9-行政事业单位内部控制业务控制

业务控制 第一节 行政事业单位内部控制职能部门 单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充 分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。 一、内部控制组织机构设置的作用 一个单位的组织结构对内部控制的影响主要表现为以下方面： 1. 组织机构的设置与职能的划分。 2. 内部机构主管人员的配备与能力。 3. 组织机构的应变能力。 行政事业单位应当结合业务特点和内部控制要求设置内部组织机构，明确权限，将权利与责任落实到各责任部 门。 虽然各个组织所处的环境、采用的技术、制定的战略等有所不同，但是任何组织在进行机构设置时均需要遵守 下列原则： 目标原则； 有效管理幅度原则； 分工协作原则； 权责原则； 便于操作原则； 动态适应性原则。 组织机构设置还需要遵循一定的程序： 确定组织设计的基本方针和原则； 进行职能分析和职能设计； 设计组织结构的框架； 管理规范的设计； 人员配备和训练管理； 反馈和修正。 在考虑组织机构设置时，单位的不同部分组合起来的方式有多种，具体应采取下列策略： 确保组织结构的适当性及其提供管理单位所需信息的沟通能力； 按照管理人员所担负的责任，判断其是否具备足够的知识和经验； 保证各管理人员所负责任的适当性； 单位应根据环境的改变相应调整其组织结构； 注意员工尤其是负责管理及监督职能的员工人数是否充足。 二、组织机构的相互控制 一个单位往往要根据业务开展的需要而分设不同的部门和机构，每个部门和机构都要有相应的职责和授权，要 保证其在授权范围内的职权不受其他部门的干预，同时每一项业务在运作过程中都要经过不同的部门，并保证在 不同的部门要进行互相检查和监督；在对每项经济业务的检查中，检查者不应从属于被检查者。 第二节 行政事业单位控制活动与决策 控制活动一般包括：不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分 析控制和绩效考评控制等。 行政事业单位应当根据自身经营活动的特点、按照设定的内部控制目标、结合风险应对策略综合运用，对各种 管理经营活动和事项实施控制。 一、行政事业单位控制活动 1不相容职务相互分离控制 按照不相容职务相分离的原则，合理设置工作机构和工作岗位，明确职责权限，形成相互制衡机制。 2授权审批控制 授权审批控制要求单位根据常规授权和特别授权的规定，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和 相应责任。 3会计系统控制 会计系统是指对会计信息系统实施的控制，以确保财务报告可靠性为主要目标的控制活动，是内部控制活动的 重要组成部分。 4财产保护控制 行政事业单位的各项资产是进行管理活动的物质基础，保证财产的安全完整是行政事业单位内部控制的目标之 一。 财产保护控制是对单位实物资产安全采取的控制活动，它包括两方面：一方面是限制接近措施；另一方面是要 定期进行实物资产清查。 5预算控制 预算是用数量形式反映的单位在未来一定期间的经营管理活动所要达到的目标，是控制和考核单位一定期间经 营管理活动的依据。 其重要意义在于：一是通过编制预算，为单位管理、控制活动提供了标准，利于指导单位经营管理活动。 二是通过对预定计划目标与实际绩效的衡量，利于管理层加强过程控制、并在控制过程中监督各项业务执行情 况，及时发现执行中存在的偏差，通过比较、分析形成偏差原因，采取相应的改进措施，从而确保各项预算的严 格执行。 三是还可以通过预算划分权责，使高层管理者既保持集中控制，又能明确各部门、各岗位人员的职责、权限。 预决算控制要求行政事业单位实施全面预决算管理制度。 预算控制应遵循以下原则： （1）责任制原则。 （2）例外管理原则。 （3）有效性原则。 （4）经济效益原则。 （5）动态管理原则。 课堂练习 单选 下列各项不属于预算控制应遵循的原则是（ ）。 A重要性原则 B例外管理原则 C责任制原则 D有效性原则 显示本题答案 答案：A 【答案】A 【解析】预算控制应遵循的原则有：责任制原则；例外管理原则；有效性原则；经济效益原则；动态管理原则。 全面预算控制的主要环节有： （1）岗位分工控制； （2）授权批准控制； （3）预算编制控制； （4）预算执行控制； （5）预算分析控制； （6）预算调整控制； （7）预算考核控制； （8）预算监督检查控制等。 行政事业单位进行预算控制应注意以下问题： （1）编制足以反映现实的预算，避免预算过于繁琐。 （2）划定预算的控制责任，划清各责任人的实际业绩。 （3）注意防止各部门从本部门出发，以预算目标取代单位的整体目标。 （4）预算控制不是对现状本身的控制，而是对发展趋势的控制。 6运营分析控制 运营分析是对行政事业单位管理经营活动等情况运用相关信息进行比较、分析，发现问题、查找原因，以改进 和提高经营活动的效率与效果的活动。 运行活动分析内容包括财务分析、经营分析、预算分析、专项分析和综合分析，并应做到事前、事中和事后相 结合，既要有单位内部分析，又要兼顾外部分析，为经营决策提供及时有用的信息。 运营分析控制要求行政事业单位建立运营情况分析制度，管理层应当综合运用购销、投资、融资、财务等方面 的信息，通过因素分析、对比分析、趋势分析等方法，定期开展运营情况分析，发现存在的问题，及时查明原因 并加以改进。 7绩效考评控制 绩效考评就是对行政事业单位各项管理活动和职能部门当期实现的实际业绩，通过将其与预算、计划目标等进 行对比，考核和评价其经营业绩。 绩效考核是内部控制的有效补充。 绩效考评首先要确定绩效目标，然后找到衡量工作做得好坏的标准进行监测，发现做得好的，进行奖励，使其 继续保持或者做得更好，能够完成更高的目标。 8其他控制 第一、内部审计监督控制 内部审计监督指内审监察部门对单位经济活动和管理的控制和监督，既是内部控制的一个组成部分，又是内部 控制的一种特殊形式。 为了充分发挥内部审计监督和服务职能，单位内部审计人员在开展各项审计活动时必须做到： （1）选择恰当的审计业务领域； （2）做好充分的事前准备； （3）进行初步审计调查； （4）制定详细的审计计划； （5）周密地进行符合性测试和实质性测试； （6）通过分析对审计结果进行客观公正的评价，并提出合理化整改建议。 从而通过内部审计达到： （1）促使单位财务核算达到合法、合规、正确性。 （2）找出单位经营管理中的薄弱环节，帮助单位建立健全内控制度堵塞漏洞，防范风险。 （3）为单位领导经营决策提供参考资料。 （4）改善单位经营管理，提高了单位经济效益。 第二、预警机制和应急机制 一方面，在实施控制活动的过程中，为了保证各项经营活动的顺利进行，组织应当建立和完善重大风险预警机 制，明确风险预警标准，使单位能够对经营活动中存在的重大风险及时预警，防患于未然，及时采取措施化解风 险。 另一方面，要求单位建立和完善突发事件应急处理机制，对可能发生的突发事件制定应急预案，确保突发事件 得到及时妥善处理。 第三、人员素质控制 从某种意义上讲，组织内部控制的成效取决于人员素质的高低，因此人员素质控制是内部控制的重要因素。 除上述内部控制活动外，还有内部报告控制、信息技术控制、文件记录控制和成本控制等方法。 各单位在选择运用控制方法时，应当注意控制内容与控制方法之间的内在联系，综合运用各种内部控制方法， 达到对单位经济活动的全面而有效的控制。 二、经济活动的决策要求 单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的 议事决策机制。 重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和 本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。 第三节 行政事业单位关键岗位责任制 单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相 互监督。 一、不相容职务相分离 不相容职务是指由同一人员承担具有产生错误或导致舞弊可能性的岗位，如会计职务与出纳职务等。 在行政事业单位中，通常有 6 大类主要的不相容职务： 授权某项经济业务的职务与执行该项经济业务的职务要分离； 执行某项经济业务的职务与审核该项经济业务的职务要分离； 执行某项经济业务的职务与记录该项经济业务的职务要分离； 保管某项财产物资的职务与记录该项财产物资的职务相分离； 保管某项财产物资的职务与使用这些财产物资的职务要分离； 执行某项经济业务的职务与监督这些经济业务的职务要分离。 不相容职务分离要求单位建立规范的岗位轮换制度，根据岗位特点和重要程度，制定会计等关键岗位员工轮岗 的期限和要求。 二、授权审批控制 授权审批是内部控制的重要方法，它要求单位各级管理人员必须在授权范围内行使职权和承担责任，业务经办 人员必须在授权范围内办理业务。这样可以防止某个部门或个人滥用职权，保证单位所有的业务都能按照既定的 方针进行。 授权审批实际上属于职权配置问题。 授权审批控制要求单位根据常规授权和特别授权的规定，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和 相应责任。授权审批控制的目的在于保证每一笔业务都必须经过授权才能产生。 授权控制的范围通常包括： （1）单位所有人员不经合法授权，不能行使相应权力，这是最起码的要求；不经合法授权，任何人不能审批； 有权授权的人则应在规定的权限范围内行事，不得越权授权； （2）单位的所有业务不经授权不能执行； （3）单位业务一经授权必须予以执行。 授权审批控制活动作为内部控制活动的重要内容之一，应该得到单位的重视，所以在实施审批控制活动时应遵 循以下原则： （1）全面控制和重点控制相结合的原则； （2）事前审批和事后审批相结合的原则； （3）相互牵制的原则； （4）程序定位的原则。 根据这些原则，审批控制活动应该包括的内容有： 审批人员和审批权限；审批程序；审批内容；审批人员的责任；设立事后监督机制；以现有的稽核、审计、纪 律检查部门为基础，成立内部审计委员会。这些措施对单位及时发现问题、防范和化解单位经营风险都有重要的 作用。 第四节 行政事业单位关键岗位控制 内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合 同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。 内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。单位应当加强内部控制关键岗位工作 人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。针对行政事业单位会计机构内部控制关键岗位 而言，主要包括会计机构与人员、会计系统控制两大方面。 一、会计机构与会计人员 单位应当根据中华人民共和国会计法的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。 1依法设置会计机构，配备会计从业人员 会计工作是由会计人员执行的，为了保证会计系统的有效性，国家法律法规对会计工作机构和会计人员的设置 与配备作了相应的规定。会计系统控制要求单位依法设置会计机构，配备会计从业人员；要求从事会计工作的人 员必须取得会计从业资格证书。会计机构负责人必须具备会计师以上专业技术职务资格。 2会计人员岗位责任制 规定各项会计工作岗位的职责和权限，并把有关规定、要求等具体落实到每一会计工作岗位。建立健全会计人 员岗位责任制是贯彻执行国家财经法律法规的要求，也是强化会计机构内部管理、健全单位内部控制的需要。单 位应结合本单位的实际情况，以责定权，责权分明，严格考核，有奖有惩，切实做到事事有人管，人人有专责， 办事有要求，工作有检查，建立层次分明、职责明确的会计人员岗位责任制体系。 二、会计系统控制 单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制度及时进行账务处理、编制财务会计报告，确保 财务信息真实、完整。会计系统是为确认、汇总、分析、分类、记录和报告单位发生的经济业务，并保持相关资 产和负债的受托责任而建立的各种会计记录手段、会计政策、会计核算程序、会计报告制度和会计档案管理制度 等的总称。 会计系统作为一个信息系统，对内能够向管理层提供经营管理决策方面所需要的信息，服务于单位的管理和经 营活动，服务于单位目标的实现；对外可以向财政部门、上级单位、投资人、债权人等提供财政资金使用效率和 效益、投资等方面决策的信息。 会计系统控制要发挥良好的功效，首先要满足基本要求：（1）明确记账人员与经济业务和会计事项的审批人员、 经办人员、财物保管人员应相互分离、制约，明确每位人员的职责和权限相互并限。（2）明确重大投资、资产处 置、资金调度和其他重要经济事项决策和执行的监督、制约程序；（3）明确财产清查的范围、期限和组织程序； 明确对会计资料定期进行内部审计的办法和程序。其次，对货币资金控制、采购与付款控制、销售与收款控制、 对外投资控制、成本费用控制、固定资产控制、存货控制等关键环节进行严格控制。 课堂练习 单选 下列各项中不属于会计系统控制的主要方面是（ ）。 A严格遵守各项财经法规 B会计人员岗位责任制 C建立健全会计档案保管制度 D定期进行监督检查 显示本题答案 答案：D 【答案】D 【解析】会计系统控制的主要方面有：严格遵守各项财经法规；依法设置会计机构，配备会计从业人员；会计员岗位责任 制；建立健全会计档案保管制度；加强对会计信息质量的控制。 第五节 行政事业单位信息系统管理 单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制 流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。会计信息系统控制的主要方面有： 一、严格遵守各项财经法规 为了规范单位的会计核算行为和信息披露，国家制定发布了相应的会计准则和会计制度以及其他会计工作规范。 为此，会计系统控制要求各个单位严格依据会计法和国家统一的会计制度，执行国家统一的会计准则、制度， 制定适合本单位的具体会计制度，加强会计基础工作，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，保 证会计资料真实、完整。 二、建立健全会计档案保管制度 会计档案是单位经济活动在会计核算中的综合反映，是促进单位管理合理化、现代化的重要手段。单位财务部 门要结合本单位实际，对单位会计档案的收集、整理、鉴定、编目、查阅、交接、销毁和有效利用等形成一整套 的规章制度。单位还要建立严格的凭证制度；建立严格的簿记制度；建立严格的定期核对、复核与盘点制度。凭 证是证明业务发生的证据，也是执行业务和记录业务的依据。单位应设计和使用适当的凭证和记录，以确保所有 的资产均能得到恰当的控制，以及所有的经济业务均能得以全面、完整和准确的记录。 三、加强对会计信息质量的控制 会计信息质量控制要求对单位的所有经济业务都要及时、准确、系统、完整地予以反映并进行监督，从而保证 会计信息的质量。会计信息质量控制的内容包括通过收付记账控制、标准会计处理控制、会计凭证控制、会计账 户和会计账簿控制、财务会计报告控制等手段，确认、汇总、分析、分类、记录和报告单位发生的经济业务，保 证会计资料的真实和完整。 第六节 行政事业单位内部控制实务案例 【案例】荆州某大学健全的内部会计管理制度 内部会计管理制度是加强内部会计管理和内部控制的基础与前提。为了加强单位内部会计管理工作，财政部以 财会字199619 号印发的会计基础工作规范从强化会计管理和各单位的实际情况出发，示范性的提出了应 当建立的 12 项内部会计管理制度，并对各项制度应当包括的主要内容，提出了原则性指导意见。各单位应当根据 需要建立与自身生产经营活动类型、内部经营管理要求相适应的会计管理制度。实际工作中，单位内部会计管理 制度建设状况如何？下面以荆州某高校内部管理制度为例，剖析事业单位内部会计管理制度建设现状。 1荆州某高校的基本情况 荆州某大学是一所全日制普通高等学校，以普通本科教育为主，并承担一定数量的研究生教育和成人教育工作。 学校实行党委领导下的校长负责制，机构设置分为行政、教学、党群和直（附）属单位 4 个系统。行政类设有办 公室、教务处、学生处、计划财务处、审计处、后勤处、基建处、国有资产管理处等 12 个处室，教学类按照学科 设有理学院、工学院、农学院、医学院等 9 个学院，党群类设有 6 个部门，另有图书馆、附属医院、期刊社等 8 个直（附）属单位。学校分 5 个校区办学。学校实行校部统一核算，对各学院采取经费包干管理。计划财务处负 责对全校的财务收支进行统一核算与管理。其下设结算中心、会计核算中心、计划科、财务管理科、基建财务科 和综合管理科。各中心及科下分设若干岗位。为了方便各校区的经费开支与报销，学校在 5 个校区设有财务核算 点，行使计划财务处的部分职能。 2其完备的内部会计管理制度 该校具有较完备的内部会计管理制度，其内容包括：（1）计划财务处机构设置；（2 ）计划财务处工作职责； （3）学费收缴管理办法；（4 ）基建财务管理暂行规定；（5 ）财务管理暂行办法；（6）学校工作人员差旅费开 支规定；（7）收费票据管理暂行规定；（8 ）关于财务开支审批权限暂行规定；（9 ）收费管理暂行办法；（10） 预算管理暂行办法；（11）资金管理办法；（ 12）预算经费指标管理有关事项说明。下面以该校 财务管理暂行 办法（以下简称办法）为例，对基层事业单位内部会计制度个案进行分析与评价。办法共 12 章、46 条、4 400 余字。其基本框架与主要内容如下： 第一章总则，共 3 条。主要表达制度制订目的、依据，财务管理的基本原则，财务管理的主要任务。 第二章财务管理体制，共 3 条。规定学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，学校对二级单位财务管 理的基本要求。其中，第五条规定：学校财务工作实行以校长为经济责任法人代表，主管财务工作的副校长负责 制。财务开支实行“一支笔” 审批制度，各二级单位实行财务主管负责制度。 第三章预算管理，共 5 条。对预算年度、预算编制原则、预算编制方法、预算编制和审批程序、预算调整作出 了相应规定。有关预算编制原则为：学校编制预算必须坚持“量入为出、收支平衡” 的总原则。收入预算坚持积极稳 妥原则；支出预算坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约的原则。 第四章收入管理，共 3 条。界定了收入范围，对计划财务处及各部门提出了收入管理要求。有关收入管理要求 为：计划财务处必须严格按照国家有关政策规定依法组织收入；建立完善的收费制度和收费项目报批制度，各项 收费必须严格执行国家规定的收费范围和标准，并使用符合国家规定的合法票据。此外，还对票据管理，不得私 设小金库、账外账，不得截留收入等作出了规定。 第五章支出管理，共 4 条。规定了支出范围及支出管理原则。有关基建支出管理规定为：基建经费支出凭基本 建设项目计划和招标合同，按合同规定的有关条款支付，预付款应控制在工程总造价的 70%之内；基建项目完工 后，经审计部门审计，凭工程决算审计结果方可支付保证金以外的余款。 第六章结余及专用基金管理，共 5 条。规定了结余与专用基金的性质、种类，以及提取、使用办法。 第七章资产管理，共 7 条。界定了资产的性质，并分别对流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等项资产 的管理作出了规定。并对投资收益的管理作出原则规定。 第八章负债管理，共 3 条。阐述了负债的性质、种类及管理办法。 第九章财务清算，共 2 条。规定学校各单位发生划转撤并和主要领导离任时，应当进行财务清算；成立财务清 算机构负责清算工作。 第十章财务报告和财务分析，共 4 条。说明了财务报告的性质、种类及财务说明书的内容，并要求定期编制财 务分析报告。 第十一章财务监督，共 3 条。规定学校应接受国家有关部门的财务监督，建立严密的内部监督制度；明