乡镇财政困难的成因及对策

乡镇财政困难的成因及对策 乡镇财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节。随着农村税费改革的深 化，乡镇征收税费及组织地方财政收入的职能逐步萎缩，乡镇开支主要依赖于县级补助， 加上巨额的债务，乡镇财政运行难度越来越大，问题和矛盾日趋突出，严重影响了基层政 权和社会稳定。 一、乡镇财政现状 2004 年，陕西省商南县乡镇地方财政收入 795 万元，占全县地方财政收入的 34.5%。 乡镇累计债务 1 742 万元，人均负债 86 元，财政自给率 39.7%。农村税费改革以后，乡镇 人员工资上划，统一实行银行代发，乡镇财政支出主要表现在公用经费支出上。2004 年乡 镇财政支出 2 003 万元，其中公用经费支出 464 万元。当年县财政对乡镇公用经费补助 416 万元，剔除专项支出，乡镇在职干部人均公用经费 4 500 元，最高人均 7 500 元，最低 的人均 3 200 元。年底仍有部分乡镇经费困难，政权运行难以保障，个别乡镇还形成了新 的债务。 据调查，各乡镇 2003、2004 年公用经费实际支出水平在 15-42 万元之间，实际支出远 远超出县财政对其经费补助数。县财政对乡镇补助的公用经费，80%用于乡镇维持政权运 转，20%用于乡镇中心站（所）经常性开支。 2004 年超支部分多数乡镇主要依靠罚没收入 予以弥补。以前年度主要靠向省、市及县级有关部门争取专款，将专项资金的部分或全部 挪作公用经费开支。同时采取挪用干部职工工资补助、三费和清欠农业税收尾欠的办法解 决。所属中心站（所）主要通过向县上对口部门争取部分资金和依靠职能收取部分行政事 业收费弥补本单位经费开支。 二、乡镇财政困难的主要原因 （一）预算管理弱化，财经制度松弛，造成了资金的损失和浪费。一些乡镇预算观念 不强，在财政支出上不坚持量力而行、量财办事、量入为出、收支平衡、节俭办事的原则， 资金的调度与使用缺乏预算约束，随意性大，很难做到统筹兼顾，“寅吃卯粮“ 现象时有发 生。 （二）县上财政困难，年初预算标准低，预算难以执行。由于财力增长远远低于财政 支出的刚性增长需求，中、省、市都不断出台政策性增支因素，教育、科技、农业、水利、 政法、综治、信访、宣传等都要求有法定的增长比例，致使县财政缺口越来越大，很难聚 集财力向乡镇倾斜。 （三）乡镇债务沉重，还债挤占当年经费。据统计，商南县 16 个乡镇外欠显性债务高 达 647 万元，其中因基础设施建设形成的债务为 465 万元，因调整产业结构，推广袋料香 菇等形成的债务为 23 万元，因经费不足维持政府运转而形成的债务为 157 万元。之所以债 务如此繁多沉重，主要是乡镇在维持“吃饭“ 的基础上，运转难以保证，更谈不上发展。对 农业、水利、教育、卫生、交通等基础设施建设的投入除上级下达项目专项资金来保障外， 基本上都是靠向农民集资和负债来支撑。甚至为了保运转、填缺口等，靠借新债来维持， 财政窟窿越来越大，陷入旧债未还又借新债的恶性循环之中。 （四）农村税费改革后，基本上从制度上堵死了面向农村收费的渠道。“税不够，费来 凑“ 是前几年乡镇解决经费不足的主要办法。税费改革后国家从政策上、体制上杜绝了向农 民收取的各种费用，乡镇陷入了“无米之炊“ 的困境。而作为一级政府的事权并未减少，乡 镇承担的财权与事权的不对称，缺乏与责任相对应的财力支持，自身调控能力差，一些没 有预算而必须开展的工作就无财力保障。 （五）制度建设滞后。现行管理体制上人、财、物的使用与管理不尽合理，大搞“政绩 工程“和“形象工程“，加剧了乡镇财政困难。而一些干部不顾实际，财务管理制度滞后，支 出审批权缺乏监督，相互攀比，助长了“领导消费型“ 财政现象的蔓延。加上没有建立有效 的举债责任追究制度，缺乏严格的监督处罚办法，致使乡镇债台高筑，使经费本不宽裕的 乡镇政府雪上加霜。 （六）缺乏稳定财源，收入增长乏力。1994 年财政体制改革后，中、省、市不断把财 力向上集中，将收入多、潜力大的税种上收，收入的大头上划，严重制约了基层财力的增 长。零散税源征收难度大，增长弹性小，征收成本高，难以成为地方财政收入的主要来源， 加上收入结构不合理，非税收入所占比重大，财政收入中收入的增长对投资的依赖性大， 缺乏高附加值、高税率产业，收入渠道窄，收入极不稳定。 三、解决乡镇财政困难的对策 （一）加强预算编制改革，合理制定分类定额标准，增强预算执行的可行性。按照“财 力下移，缺口上移“的办法，向乡镇 “输血“，增加乡镇预算经费。预算安排上，综合考虑乡 镇政权在运转过程中所需的电费、电话费、打印费、宣传费、招待费、会议费、车辆费、 差旅费、报刊费等费用，来确定乡镇人均公用经费定额，最大限度地做到公开、公平、公 正、透明，并接近乡镇年正常经费实际支出水平，以增强预算执行的可行性，保证乡镇政 权正常运转。同时，加快乡镇支出改革步伐，提高资金使用效益，对乡镇财政资金建设的 信息网络、大型仪器设备、打印设备、办公用品及车辆等固定资产，实行“一家购置，数家 共享，市场运转“的方式，实现乡镇区域内公共设施资源共享，打破部门界线，实现优势互 补。 （二）建立严格的公用经费内控制度和完善的管理办法，增强节支意识。制定和完善 车辆费、会议费、招待费、电话费、办公费用管理办法，明确财务人员岗位目标责任制。 公用经费开支实行政务公开，每月或季度在党委会或职工会上予以通报，一次性公用经费 支出金额超过 1 000 元的支出单据一律实行书记、乡（镇）长双签制；支出金额超过 3 000 元的必须通过党委会议研究，报乡镇纪委备案。推行招待费支出实名制和“廉政灶“ ；推 行车辆租用制；办公费、电话费、电费按预算实行定额个人使用包干制。乡镇年初应根据 本乡镇的年度收入来源和批复预算情况，向县政府上报本年度的详细财务支出计划，并严 格按审批的支出计划执行。每季度县上组织监察、财政、审计等部门对乡镇的财务收支情 况进行检查通报。 （三）推行“乡财县管乡用 “财政管理体制改革，增强乡镇预算的约束力。遵循预算管 理权、资金所有权和使用权、财务审批权“三权不变“ 原则，以乡镇为独立的核算主体，实 行“ 预算共编，账户分设，集中支付，采购统办，票据统管“ 的财政管理方式，由县财政部 门直接管理并监督乡镇财政收支。“乡财县管乡用“ 可进一步提高县对乡镇转移支付的透明 度，有效防止乡镇截留、挪用、坐收坐支应上解的各项收入，从根本上规范乡镇财务支出 行为，防止转型项资金的截流和挪用，增强非正常开支的约束力，扎住乡镇举债口子，防 止乡镇新的债务发生。 （四）采取综合措施，控制和化解债务。积极开展对乡镇债务的摸底工作，全面掌握 债务规模、结构、范围，准确界定债务性质、分清责任，加强对债务风险的监测、分析和 预警，并据此建立化解债务的工作方案。建立债务报告制度，定期向人大报告减债工作， 并作为政务公开的重要内容；建立基础设施建设和固定资产购置预算上报一级审批制度， 根据资金来源情况控制规模，防止产生新债务；建立举债责任追究制度，对盲目举债营造 政绩工程的视为违纪，并追究相关人员责任；实行减债行政首长负责制，树立正确的政绩 观，强化“还债也是政绩 “的观念，将减债纳入政绩考核范围，鼓励积极化解债务。当前， 一是由监察、财政、审计部门按债权债务发生时间、形成原因、约定利率、还本付息等情 况进行一次全面准确的审计，建立债务台账，界定债务范畴。二是按照债权的性质分类， 制定详细的偿债计划，积极收欠还债，并建立偿债资金。三是实行“两奖两补一罚“ 制度， 鼓励督促乡镇偿还债务。对当年实现收支平衡、完成化解债务计划的乡镇实行奖励和补助， 对形成新债务的，按债务责任追究制予以处罚。 （五）建立激励机制，促进财政收入的稳定增长。理顺税收征管体制，鼓励乡镇对车 辆使用税、非税收入的协查、征管和促收，并在政策允许范围内，对以前年度税费尾欠进 行清收。建议车辆使用税按乡镇完成征收数的 8%补助征收经费；乡镇组织的非税收入实 施部门预算改革后，暂不执行收支脱钩，仍按入库数的 60%返还乡镇，用于偿还债务和发 展经济；清收以前年度尾欠按一定比例上解，补充偿债资金，用于化解垫交税费形成的政 府债务；对乡镇围绕“茶、药、畜、果、矿产、旅游 “六大主导产业，发展非公有制经济实 现的地方税收每年比上年增加部分，以财政转移支付补助的形式全额返还乡镇，以增强乡 镇财政收入体制调整后发展非公有制经济的积极性。 （六）加强基层组织建设，推进干部管理体制改革。从根本上解决乡镇财政困难，单 靠财政部门无法完成，必须采取综合措施。比如控制财政供养人口增长，解决行政“链条“ 延长问题；制止“高消费“ ，解决资金浪费和紧缺并存的问题；整合财政专项资金，解决财 政资金使用散、乱、差的问题等，都需要党委、政府下决心综合治理、各职能部门密切配 合才能解决。一是建议组织部门改革干部考核、任用机制；二是严格审计制度。认真执行 领导干部离职审计制度，推行任内经济责任审计制度和审计结果公示制，建立审计、纪检、 监察信息交流制度，把审计结果作为干部调整的依据，保证乡镇财政收支、平衡的真实性 和合法性。三是抓好干部监督，促使广大干部自觉执行群众纪律、财经纪律、自觉勤俭节 约，自觉为农民增收、财政征收、经济发展做贡献。 （七）加快经济发展，打牢基层财政的基础。要使乡镇从根本上走出困境，就要完善 乡镇政府职能，使乡镇成为一级财权与事权相对称的政府。最根本的一点是要支持和鼓励 发展县域经济，培植税源，做大财政蛋糕，壮大财政实力。在支持经济发展方式上，从一 般