《法国社会保障的经验教训与出路——与中国学者的交流》

法国社会保障的经验教训与出路与中国学者的交流- 作者：C.米尔 主题类号：C41/社会保障制度 【 文献号 】1-473 【原文出处】 国外社会科学 【原刊地名】京 【原刊期号】200102 【原刊页号】2227 【分 类 号】C41 【分 类 名】社会保障制度 【复印期号】200107 【 标 题 】法国社会保障的经验教训与出路与中国学者的交流 【标题注释】本文系 C.米尔(Catherine Mills，法国巴黎第一大学讲师）为其法文著作社 会保障经济学(Economie de la protection sociale)中文版撰写的中文版序言 ，全书由郑 秉文翻译；该书为当代社会保障制度研究丛书的一种，此丛书共由 18 本组成，即将由 法律出版社陆续出版。 【 作 者 】C.米尔 【 译 者 】郑秉文 中国社会科学院欧洲所副所长 【 正 文 】 我感谢中国的同行郑秉文博士想到用其母语翻译我这部著作。一部社会保障经济学的法文 著作翻译成中文，这是第一次，我相信法中之间的这次交流可以证实对彼此都是有益的。 一、法国社会保障制度的本质 正如中国正在研究社会主义市场经济和社会保障的混合体制那样，法国也在研究建立或是 重建一种在市场经济范畴内的新型混合体制当然法国的这种混合体制是建立在资本主 义基础之上的。但尽管资本主义实行的是私有化，可同样也有公共部门存在，所以它的社 会保障制度仍然是先进的。 我的意见同样接受了我们两国专家们的研究成果、部门负责人和社会活动家的建议，我的 建议是建立在研究一条走出发展模式危机的道路的基础上的。或者换另一种说法，是从一 种发展方式过渡到另一种方式，重铸社会保障制度效能的进步。这当然存在设计社会保障 制度调节新机制的问题。 我觉得有必要回顾法国相对完善的社会保障制度的形成过程，这包括走出两次大战期间的 结构性危机，以及 1945 年法国解放时政治和社会力量的关系。法国的社会保障制度对第二 次大战后即 1945-1967 年间经济飞速发展起到了重要的保障作用，它是结构变革和资本主 义生产方式具有计划特征的不可或缺的完整部分：国家垄断资本主义(CME)，也可称之为 福利国家(welfare state)或国家保护人(tat-providence) ，还可称之为凯恩斯福特主义。 这是一种社会保障制度而不是一种简单的社会保险。1945 年 10 月的法国社会保障计划取 代了 1928-1930 年的社会保障概念。那个时期只是依靠一种简单的保险机制来面对一种特 定的风险。社会保障的概念制造了一个基本权力(droitfondamental) ：所有人，无论自下而 上靠工作为生，或者无工作能力，都应得到生活的保障，甚至包括他的家庭成员，这就是 新型的社会权利(droits sociaux nouveaux) 。因此，所有存在的社会风险都应得以覆盖：疾病、 残疾、养老、家庭成员的死亡、工伤事故的预防和补偿、职业病、家庭生育等。此外，社 会保障金库(caisses descurit sociale)的管理一直由有关人员自我管理，从 1947 年开始，管 理者按比例选举产生，一直到 1967 年，金库董事会成员组成的 3/4 是投保人代表，1/4 是 企业雇主代表。 法国社会保障计划是在贝弗里奇(Bever idge)和俾斯麦(Bismarck)制度基础之上建立起来的一 个混合体。这一计划延用了 1941 年英国威廉贝弗里奇的报告（注：威廉贝弗里奇勋爵 (Lord W.Beveridge)是约翰 凯恩斯(John M. Keynes)的学生。凯恩斯在 1936 年出版了就 业、利息和货币通论 ，从而引发了经济学和经济政策的一场革命。 ） ，以及 1944 年美国费 城代表大会确定的普遍性(universalit)和统一性(unit )原则，这些原则规定所有公民 就 业人口和非就业人口都应包括在内。这种保障涉及所有社会风险，包括失业。补助金 的标准应该是统一(unifor me)的，对所有风险的管理也是统一(unique)的。但事实上，英国医疗和家庭风险的担保是 由国家财政支持的，但其他的担保则有分摊金来提供。总之，贝弗里奇报告是一个内容广 泛的整体，它对“充分就业”的经济政策做出了贡献。 至于法国的计划，它接受了贝弗里奇报告的思想，肯定了其以行业性互助(solidarit professionnelle)为基础的全国性互助 (solidarit nationale)的思路，继承了互济(mutualiste)的 传统和 1928-1930 年社会保障条例的精神，同时也继承了俾斯麦的原则。在这里应该讨论 一下统一性和普遍性原则为什么只是部分地得以实施的原因。失业风险保障只是从 1958 年 才开始，社会保障尤其是医疗保险全民普及的时间是 1974 年。总之，保险管理的统一性在 1967 年以前还只是一种虚幻，因为整个保险制度已经“破裂” ，一分为三：医疗金库、养 老金库和家庭补助金库。 独特的法国社会保障制度被打上了深深的历史烙印；反对德国纳粹占领和维希政府的抵抗 组织所撰写的报告，法国的解放和建设等等。这个计划摆脱了 1928-1930 年社会保险条例 的限制。该条例后来没有得以实施，所以也未为经济大萧条拿出一个满意的答案。其替代 品为“按贡献提供补助”的保险原则。这个原则之所以进步就在于它覆盖了工作者以及他 们的家庭，承认了社会需求(besoins sociaux)，确认了社会权利并对社会风险提供担保。每 个人都根据不同方式为提供社会财政来源做出贡献，以共同对社会风险进行担保。 法国社会保障制度的目标不仅仅是为纠正社会不公平而实行的全国性互助，它还包括通过 社会财政转移实现收入再分配，以及满足社会需求等，例如收入和贡献的平衡关系，还包 括重建经济。这是超越经济与社会的传统矛盾的一个起点。从这一观点看，社会保障支出 的发展则是着手进行发展劳动生产力的一种方式，并主要是重新激发附加值的生产能力， 换言之，就是靠领薪者创造现实的、新的财富。 因此，法国社会保障制度是由两种概念构成的一个混合体。一种是通过全国性互助的志愿 行动来传递的接近公共权利原则的集中统一。另一种是坚守和超越行业性互助、植根于企 业和工人之间的传统互助形式，并最终成为相对的自治社会保险由相关阶层自我管理 这是一种接近于个人权利(droit priv)原则的概念。 在财政方面，从全国性互助的逻辑来看，这种混合体的不断增加的财政来源是由税收提供 的。但事实上，根据俾斯麦的观点和互助的传统，法国的社会保障财政来源的独特之处在 于它主要来自企业。现在，社会保障的 3/4 财政来源仍然是企业（工人和雇主）按工资比 例强制性缴纳的社会分摊金(cotisation)。 二、社会保障制度的调节作用以及第二次世界大战后经济制度的大飞跃 1.1945-1967 年时期 首先，延缓社会不断失衡的过程以抵补社会成本，这是一个趋势，它和发展劳动生产力是 联系在一起的：劳动强度的提高导致了工人身心疲惫、工伤事故增加、职业病和身体健康 受损的风险。因此，有必要组织休养，恢复劳动力，补救受损的身体健康，即采取一些措 施以预防损害身体健康的事故发生。对社会失衡和社会成本的担保，无论在这项工作的初 期还是关键时刻，都是必要的，以便维持劳动生产力，使经济制度得到调整和重建。 中财精品屋 其次，从更积极的方面来看，社会保障制度为劳动力重新焕发活力做出了贡献。它满足了 社会需要，跨越了（或者是部分地）工资的限制：医疗、休养、家庭、住房、培训和退休， 同时它为提高附加值的生产能力做出了贡献。 战后法国的经济增长、新技术、劳动强度以及大规模生产等变化导致我们对新的日益增加 的社会需要和社会风险达成共识。这些社会风险必须得到更稳定、更有力的社会保障制度 的担保，以使劳动力的再生产和社会化的公共投资得以制度化。结果，工资不再是保证劳 动力再生产的唯一形式，社会财产的转移已成为一种非商品化的形式。这样，对工资的过 度节省（即对活的劳动的过度节省）使实物和金融资本膨胀起来，资本主义典型的劳动力 再生产的进步特征就部分地和暂时地被社会转移的发展所抵消。这一切对劳动力的附加值 的生产能力就形成了一种刺激，成为一种新的活力。 在重新启动消费，提高劳动生产率和生产力，反利润下降和资本过度积累趋势等方面，社 会保障制度无疑是一种创新的模式。满足社会需要和风险的最佳保障制度可以引导建立另 一种劳动生产率进步的模式，它可以通过人力资源的发展来促使工薪者创造的剩余价值和 附加值提高。 社会保障制度因 此参与了调节机制的建构以及向“国家垄断资本主义”这一资本主义生产方式新阶段过渡 的结构变革。经济上的公共投资包括社会保障基金是这一新阶段的特征，它不直 接参加利润率的“竞赛” ，而是建立了一整套遭到资本过度积累新体制抵制的调节机制，因 此它参与了资本结构性的（非行情的）贬值的行动。 （注：请参阅 P.博卡拉(P.Boccara)： 关于国家垄断资本主义的研究危机与出路 ，社会出版社，1973 年第 1 版，1977 年 第 3 版。 ） 2.经济危机爆发之前的几个矛盾 从（1945-1967 年）经济大飞跃阶段一直到 60 年代末70 年代初经济危机开始这一时期， 社会保障支出日益增加。从 1949 年社会保障开支占国内生产总值的 12%上升到 1969 年的 18%，尤其是在长周期的困难阶段，这一支出膨胀到现在占国内生产总值的 30%。 如果社会保障支出对经济体制的调节和生产起决定性作用的话，它就同时面对着具有时代 特征的矛盾和承受着社会关系的压力。因此，从对立矛盾的方式看，这种支出重塑了资本 主义的工资关系，并超越了工资本身的束缚。我们认为，通过新的调节机制的介入，社会 保障支出是有助于抑制利润下降趋势和资本过度积累的。但同时，这种支出不能完全、持 久地抑制劳动生产力进步“扭曲”形态的出现。在 60 年代末， “不变资本”膨胀的趋势以 及对工资成本的过分节省再次出现，因此，社会支出的增加更多地不是为了修补而是为了 激励活的劳动。在弥补经济危机造成的社会损害方面、失业率上升尤其从 1974 年开始 以及社会不平等方面，它遇到了越来越多的困难。有限的收入和社会保障开支被迫增 加由于这两方面相脱节的原因，社会保障制度的财政平衡处于失调状态。对工资和活 的劳动的节省限制了财政收入，而为弥补经济危机造成的社会成本和新的社会需求所支出 的费用却在增加。 但是这种趋势可能会长期受到一些因素的抑制，如就业率、工资、生产率和生产快速发展； 所有这一切在经济大飞跃（经常称之为“辉煌的 30 年” ）期间可以提供足够的社会保障财 政来源。但无论如何，医疗保险很快就出现了失衡状态，因为它长期受全国家庭补助金库 超支的影响，这种金库的补助金发放对象是有子女的家庭。 矛盾的是，当这个金库存在社会预算盈余时如何予以使用，这一直无人问津。由“社会保 障组织总社”(ACOSS)集中起来的这些盈余需存入到“储蓄寄存银行”(CDC)，但利率极 低，到 1980 年也只有 1%。该国家金融机构的角色是向整个经济提供资助，它们以 6%到 7%的 利率向一些大企业提供信贷。这与当时的其他银行贷款条件相比，该种贷款是非常便宜的。 这种商业行为对“储蓄寄存银行”来说是很“潇洒”的，它使其拓宽了干预投资的范围。 归根结底，社会基金转变为资本积累，从而使之获益。一般来说，社会支出的扩大对刺激 企业招工和利润是有贡献的，尤其是医药集团之所以能够繁荣发展，则完全受益于医疗需 求社会化的支付能力。 3.产生危机的诸多因素 从 60 年代起，经济增长率开始下降。由于劳动强度提高，失业率逐步上升，从而造成社会 保障基金来源十分困难。因而人们看到了一些促使进入长期经济危机时期的综合因素（相 当于康德拉捷夫的商业周期的第二阶段） ，当然（按照新凯恩斯的术语）是资本与生产之比 关系的发展，或换言之，按马克思主义者的语言，是资本有机构成的膨胀。当“不变资本” 在机器设备上积累起来时，这种迅速夸大的补偿物就存在于活的劳动创建的规模经济里， 以便维持和提高剩余价值率。这些条件的重建必然导致新一轮劳动强度的提高，即新一轮 对劳动条件的损害，工伤事故和职业病的增加，失业率的提高和新的劳动生产率进步的阻 滞。所有这些现象用一句话来表述，就是资本过剩的新危机。 自 60 年代末起，我们进入了称之为康德拉捷夫的长商业周期第二阶段的困难阶段。社会保 障制度本身陷入了系统危机。一方面，社会保障制度面对经济危机造成的社会代价上升和 财政问题，新的社会需要突然涌现：失业、开除、必要的接纳和培训政策，同时还有人口 的变化以及新技术的日新月异。但另一方面，由于工资、就业和生产增长的停顿，资源不 足，社会保障制度承受着赤字增加（特别是领薪者的保险制度）的压力，因为适应社会保 障制度危机的政策主要是试图减少社会开支，使工薪者及其家庭能承受这些方法的局限性。 同时，社会保障制度没有达到发挥调节的作用，因为经济制度的危机和社会保障制度的危 机相互联系在一起。 三、从社会保障制度危机到正在进行的改革与可选择的建议 1.深刻的财政危机 社会保障制度特别是它的财政今天在法国经历了一场深刻的 危机，其根源在于其经济制度与社会制度所发生的总危机。赤字失控的核心问题是失业、 经济政策和企业管理，从而导致附加值中工资部分的下降。因此，失业现象要求社会保障 提供大量资金。实际上，300 万失业者（不包括临时工作、非全日制工作等）将使社会保 障制度一年失去 2000 亿法国法郎的收入，因为社会保障制度是根据工资来征收分摊金的。 （注：据估计，10 万失业者将损失 60 亿或 70 亿法郎的分摊金。 ） 从 1993 年起，法国的失业率占其潜在就业人口的 12%左右，并一直居高不下，这一高失 业率是与经济政策和企业主的管理有关系的。自 1983 年起企业主的管理就实施了工资贬值 政策，附加值中工资这部分由此就降低了。 （注：“越减缩，就越具有竞争力” ，对此，人 们的看法未必很一致。 ）工资下降的结果造成了国内需求不旺，消费增长不足，于是在刺激 投资方面出现了巨大困难。由于同样的原因，经济增长开始乏力作为其主要涵义的就 业和工资水平便始终低迷不振。 相反，我们看到的是，企业经营毛利总额仍在增长，其具体表现是企业附加值中的利润不 断增加。企业经营毛利总额 1997 年高达 1.4 万亿法郎，但用于生产性投资则不足其一半 （6000 亿法郎） ，而当年社会总储蓄额达到创纪录水平（7980 亿法郎） 。还是在 1997 年， 企业的融资能力达 1200 亿法郎，自有资金率平均超过 120%。总而言之，企业边际率(le taux de marge des socits)在上升，在工业领域里，尤其是那些竞争激烈的行业和企业里， 投资刺激严重不足（原文如此译者注） 。展现在人们面前的图景是：财政收入不断增长， 中财精品屋 但其代价则是经济实际增长受损，生产、生产性投资和就业也受到了损害。于是，1997 年 企业的经营收入达到 4180 亿法郎，一年就提高了 9%，而生产则只提高了 3.6%，工资仅为 3%。 值得重视的是，企业的经济收入并没有流入社会保障基金之中，这种不成比例的增长损害 了就业和工资的增长，使现实中本来就乏力的经济增长更加恶化。在我们看来，被称之为 工资紧缩的这个概念，反过来遏制了社会保障的投资。事实上，国内生产总值的增长率对 社会保障的收入是有影响的：国内生产总值增长或下降 1%，社会保障的分摊金就将增加 或下降 130 亿法郎工资增长率也是同样：工资下降 1%，分摊金就将丧失 130 亿法郎。 社会保障赤字的上升成为加快摧毁和重组社会保障体系的依据，尤其是 1993 年以来，特别 是 1995 年 11-12 月朱佩（政府）计划出台以后，尽管它引发了广泛的群众抗议行动，但这 些具体措施的主要内容却保留了下来，并且，虽然 1997 年 6 月议会和政府的绝大部分成员 发生了变化，但部分措施仍未改变。我们认为，为解决和重新适应社会保障出现的财政危 机，社会保障制度实际上已导致分裂为三个层次： 第一个层次是指由家庭尤其是工薪者所支撑的不断增加的课税。这些由财政提供资金的 补助属于那种非贡献类型(non-contributif)，或者说它涉及到全国性的互助和救济：社会最 低收入标准，对排除在外者采取的行动（最低附加收入） ，为丧失能力的失业者提供的补偿， 向那些按规定即使获得最低附加收入也不能缴足分摊金的人提供的医疗保险，最贫困者的 健康保险， （注：目前由各省强制征收的税赋所支付的免费医疗制度还是具有活力的，但它 将于 2000 年 1 月 1 日被“普遍医疗保险”制度(CMU.,la couverture maladie universelle)所代 替。该制度提供免费医疗保险的对象主要是：月收入不超过 3500 法郎的单身者，上限为带 两个孩子、 “最低附加收入”不超过 6800 法郎的夫妇。 ）非贡献类型（最低收入的老年人） 的退休金，或者为那些有收入的家庭提供的补助。 （注：这是法国家庭补助走向完全税收化 的第一步（即费改税，法国的分摊金不属于税收） 。译注） 第二个层次是属于那些贡献类型的风险(risques dits contributifs)保障，其资金来自按工资 计算的社会分摊金。然而这样的资金来源渠道所形成的概念愈来愈带有保险的味道，使获 得的补助与实际缴纳的分摊金二者之间更密切地联系起来。问题在于如何减少企业主的负 担，从新古典经济学的狭义概念来看，这些负担被认为是增加劳动成本的一个因素，因此 阻碍了企业的就业和竞争。根据这一概念，有必要抑制社会支出和税收。 （注：这个概念的 主旨是，为了建设欧洲联盟和统一货币，必须将社会赤字控制在马斯特里赫特条约（1992 年）所规定的标准范围之内。 ） 第三个层次是指那些对无法完全得到保障的风险所作的投资，其原因在于大 量的资金用于社会互助的开支。因此应鼓励领薪者更乐于求助于补充性保险机制 (mcanismes de complm entaires)，或者求助于私人保障机制 (mcanismes de l assur anceprive)，以获得更好的医疗和退休风险保障。这在法国引起了为建立资本化的退休制 度而爆发的一些名符其实的运动，其结果是，这些风险不仅促进了退休资金和现实经济的 增长，更主要的是，它促进了金融市场的发展。 1995 年 11-12 月法国的社会大运动使反对强制性改革的力量更加强大，同时，社会各主要 力量的立场比较强硬。对我来说，这段时期使我更能够深化并细化我在 1994 年法国出版的 书中提出的有关社会保障的抉择性财政改革的主要建议和思路。 2.财政改革的抉择性建议 我建议的财政改革首先肯定了互助和效率(lasolidarit et lefficacit)。由于被排除在外的人 数与日俱增（含失业者） ，加之全国性互助被人为蓄意分裂，所以，互助的资金在总体上讲 被认为是一种有效的税赋。这里我认为不仅仅是家庭缴税不足，而主要在于企业，企业才 是经常逃避社会捐税的主体。 从根本上讲，我建议改革企业主分摊金缴纳比例的目的是为了提高效率，这与过去称之为 “单向思维”(pense unique)的信条正好相反。 （注：如果从经济上把社会保障看成是一种 额外的成本，那么对企业来说，社会保障就是一个包袱。这个逻辑在法国目前的社会保障 制度改革计划当中有所反映，尤其是在马林沃德(Malinvaud)1998 年的报告中更为明显，他 主张大量削减那些最不称职的雇员的社会成本，这将有利于就业。而沙德拉(Chadelat)1997 年的报告则截然相反：如果将社会保障的收费看成是多余之举，那么相反，他将进一步提 出改革雇主的分摊金缴纳比例的建议。毫无疑问，他的这个建议是重新拾起了早在 1983 年 起我就进行的工作。 ）我认为，分摊金缴纳基数的原则更有利于企业：企业是创造财富的地 方，是领薪者参与斗争的地方。因此，在这里建立起有利于企业的分摊金缴纳原则是一个 很好的原则，并应该坚持下去。事实上，从领薪者创造的附加值当中征收分摊金可以为补 助基金提供资金来源，而补助金对于发展生产力具有推动作用，同时还能够为全国性互助 基金的来源创造条件。 然而，在目前条件下，雇主的分摊金缴纳比例与职员相比显得不公正，没有效率。事实上， 这个比例主要是建立在劳动密集型工业基础之上：一个企业雇佣的人员越多，招募的越多， 工资总额就越大，领薪者晋升的机会就越多，那么缴纳的分摊金也就越多。相反，一个企 业解雇的人越多，工资、生产性投资和生产就越受损害，缴纳的分摊金也就越少。由此可 见仅仅根据计算工资规模来征收目前的分摊金所取得的立竿见影的效果。 这就是我们为什么要研究社会负担和附加值的比例关系的原因。这种比例关系在银行业、 保险业、金融公司显得非常脆弱，相反在建筑业和公共工程中或冶金等行业中就非常强。 这就是改革雇主分摊金缴纳比例的必要性，即刺激企业增加雇员、工资和实际经济的增长。 另一方面则是为了劝阻解雇，劝阻节省工资性支出和企业在金融领域的发展。 雇主分摊金的缴纳比例占分摊金总额的三分之二，改革雇主的缴纳比例的目的是为了扩大 分摊金的总体规模，通过这一改革来刺激企业招募更多的员工。调整分摊金比例就能促使 企业增加职工、工资和社会效率（通过人力资源的开发来提高附加值） ，企业就有可能加入 到下调分摊金比例的行列。但事实上，刺激提高生产效率和就业的最终结果是表现为分摊 金规模的不断扩大。相反，企业解雇员工，大量节省工资成本，热衷于投资的发展而不是 实际生产的增长，企业就有可能加入到很高的分摊率行列中，最终使企业在投资回报率较 高的领域里集中和经营。这就刺激了另外的一种管理， （注：企业雇主分摊金缴纳比例的改 革原则是 P.博卡拉于 1977 年提出来的，此外，他还涉及到了对危机的出路、新型的经济 增长和企业管理的新标准的研究（请参阅 1981 年 5 月出版的经济与政治一书，第 53 页） 。 企业管理新标准也是该作者提出来的（参阅 1985 年巴黎社会出版社出版的用 新标准介入管理 ，这些新标准主要是： 附加值与资本的比率(VA/C)，即生产附 加值与先期投入资本之比。这个比率是用来衡量资本效率的，它涉及到要提高等量的先期 资本所生产的附加值、