工程质量管理创新

基于创新理念的工程质量管理制度研究 质量是建设工程的生命，其不仅关系工程本身的适用性和投资效 果，还关系到社会公共利益和公众安全。因此质量管理是建设工程 管理的重中之重。目前我国已初步健全了“政府监督、项目监理、 企业自控”的工程质量管理机制，确立起了以“项目法人责任制、 招投标制、工程监理制、合同管理制”四项基本制度为核心的建设 管理体制的基本框架，这对我国建设工程质量的稳定和提高起到了 积极的作用。但是，现行体制仍处于变革和发展过程之中，还存在 不少有待研究解决的问题。特别是近几年来，随着基础设施建设投 资的加大，工程建设进入一个高峰期。一些地区相继出现了严重的 工程质量事故，工程质量成为社会各界的舆论焦点。因此，工程质 量管理制度的创新是一个亟待解决的历史任务. 一、 工程质量管理制度现状改革开放以来，我国出台了一系列工 程建设的法律法规和部门规章，质量安全管理方面计有“1 法 3 条 例 11 项部令” ；形成了一系列管理制度，如工程质量监督制度、施 工安全监督制度、施工图审查制度、超限高层审查制度、抗震新技 术核准制度、安全生产许可制度、施工安全三类人员考核任职制度、 检测机构许可制度、竣工验收备案制度、工程质量保修制度等。使 工程质量安全管理有章可循、有法可依，对规范工程建设活动起到 了积极作用，为确保大规模工程建设的质量安全提供了制度保证。 但问题还是存在的。当前我国工程质量安全方面的问题，突出反映 在以下几个方面：安全生产事故起数和死亡人数虽有较大幅度下降， 但事故总量仍然较大，且事故下降幅度趋缓；村镇住宅建设缺乏相 应的技术保障，安全性、适用性较差，村镇建设事故时有发生；随 着一些不成熟材料、技术的大量应用，城镇住宅建设中出现了一些 新的质量通病；随着越来越多的深基坑、大跨度、超高层建筑的出 现，技术风险进一步凸显，地铁、桥梁等工程事故时有发生；一些 政府投资工程违反科学规律，盲目压缩工期，配套措施跟不上，导 致工程事故时有发生。此外，建材市场鱼目混珠，勘察设计深度和 精度不足，施工承包层层转包与无证挂靠猖獗，一线工人质量意识 和操作技能长期得不到提高，监理人员形同虚设，都制约着行业整 体质量水平的进一步提升。这些情况都折射出当前工程质量安全. 管理的法律法规存在着诸多不适应、不符合问题，都可以归结到制 度层面存在的缺陷。 二、 企业加强对质量管理创新的认识我们在运用质量管理的初期 确实极大地促进了企业管理水平和效益的提高，但随着经济环境变 化和企业运作方式转变，质量管理在相当一部分企业中的作用逐渐 减小，由此造成一些企业对质量管理从过去的高度重视到形式上的 应付。为此企业应充分认识到，质量管理是企业的生命，质量是生 存与发展的信誉。要在新经济条件下实现质量管理的良性运作，只 有融人现代化管理思想，与 JIT，BPR 相结合进行相应的创新。在 现代生产方式下，企业必须融 JIT（准时生产） 、BPR（业务流程重 组）等先进系统于一体，将信息、服务与产品的生产设计有机结合 在一起。JIT 和 BPR 均融入了现代管理思想与理念。JIT 是日本企业 最先研究、探讨和运用的一种先进生产经营活动系统，基本思想是 “只在需要的时候，按需要的量，生产所需的产品” ，也就是追求一 种“零废品、零库存、零准备时间”的生产系统，它追求彻底消除 无效劳动和浪费的目标，与企业质量管理目标是一致的。BPR 是一 种新的管理思想，它强调从职能管理到面向业务流程管理的转变， 对业务流程的管理以产出（或服务）和顾客为中心，将决策点定位 于业务流程执行的地方，在业务流程中建立控制程序。从而可以大 大消除原有各部门间的摩擦，降低管理费用和管理成本，减少无效 劳动和提高对顾客的反应速度。以 JIT 的结合为主，以 BPR 的结合 为辅，全面质量管理才实现全方位创新。 3 制度创新的关键内容 3.1 解决建设单位的权利责任一致问题建设单位是工程的发起人 和受益人，建设单位分为两类，一类是自建自有自用的，如各类企 事业单位，其质量责任是终身的，对其约束力主要来自后续的使用 功能保障压力；第二类是建成后作为商品进行交易的，主要是各类 开发商，其追求的是建造成本（开发成本）与商品房售价之间的差 额，对其约束力主要来自市场选择与竞争压力。目前各类开发商存 在的问题比较多，突出问题是权利和责任不对等。当前房地产市场 处于卖方市场，开发商只要拿到好地块，就不愁房子卖不出去，无 法形成有效的市场竞争压力，因此，在建造成本控制上就会有压级 压价的倾向，能省就省，在品质要求上“达标就行” 、 “合格就行” 。 由于购房人与开发商之间存在着严重的信息不对称，对开发商的偷 工减料、以次充好，购房人也无法作出准确的判断。因此，开发商 这类建设单位应成为政府工程质量监管的重点。规范开发商的行为， 不可能对其作为项目投资人的权利（如选取设计人、承包人、指定 分包人、指定特殊材料等）做过多的限制，但应该按照责、权、利 一致的原则，明确其相应的质量安全责任，如将安全生产许可的条 件列入施工许可中，由建设单位牵头对项目施工期间的现场安全负 总责。再如应由开发商组织保修工作，先行对小业主作出保修承诺， 先行赔偿；项目开发公司的保修责任应由其母公司承担。也可由开 发商为其开发的商品房购买工程质量保险，并将每个小业主列为被 保险人。此外，也应明确建设单位或建筑工程所有人在工程长期使 用过程的质量责任，由其定期对工程进行鉴定和维修加固。 3.2 建立工程项目差异化管理制度所谓差异化管理，就是根据投 资主体和工程最终所有者的差异以及工程重要性的不同，按照不同 的管理方法和监管力度对工程项目进行分类管理。采用这种管理方 法，就是让那些能严格执行工程质量标准的工程建设单位以及具有 自我管理能力、自我约束能力的工程建设单位，在其良好业绩和信 誉的约束下自我促进、自我发展，步入良性循环的发展轨道；而对 那些企业资质较低、管理能力较差、自我约束力不强、企业信誉度 不高但工程性质又较为重要的项目进行重点的监管，迫使这些工程 建设单位完善管理制度和措施，逐步提高工程管理水平，使工程质 量得到有效的保障。在工程实际中，政府部门和工程项目主管单位 仍可结合自己所辖范围和管理对象的差异以及工程项目的具体情况 进行适度的调整。对工程质量实施差异化管理的本质，就是要根据 施工企业工程质量保证能力的不同，合理地分配和调整现有的监管 资源，提高监管效率，并使工程项目的质量得到有效的保障。因此， 结合各自的实际情况对上述分类进行适度调整，并不存在与差异化 管理的本质区别和矛盾。监督机构和政府主管部门也应根据工程建 设单位的发展和技术水平的提高情况，不断地进行调整，将工程项 目和建设单位归入不同的管理层次，实施不同强度、不同频率的监 督和检查，从而更好地保障各工程项目的质量。 3.3 加强工程担保制度根据我国担保法的规定，法定担保方 式有五种：保证、抵押、质押、留置和定金。工程实践中保证担保 应用最广泛。工程保证担保是保证人应工程合同一方（债务人、被 保证人）的要求，向合同另一方（债权人）做出书面承诺，当被保 证人不履行合同或不支付债务，以致债权人遭受损失时，保证人在 一定金额、一定期限内代为履行合同或支付债务的一种工程保障机 制。目前我国实行的是“政府监督、项目监理、企业自控”的工程 质量管理体系，乍一看，该体系似乎完美无缺，无懈可击。但是仔 细一分析，却会发现很多问题。政府监督主要靠政府的行政推动， 管理手段单一，无法对参建方形成有效约束；业主的行为缺乏监督， 监理单位、施工企业都由于费用问题受制于业主，工程质量管理只 有业主说了算；还有一些建筑企业受短期利益驱动，质量意识淡薄， 质量责任不落实，企业自控形同虚设。工程担保制度作为一种经济 手段对各参建方的工程质量管理行为进行监督，对工程各参建方形 成有效的利益约束机制，能有效加强社会监督。由于被担保人与担 保公司之间的利益关系，担保公司不会对被担保人的行为不闻不问， 而是主动介入，实施监督，并且在财务、技术、管理等方面进行协 助，帮助被担保人进行工程质量管理。从总体上来看，工程担保制 度对各参与方的工程质量管理加强了社会监督，使我国目前工程质 量管理制度更为完善。 3.4 创新监督体系，明确监督机构权责建设工程质量监督工作既 然是政府行为，就必须明确它的地位，赋予它必要的权力，真正成 为政府行使对工程质量监督的部门。实行由一个主管部门归口统一 管理，明确职责，避免职能交叉和相互扯皮，就此次建筑法的 修改一并将建设工程质量监督管理体制实施改革，建立覆盖工程项 目全过程、覆盖参与建设活动各方主体的工程项目监督执法体系， 促进工程质量监督的独立性和有效性，进一步加大工程质量监督力 度，从而做到管理职能分工明确，责权划分科学合理。 （1）以原省 建设行政主管部门下属的工程质量监督和安全总站为基础，组建 “建设工程质量安全监督管理局” ，在全国省以下工程质量监督系统 实行垂直管理，由省政府直接管理，纳入公务员系列，建设部对其 实行行业管理；（2）各地市监督站根据专业划分按照有关要求可设 立 12 家综合的监督站，并定性为具有独立法人的自收自支的事业 单位，同时加强县级监督站的管理，对一些达不到有关资质和资格 条件的县级监督站，其业务暂时由地市监督站依据每年的建设工程 量选派监督人员，设置监督代办处办理监督业务；（3）将施工许可 与监督报监合二为一，并将施工许可纳入工程质量监督管理范畴。 将建设工程质量管理职能划分为两个职责段，原省建设行政主管部 门主要负责从事建设活动的各类企业和人员的资质和资格管理，即 施工许可前的准入管理，主要应强化各方责任主体的质量保证能力 （企业业绩、项