯罪案件实施立案监督专项行动，加强了对行政 执法中有案不立、有罪不究、以罚代刑的监督力度。对这方面 的监督，主要通过召开联席会议、建立衔接机制和信息共享机 制等方式进行。但由于各地检察机关建立的衔接机制形式不一， 内容多样，没有形成统一的规范，因此此项监督还需加强。 （四） 、日常监督。主要对特定的行政机关及其工作人员的 日常监督。在一般行政领域，检察机关无权对行政机关及其工 作人员的一般违法行为进行调查，在侦查、起诉刑事案件过程 中发现行政机关或者其工作人员有职务违法行为尚未构成犯罪 的，只能提出检察建议，要求有关机关予以处理。但是，全国 人大常委会批准国务院发布的关于劳动教养的补充规定第 五条规定，检察机关对劳动教养机关的活动实行监督。一般认 为，这是现行法授权检察机关对行政机关实行一般监督的特例。 法律之所以授权检察机关对劳动教养机关的活动实行监督，主 要是考虑到劳动教养制度对公民基本人权的影响巨大，不实行 4 直接的日常监督难以保障人权。目前，检察机关对劳动教养的 监督，主要是通过对劳教场所及其管教人员履行职责的情况实 行日常监督，接受劳教人员及其家属的申诉和举报，调查劳动 教养执行中的违法行为，以维护劳教人员的合法权益。 二、对行政执法行为检察监督存在的问题 目前，对于行政执法行为的检察监督尚处于起步阶段，尚 存在诸多缺陷。 （一） 、检察监督的法律依据不足。宪法明确规定检察机关 是国家的法律监督机关，享有对国家法律正确实施进行监督的 权力和职责，而且未限制法律监督权的范围，但在法律层面却 对法律监督的范围大大压缩。检察机关对行政执法行为的法律 监督只停留在宪法依据，在法律层面依据不足，特别是对于行 政执法行为过程的监督几乎是空白，所以，检察机关对行政执 法行为的监督难以找到明确的法律依据，立法上的先天不足制 约了检察机关对于行政执法行为的监督。 （二） 、检察机关的监督范围有限。目前检察机关对行政执 法行为的监督主要是行政诉讼监督、查处职务犯罪、立案监督、 对劳动教养机关的活动实行监督等四种情况，而对于行政执法 机关的一般违法行为则只能通过行政相对人提起行政诉讼，检 察机关才有行使法律监督的可能，只有在行政诉讼判决存在违 反法律、法规的情况下才可以提起抗诉，但是，实践中行政案 件进入行政诉讼的比例极少，所以检察机关对行政执法行为的 5 监督范围是有限的。 （三） 、检察机关的监督手段薄弱。如人民检察院办理行 政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第十二条规定，检察机 关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，也仅能提出 “检察意见” 。这种监督手段比较弱，并且提出意见的前提，必 须是涉嫌犯罪的案件线索。对意见不理睬、不执行的，检察机 关无有效监督手段，而仅因不移送案件而受到刑事制裁的情况 更极为鲜见。 （四） 、检察机关领导体制不健全 。现行检察机关实行双 重领导，在这体制下，检察机关的机构、人员和经费在很大程 度上依附于地方行政机关。检察机关能否独立行使检察权，取 决于地方党政领导机关和领导人法治意识的高低以及检察院严 格执法的坚定性和抗干扰能力的强弱。而检察机关为了自身的 生存和发展，不得不协调好与各部门之间的关系，因此难以真 正独立地、实质性地发挥监督作用。 三、对行政执法行为检察监督的依据 （一） 、对行政执法行为检察监督的理论基础 在当代，法治的本质就是以权力制约权力。法国启蒙思想 家孟德斯鸠在论法的精神一文中精辟的指出：“要想保障 自由，从国家政治制度角度必须限制政府权力，防止权力滥用 和权力腐败。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必 须以权力约束权力。 ”此后，权力制衡理论一直是西方政治学的 6 一个基本原则，英国法学家洛克则进一步提出建立法权、行政 权、司法权并立的宪政体制。权力制衡理论的实质就是，平等 权力间的制约和均衡，是权力配置上一种使权力系统内各项权 力既独立又互相牵制的权力运作机制，其目的在于防止权力系 统出现独断专行。虽然我国没有实行三权分立的宪政摸式，但 这并不意味着对权力制衡理论的否定，我国人民代表大会体制 下的“一府两院”实质上就是有中国特色的权力制衡。当今中 国，正在着力构建社会主义法治社会，而法治社会， “它的要害， 在于如何合理地运用和有效地制约公共权力的问题” 1 。建设 法治国家的核心之一是实现以权力制约权力，我们建立法治社 会，就必须实现对行政执法权力进行有效制约，监督行政机关 的擅权与滥权，以保障全社会各群体利益获得平衡、平等的对 待。由于行政权自身的强势性与难以遏制的膨胀，以及行政权 对社会生活的直接干预，意味着对权力的制衡更多地应表现为 立法权、司法权对行政权的约束和抑制。我国宪法明确规定检 察机关是国家的法律监督机关，法律监督是我国宪法对于人民 检察院的功能定位，人民检察院行使法律监督权的最终目的就 是为了保证国家法制的统一、正确实施，实现社会的公平正义。 基于检察机关在我国宪政体制中地位，其能相对超脱于行政机 关，以独立的法律监督权监督行政机关执法行为，因此在现行 国家宪政体制中充分发挥检察机关法律监督职能的主动性，是 实现对行政执法权力有效制约的最佳途径。因为，从检察机关 7 行使的监督权产生的法理基础和社会背景看，法律监督权最初 的性质和功能就是以限制行政权的强大而产生的。 （二） 、对行政执法行为检察监督的法律依据 1、宪法依据 我国宪法第一百二十九条明确规定：“中华人民共和 国人民检察院是国家的法律监督机关。 ”，国家以根本大法的形 式作出这一规定，一方面阐明了法律监督制度是中国国家制度 的一项重要内容，同时确立了人民检察院在履行法律监督职责 中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关。这意 味着检察机关承担国家的法律监督职能，对国家法律实施的各 个领域实施监督，既要监督司法机关的执法行为，也要监督行 政机关的执法行为，这既符合立法本意，也为检察机关开展行 政执法行为监督提供了根本法上的依据。 2、单行法律依据 我国刑法和刑事诉讼法分别规定，人民检察院通 过查处行政执法工作人员贪污贿赂、渎职侵权犯罪，而对违法 行政行为进行监督。当行政执法工作人员的违法行政行为达到 构成犯罪的程度，人民检察院就会依照刑事法律去追究其贪污 贿赂、渎职侵权犯罪责任，在追究犯罪的过程中，行政执法活 动自然会同时就受到强有力的监督。行政诉讼法第十条规定： “人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。 ”、第六十四 条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、 8 裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提 出抗诉。 ”这是人民检察院行政检察间接监督行政执法活动方式。 以上这些规定均表明，检察机关具有监督行政执法行为的职责。 3、其他法律依据 2001 年 7 月国务院颁布的行政执法机关移送涉嫌犯罪案 件的规定和 2001 年 12 月最高人民检察院制定的人民检察 院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定 ，均明确指出， 发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权监督。 人民检察院民事行政抗诉案件办案规则第八章规定，人民 检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议，说明检察机 关在办案时发现行政机关违法行政情况的，可以通过发检察建 议的形式提出意见，促使行政机关自行纠正，这本身就是在履 行监督职责。全国人大常委会批准国务院发布的关于劳动教 养的补充规定第五条规定：“人民检察院对劳动教养机关的 活动实行监督。 ”，我国的劳动教养制度被认为是一种行政处罚， 劳动教养机关在隶属关系上也属于行政机关，上述规定充分说 明现行法授权检察机关对行政机关执法行为直接进行监督方面 迈出了现实中重要一步，也为检察机关监督行政权提供了有力 的法规基础。 以上几点，为检察机关监督行政执法行为提供了具体的法 律依据，充分说明检察机关享有对行政执法行为进行监督的独 9 特权力，同时，也说明开展行政执法行为检察监督，是检察机 关的神圣职责。 （三） 、对行政执法行为检察监督的必要性 目前，我国正处于社会转型期，即由传统的计划经济转向 现代市场经济，正从人治走向法治的轨道，因而各方面矛盾大 量涌现和相互交织。就行政权而言，作为管理国家和社会事务 的公权力，权力范围及于社会生活各个方面。如果对行政权缺 乏规范和有效监督，行政许可、行政审批、行政处罚等行政执 法行为就有可能会发生权力滥用、超越职权等危害行政权的现 象。在征地拆迁、企业改制、社会保障、资源利用、环境保护 等社会管理权行使中出现的一些渎职、侵权等腐败现象，有些 已演变为社会热点问题。加强对行政权的规范，并加强对行政 执法的监督已成为一种强烈的社会呼声。 三、加强和改进对行政执法行为检察监督的对策和建议 （一） 、完善法律规定 这是解决对行政执法行为监督不力的根本方法，通过制订、 完善、落实检察监督权在行政执法行为方面的具体法律规定， 提升检察机关对行政执法活动实施监督的法律地位，强化对行 政执法活动的监督权，明晰权责范围，规范监督程序，增强监 督的可操作性。从而为检察机关实施行政执法行为检察监督提 供明确的法律依据和操作机制，同时还应明确规定行政主体接 受检察监督的法定义务以及具体的法律责任。 10 （二） 、明确检察监督范围 主要是明确检察机关对一般违法行政执法活动监督的范围。 检察机关不可能也没有必要对所有行政行为进行监督，其监督 范围应当是有限的。具体包括：一是公民、法人和其他组织向 检察机关申诉的侵犯其人身、财产权利的行政违法行为。这类 违法行为，行政相对人可以通过行政复议、行政诉讼来保护自 己的权利。但行政复议和行政诉讼在对权利的保护上都存在很 大的局限性，对这类违法行为监督不力，因而客观上需要检察 机关以其特殊的方法和手段弥补上述监督手段的不足，参与此 类监督。虽然这种监督是局部的，启动需要公民、法人和其他 组织向检察机关的控告申诉，但如果监督到位，对从整体上促 进依法行政必将起到重要作用。二是行政执法人员违法行政破 坏国家管理秩序，损害国家利益的行为。对于这种违法行政行 为，检察机关应当主动进行监督，也应当是检察机关监督的重 点。 （三） 、强化检察机关监督手段 针对检察监督手段太弱的问题，在当前法律立法的情况下， 为有效开展对行政执法行为的监督，应当规定检察机关对其受 理的行政违法案件有以下权力：1、审查权，即对行政执法机关 所作出的处理决定是否适当，是否合法有审查的权力；当然审 查权的行使并不影响行政决定的执行效力，但检察机关认为行 政决定不合法时，可以向作出决定的行政执法机关提出检察建 11 议。2、调查权，即检察机关对行政执法行为是否合法进行，对 查处的违法案件处理程序、调查认定的事实，当事人的具体违 法行为性质，违法行为的大小等，认为必要时，可以要求行政 执法机关配合开展调查或自行决定开展调查取证。3、调卷权， 为了掌握行政执法机关开展行政违法案件查处情况及处理结果， 以便开展对行政执法行为的