关于绩效审计含义和目标的文献综述

关于绩效审计含义和目标的文献综述 【摘要】从世界审计历史看，绩效审计出现于 20 世纪 40 年代中期， 在 20 世纪 70 至 80 年代得到较快发展，20 世纪 90 年代完成了传统 财务审计向绩效审计为中心的转变。绩效审计在发展过程中，存在 着不均衡性。总体来看，实施绩效审计较早的国家和地区，一般处 于世界经济领先领域，比如北美的加拿大、美国，西欧的英国和北 欧的瑞典等。世界各国尤其是西方市场经济发达国家对绩效审计进 行了广泛深入的探索实践，还总结出一些相对成熟的绩效审计方法 和规律。在 20 世纪 80 年代初的中国审计制度建立后不久，我国审 计理论界就开始探讨经济效益审计（或称绩效审计）问题。20 世纪 80 年代中期开始企业经济效益审计研究，80 年代后期开始承包经营 责任制审计研究。在 20 世纪 90 年代初期基本处于停滞状态，后来 是社会主义市场经济条件下的转换经营机制审计研究。2000 年加入 WTO 以后，审计界开始思考：中国如何开展绩效审计，如何与国际 接轨，并如何付诸实践。直到 21 世纪初的效益审计研究，也即开始 了绩效审计研究。我国的绩效审计因为包含有一定的真实性和合法 性审计内容，与英美等国的那种纯粹独立类型的绩效审计存在一定 一定区别，却接近于加拿大的综合型绩效审计。我国专家学者们借 鉴了国外的理论和实践经验，并结合我国国情作了大量的探讨和分 析，创新性地引导了政府绩效审计在我国的开展。但是，我国目前 还没有认可的理论体系，也还没有一套行之有效的实务操作指南， 只是经验上总结和创新。本文在两个方面对政府绩效审计进行了文 献综述，对其含义和目标进行阐述和分析。 关键词：绩效审计 含义 目标 一、 政府绩效审计含义 （一） 国外绩效审计含义 “绩效审计”这一概念首见于 1948 年 3 月阿瑟肯特在美国 内部审计师杂志上发表的“经营审计”一文。1953 年公布的 英国国家审计法对绩效审计的定义为：“检查某一组织为履行 其职能而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果情况” 。 1986 年第 12 届国际会议上，最高审计机关国际组织发表的 关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明一文中，将 绩效审计定义为：“除了合规性审计，还有另一类型的审计，它涉 及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效 审计” 。 1994 年，美国会计总署修订的政府的机构、计划项目、活动 和职责的审计准则认为：“绩效审计就是客观地、系统地检查证 据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标， 以便为改善公共责任性，为采用纠正措施的有关各方进行决策以便 实施监督提供信息” 。 国际会计师联合会认为， “绩效审计的目标是向用户提供独立的 业绩信息和系统的认定保证” 。 （二） 我国绩效审计含义 键入文字 我国学者大都将政府审计机关从事的对行政事业单位的非财务 审计称为“绩效审计” ，对企业进行的非财务审计称为“经济效益审 计”或者“效益审计” ，而民间审计组织和内部审计部门从事的非财 务审计称为“经营审计” 、 “管理审计”或“经济效益审计” 。 王光远在管理审计理论 （1996）一书中指出：管理审计是评 判受托人对受托管理责任履行情况的审计，其目的在于建立委托人 与受托人之间的互信，优化资源的利用。 朱德操 1997 年主编的经济效益审计中提到：经济效益审计 是有独立的审计机构或审计人员，对被审计单位或项目的经济活动 进行综合的、系统的审查、分析，对照一定的标准评定经济效益的 现状和潜力，提出提供经济效益的建议，促进其改善管理、提高效 益的一种审计活动。 王会金在发展中的我国政府绩效审计 （2004）中提出：政府 绩效审计是指由独立的审计机构和人员对政府部门、单位或项目的 经济活动进行审查，分析评价其公共资源的使用效益以及所取得的 效果是否与预期目标相一致，以进一步改善经济管理工作，提高政 府部门、单位或项目绩效的经济监督活动。 宋常（审计学 ，2011）认为：经济效益审计是指审计机构或 人员对被审单位的财政财务收支及其经营管理活动的经济性和效益 性所实施的审计。经济责任审计是审计机关对国家机关、企事业单 位等负责人在任职期间应负的经济责任进行监督和评价。 陈朝晖在浅谈西方政府绩效审计的理论缺陷一书中对比中 西方的绩效审计后，认为定义存在着理论缺陷：绩效审计的定义中 隐藏着太多的理想状态的假设。绩效审计师迄今还没有一套公认的， 可接受的管理标准可以利用，只是依靠原有的经验做出判断。 综合上述观点，我认为绩效审计是对被审单位进行经济性、效 益性和效率性的评价和分析，使其做出最优策略，使经济活动发挥 最大效用。 二、 政府绩效审计目标 审计目标是审计活动的既定方向和审计工作要求达到的预定结 果，也是审计理论联系实际的桥梁。审计目标是审计与外部环境的 纽带，他直接反映社会环境的需求，影响和制约审计外部环境的变 化，进而引起审计实践的变革。 最高审计机关国际组织在其 1986 年发表的总声明 1中界定 的绩效审计的目标有以下四个：为公营部门改善一切资源管理奠定 基础；力求决策者、立法者和公众所利用的供应部门管理成果的信 息质量得到提高；促使公营部门管理人员采用一定程序对绩效审计 提出报告；确定较为适当的经济责任。目前得到世界各国认可的绩 效审计目标大体有如下四个：为立法机构提供对被审计单位是否经 济、高效或有效执行有关政策进行独立检查服务；确定并分析政府 项目在经济性、效率性和效果性方面存在的问题，以便帮助被审计 单位或者政府部门整体改善经济性、效率性和效果性；对项目有意 的、无意的、直接的、间接的影响进行报告，并对既定目标的实现 1 关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明 键入文字 程度、没有实现的原因进行报告；绩效审计也为立法机构提供对行 政部门所公布的业绩指数或自我评价的有效性和可靠性进行独立分 析的服务。 吴泽民在政府绩效审计目标论析(2005）一书中提到：“按 照不同的范围和层次，绩效审计目标可划分为一般目标和具体目标 两大类。一般目标规定着审计的性质和方向，寓于具体目标之中； 具体目标则表明审计的具体职责和任务，是审计目标的实际体现” 。 董大胜 2005 年发表在中国政府审计中认为：“绩效审计是 指在可持续发展的前提下，坚持以人为本，就是做任何事情都要比 满足人们的需要为出发点和归宿，开展政府绩效审计应该体现为以 人为本的根本目的，关注生态、环境资源管理活动的经济性、效率 性和效果性。所以，现在有观点提出增加环境性和公平性，归于效 果性范筹” 。 吴国萍在关于开展政府绩效审计工作的思考 （2005）一书中 认为，在许多国家，政府绩效审计的目的是评价并改善政府项目， 中央政府和相关机构的运作。在我国现阶段，开展政府绩效审计的 目的主要是对公共资源使用和管理的有效性进行检查和评价。 蔡春、刘学华在绩效审计论 （2006）一文中指出：通过审计， 对被审计单位履行职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果 程度（或利用资源的经济性、效率性和效果性）进行审计评估，确 定其是否进行了有效管理（经营） ，资金是否使用得当，政府项目和 政策是否达到了目标，满足了社会需求。 世界上许多国家把绩效审计的目标定位在（绩效审计实务 ， 2009）：评价并改善政府项目、中央政府和有关机构的运作，为政 府和议会提供相关信息，包括审计发现、审计结论、审计评价以及 与被审单位及其管理和政策相关的审计建议等等。 国外效益审计理论与实务 （2010）中，最高审计机关国际组 织关于绩效审计的目标定义为：“一是为公营部门改善一切资源管 理奠定基础；二是力求决策者、立法者和公众所利用的公营部门管 理成果的信息质量得到提高；三是促使公营部门管理人员采用一定 程序对绩效审计提出报告；四是确定较为适当的经济责任” 。 目前的财政财务审计模式强化了审计的执法地位，以查处被审 计单位为主要目的。这种审计不能发挥最大作用。我认为，绩效审 计应该以各类政府性资金为主要目标，审查分析政府性资金使用的 效果、效率和效益性，审计成果面向使用者，围绕重点项目和老百 姓关心的热点问题展开审计工作。 键入文字 参考书目 1董大胜.中国政府审计M. 北京：中国时代经济出版社,2005. 2李四能、叶晓钢. 绩效审计实务M.北京：中国时代经济出版社, 2009. 3课题组.国外绩效审计理论与实务M：北京：中国时代经济