“先建后补”是农业综合开发项目管理的方向20110526

“先建后补” 农业综合开发项目和资金管理的有益探索 2008 年，江苏省农业资源开发局、江苏省财政厅在宜兴市、溧 阳市率先开展了农业综合开发丘陵山区项目“先建后补” 试点。 2009 年，国家农业综合开发产业化经营财政补助项目也实行了“先 建后补”的管理模式。我们认为， “先建后 补”的农业综合开发项目管 理模式是项目管理的创新与提升，极大的提高了农业综合开发项 目管理效率；提高了财政资金投入农业的杠杆作用；强化了管理部 门对项目监管的手段。 “先建后补” 的农业综 合开发项目管理模式虽 然还有待进一步完善，但已经在项目管理中彰显了很好作用，具有 良好的前景。 一、农业综合开发项目实行“先建后补” ，具体以下特点 （一）简化了项目管理程序，提高了管理效率 农业综合开发项目管理工作是一项系统工程，涉及建立项目 库、制作项目建议书、进行项目工作概预算、申报年度实施计划、 下达建设任务、开展项目公示、实行工程招投标、开展工程监理、 项目工程决算、竣工验收、工程管护移交等多个环节。工作量大， 持续时间长，需要投入大量的人力和物力、财力。开展农业综合开 发项目“先建后 补” ，只要重点抓住 项目立 项入口关（即立项关）、设 计批复关和项目竣工验收出口关，对中间环节则采用相对灵活的 方式，把管理工作更多的交给项目单位，减少职能部门项目管理的 2 工作量，提高了工作效率。 （二）强化了财政资金支农的杠杆作用，提高了财政资金使用 效率， 农业综合开发项目建设需要大量的资金投入，其中财政资金 是其中的一部分。根据文件要求，苏南经济相对发达地区，财政资 金与自筹资金配套比例是 1：4。在以往项目建设中，是在项目任务 下达的同时就下达了财政资金，项目单位凭有效票据到当地财政 部门报账。管理部门只对财政资金的管理和使用情况掌握的比较 清楚，对建设单位自筹资金部分的管理相对较弱。实际工作中，有 的项目建设单位不能完全按照项目建设计划足额配套自筹资金， 工程建设也存在“短斤缺两 ”现象，财政 资金支农效率没有发挥应 有作用。实行项目建设“先建后补” ，开 发和财政部门是对项目的工 程总量和投资总额进行验收，验收合格才能得到补助。这就要求建 设单位必须全面完成建设内容，保证项目全面建成，从面提高了财 政资金的使用效率。 （三）激发工商资本投资农业综合开发的热情，为农业可持续 发展奠定基础 实行项目建设的“先建后 补” ，农业综合开 发立项范围更加广 泛，时间要求更加宽松，管理环节相对简化。只要是农业综合开发 政策许可的范围内，达到申报条件的都可以作为开发项目进行申 报。扩大了项目选择的范围，有利于管理部门选择优势项目给予扶 持。在公正、公平、公开的条件下，所有申报单位开展公平竞争，优 3 上劣下，激发了业主投资农业搞开发的热情，推动开发项目建设同 时，实现发展现代农业、促进农民增收目标的实现。 （四）充实了开发、财政部门的监管手段 由于是先建后补，这就使得建设单位必须严格按照实施计划 进行，按照计划批复的工程数量和技术要求进行施工。开发、财政 部门在日常监管时指出的问题，建设单位落实的主动性也比较高。 竣工验收时发现的问题，待建设单位整改后再行验收，合格后方可 拨付财政资金。这就有效地避免了项目资金已用，待发现问题要求 建设单位整改，落实不到位的情况发生。 二、需要探讨的几个问题 这次省市两级对宜兴市 08 年度丘陵山区项目进行了验收，也 发现了一些问题，主要是：建设内容调整的问题；工程存在尾工的 问题；农业结构调整面积缩水问题；以及白条入账问题等。这些问 题有的是新问题，有的是曾经出现过。 1、项目计划批复下达后，建设内容能否进行调整；如果可以调 整，应该履行什么样的手续；调整的内容和资金量，由哪一级进行 审批；权限如果界定；是用逐级审批方式还是采用备案方式进行管 理。 我们认为，在项目计划下达以后，因形势变化等因素，项目建 设内容可以进行适当调整，但要区别对待。对全部和部分使用财政 资金建设的工程，调整前要进行报批。办法可以参照原来农业综合 4 开发项目管理模式进行。对全部使用自筹资金建设工程进行调整 的，项目单位在调整前必须将调整计划报省、市、县开发、财政部 门备案。 2、在制定项目实施方案的和项目建设中，可否在部分项目建 设工程上集中使用财政资金。例如，项目单位集中所有的财政资金 建设一条道路，或建设道路和沟渠等，其他建设内容全部用自筹资 金建设。 我们认为，可以集中使用财政资金建设一项或几项内容，这样 虽然在这些工程中财政资金的补贴是超标的，但有利于项目单位 建立专账，也有利于管理部门对财政资金使用情况的审核。同时， 对其他全部由自筹资金建设的工程要严格核实工程数量和质量， 在项目全面达到计划批复要求后再拨付财政资金。 3、工程总量和投资总量确认，是我们判定项目建设单位是否 完成项目建设任务、拨付财政资金的依据。目前在项目验收中，对 工程总量的确认，以及是否达到了计划投资额度是一个比较难把 握的问题