中日社会保险对比研究

中日社会保险研究及对我国的启示 摘要：社会保险是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失 的人口提供收入或补偿的一种社会和经济制度。社会保险计划由政府举办，强制某一群 体将其收入的一部分作为社会保险税形成社会保险基金，在满足一定条件的情况下，被 保险人可从基金获得固定的收入或损失的补偿，它是一种再分配制度，它的目标是保证 物质及劳动力的再生产和社会的稳定。本文通过在医疗，养老，失业方面与日本的社会 保险展开比较，揭示了我国社会保险中存在的问题，并提出了建议。 关键字：社会保险，制度改革，社会保障体系 社会保险是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成的损失的人 口提供收入或补偿的一种社会和经济制度。社会保险和商业保险不同，它不是以盈利为 主要目的，它的资金来源由国家、企业和个人按比例共同承担。因此社会保险费率的计 算，除风险因素外，还需要考虑更多的社会经济因素，以求得公平合理的费率。日本的 社会保险制度主要由国民年金、厚生年金和其它年金组成。其它年金包括共济年金、福 利年金、企业年金等。加入年金是由法律规定的。年金制度除了参加者缴纳保险外，还 来自国库的负担。国民年金于 1959 年 10 月施行，对象是 20 岁至 60 岁的日本国民。厚 生年金在日语中是提高生活水平，增进健康之意，该制度创设于 1942 年，对象是少数未 满 15 岁的民间企业就业人员。福利年金则是针对 70 岁以上，由于特殊原因而无法享受 上述年金或享受数额很少者。目前，中日两国都面临着社会保险制度改革的艰巨而迫切 的任务，使得中日两国的社会保险制度的比较和相互借鉴不仅具有可行性，而且具有现 实意义。 我们在这里仅以医疗保险、养老保险及失业保险为例进行比较。 医疗保险方面，日本于 1960 年推行全民医疗保险制度。规定人人都必须投保，投保者 患疾病时自付所需医疗费的 20至 30。个人缴纳的保险费与其收入成正比。对低收入者 采取特殊措施予以减少，医疗保险分为健康保险和国民健康保险两类。健康保险是根据 1922 年的健康保险法建立的。其对象是各企事业单位的在职职工。我国的职工医疗保险制 度建立于 20 世纪 50 年代初，包括公费医疗和劳保医疗两部分。但随着改革开放和市场经 济的发展，我国医疗保险制度中存在的弊端也日渐暴露出来。医疗费用国家和企业包得过 多，负担沉重、管理不善、缺乏有效的费用控制机制，造成极大的损失和浪费。医疗保险 的覆盖面窄，服务的社会化程度低，部分职工的基本医疗需求得到满足与医疗资源浪费的 现象并存，公费医疗和劳保医疗制度不统一。 养老保险方面，日本采取双层次模式，覆盖面广。日本的养老保险制度也称年金制度。 1985 年日本建立双层养老保险制度：第一层次是覆盖所有公民的国民年金制度，在日本拥 有居住权的所有 2060 岁的居民都必须参加；第二层次是与就业收入相关联的雇员年金制 度，按照加入者职业的不同又分为厚生年金和共济年金，其中 5 人以上私营企业职工的年 金称为厚生年金，国家公务员、地方公务员、公营企业职工、农林渔团体雇员、私立学校 教职员工各有专门的年金，统称为共济年金。厚生年金和共济年金领取者的待遇由统一标 准的基础年金部分和与收入相关联的报酬年金部分组成。因此，加入厚生年金和共济年金 这两种年金的职工自然加入国民年金，其基础年金部分实际上就是国民年金，报酬年金部 分则按照加入者保险费缴纳的多寡来决定保险金数额。养老保险基金管理方面，日本政府 实行统一调配，保证了使用效率。养老保险基金在金融监管体制改革前全部委托大藏省资 金运用部，纳入国家预算，防止了资金流失，成为国家财政的重要支柱。中国虽然要建设 多层次的社会保障体系，但包括养老保险在内的正式社会保障(政府举办的社会保障) 不存 在多个层次，保障内容和标准因地域(如城乡之间、城城之间) 和职业(公务员、事业单位、 企业员工、个体户之间)有很大不同，但可携带性 (流动性 )差。 失业保险方面，日本以雇佣保险取代失业保险制度，在保证失业者基本生活的同时，重 视促进就业。雇佣保险的对象是社会全体雇员和农业工人，失业保险金给付分为维持失业 者基本生活费的求职者给付和为失业者发放求职搬迁费、跨地区求职费等的促进就业给付， 此外，失业者还可享受培训津贴、住房津贴和家属津贴等补助。日本的失业保险体系包括 雇佣安定事业、能力开发事业和雇佣福利事业，实施雇佣保险的目的是为了预防失业、调 整就业态度、开发和提高劳动者能力、增进和改善劳动者福利。这种制度安排体现了抑制 解雇和防止失业、开发人力资源和增加就业机会、提高员工福利的政策取向。中国在失业 形势比较严峻的情况下出台了失业保险条例，不过失业保险发挥的作用相对有限，失 业保障内容较单一，促进就业主要靠其他政府政策实现。 我国社会保险的问题在于：一是覆盖面窄，发展不平衡。据统计，城镇的覆盖面达 90，占我国人口 80的农村仅为 2.4。二是企业保险存量过大。本来，社会保障应体 现“人人自我保障，社会为人人保障”的精神。然而，长期以来，我国在城镇企业单位实 行的是社会福利功能与企业生产功能相混合的体制，“企业办社会”问题十分突出。三是 内容单一。现行的社会保障项目，除养老、医疗保险外，失业、工伤、生育等保险业务还 未全面实施。最突出的问题是现行的失业保险与当前的市场经济的发展很不适应，不仅失 业保险的对象过于狭窄，而且筹集资金渠道过于单一。四是管理体制不顺，立法工作滞后。 政出多门，项目多头管理，机构重叠，业务交叉，相互掣肘，矛盾很多，难以界定管理责 任。五是基金使用不规范，缺乏合理的保值增值手段。不仅挤占挪用保障基金的情况时有 发生，而且当前基金存入银行或购买特种定向债券的管理办法，难以使资金保值，更谈不 上增值。而向其他领域投资，国家政策限制较严。六是公民保障意识淡薄。由于我国长期 实行企业包下来的方法，职工自我保障意识缺乏。只强调并要求国家为其保障，不愿自己 缴纳费用，且安于现状，不求进取的依赖思想十分严重。 针对我国社会保险中体现出来的各种问题，借鉴日本的经验，我们应在以下几个方面继 续努力，以改善我国的社会保险水平： 1.加强立法 社会保障是一种政府行为，有相对的稳定性。立法后，通过法律的约束和强制手段可以 避免在执行和操作过程中的主观性和随意性。目前世界上已有 80 多个国家和地区开征了社 会保障税。这一税种的开征，为稳定社会保障基金来源提供了法律保证。我国在社会保障 方面尚缺乏基本的法律、法规，现有的有关社会保障的几项单行条例、暂行规定 等行政法规也是粗线条的。 而从目前来看，制定一部对所有社会保障内容都适用的统一的社会保障法的条件还不 成熟。不过，可参照日本的做法，从最急需的社会保障项目入手，制定社会保险法等 单行法规，并及时发布相应的实施细则，以法律的形式来规范国家、社会保障职能部门、 企业和职工个人之间的权利和义务，以及各项社会保障费用缴纳比例和社会保障金的给付 标准等，使各项社会保障事业的运行逐渐步入法制化、规范化轨道。 2. 建立多种形式、多层次的保障制度，扩大社会保障覆盖范围 除了国家的保障形式外，还要努力发展商业保险和民间互助。这有助于城镇个体劳动 者和农民享受社会保障。商业保险在我国 80 年代以后才开办，它与社会保险联系甚密，商 业保险要多承担一些保障；它与社会救济也联系密切，如参加了商业保险中的人物保险、 城乡财产保险等项目，就可排除投保人由于意外事故而突然变成社会救济对象的可能性。 故通过商业保险对社会保障体系的介入，可以构筑一个法定保险和自愿保险相结合，为全 体社会成员提供全方位、多渠道服务的社会保障体系。 民间互助是我国传统保障形式，在城镇职工中，应大力发展工会组织的互助保障，以 便使加入的职工在遇到生、老、病、伤、残及突发灾害等生活困难时，及时得到物资和经 济的帮助。在农村应逐步恢复合作医疗制度，使患病农民及时解决看病问题。另外，鼓励 高收入阶层踊跃向慈善机构捐赠，为构建稳定的“社会安全网”创造条件。 3.调整产业结构和就业结构 我国已面临着庞大劳动力供给和有限职业需求之间的尖锐矛盾。稳定失业、下岗问题和 结构性失业尤为突出。同时，随着农业生产的发展，农村剩余劳动力迅速增多，每年一度 的百万“民工潮” 对就业市场本来就不乐观的城市来说更是雪上加霜。而人的本性决定了对 事业和成就的追求，故有“工作着是美丽的”的说法。在此，政府当务之急就是积极发展第 三产业，尽量吸纳各阶层的人员就业。同时，政府还应在全国范围内大搞基础建设，包括 发展旅游业等，为失业者提供大量的就业机会。此外，还可通过扩大成人教育和在职教育 普遍提高劳动者素质，