2014依法行政公正司法调研报告

奉节县人大常委会 关于“一府两院”2014 年度依法行政、 公正司法情况的调查报告 2015 年 1 月下旬，县人大常委会法工委按照常委会年度 工作要点安排，邀请部分常委会委员和法律工作者组成两个 检查小组，对照 2014 年度“一府两院”依法行政、公正司法考 评办法的规定进行检查考评。两个小组分别检查了县国税局 等直管部门、县政府组成部门以及政府法制办等 8 个单位和 永乐镇等 4 个乡镇、街道的依法行政工作，并对县法院、县 检察院公正司法工作进行集中检查。检查组以贯彻落实党的 十八届四中全会决定为指导思想，采取查阅案卷材料、与执 法人员座谈、听取单位工作汇报以及现场视察等形式，全面 了解上述单位工作情况，基本掌握全县 2014 年度的依法行 政、公正司法工作情况，现就检查情况汇报如下。 一、基本成效 县政府： （一）依法治县意识有所提升。近年来，特别是党的十 八届四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题的 决定以后，以法治观念和法治思维处理事务的做法在全县干 部中逐渐兴起。一是政府法治意识有明显提升。县政府法制 办主任列席政府常务会，依法行政工作纳入年度考核内容， 依法行政重要性得到彰显。每次政府常务会上县政府领导带 头学习有关法律法规和政策，不但增强了政府法治意识，更 2 潜移默化地影响到政府组成部门和乡镇的负责人。新民镇党 政负责人转变工作思路，提出将信访问题纳入法律渠道解决， 并在实践中取得一定成效，该镇信访工作在去年全县乡镇考 核中名列第一。二是依法行政领导体制和机制进一步完善。 在市政府推进依法行政工作的纳领性文件出台后，县政府及 时结合本地实际，制定了奉节县人民政府重大决策程序实 施办法、 奉节县人民政府行政首长问责暂行办法、 奉节县 行政效能问责办法等文件，统领全县依法行政工作。为健全 决策制度，县政府建立健全了专家论证、公众参与、合法性 审查、风险评估、集体讨论、跟踪督查和责任追究等配套制 度。行政首长出庭应诉等制度得到进一步落实，建立了出庭 应诉工作情况通报制度，将行政首长出庭应诉工作纳入年终 依法行政考核重要内容，全年行政首长出庭率达 87%。县财 政局明确由单位法律顾问负责组织法律学习，参与起草审查 监督局内规范性文件及执行情况，以专业律师的法律素养为 部门依法行政工作保驾护航。三是法制宣传各具特色。县政 府及其组成部门按照“谁执法谁宣传” 的原 则，多数部门制定 了本系统宣传教育五年规划和年度普法计划，利用“3.15”、 “12.4”等重要宣传节点，采取制作标语展板、发放学习材料、 出动宣传车、举办公开咨询、开展法制讲座、举办各类主题 活动、法律进社区等多种形式开展宣传，不断提升公众法治 意识。永乐镇开展“以案说法” ， 将本镇辖区内发生的典型信 访、治安、刑事案例印成宣传资料，教育引导群众学法、知法、 守法，取得明显效果。 3 （二）行政执法有新亮点。一是有的部门在执法过程 中凸显人性化。在规范执法行为的基础上，加强执法行为中 的教育说服工作，力图达到法律效果与社会效果相统一的执 法结果。县国税局推行执法与服务于一体交融式纳税服务， 执法与服务并重理念，提高纳税遵从度，减少征纳争议。对 执法对象实施执法后全回访制度，最大限度地减少行政相对 人对执法行为的抵触，实现行政处罚案件全年无复议、无诉 讼。二是全县行政执法力度和水平整体提升。政府部门从 3 个方面大力提升执法水平。增强执法力度：县水务局引进专 业法律人才充实执法队伍。县监察局在“ 三不增” 的要求下将 纪检监察室从 1 个增加到 3 个，执法人员占到机关总人数 79%。 夔门街道办对执法队伍规定了 2 个“三分之二” ，即执法队伍 全年三分之二的时间在外执法，三分之二的工作精力放在执 法工作上。规范执法行为：多数部门对执法行为实行层级审 批，避免执法人员乱作为。县国税局将该局所有执法行为分 解为数百项步骤，制定执法流程规范并随时修订；实行执法 案件全网络管理，任何一个步骤不到位，执法案件就无法结 案；原县卫生局执法时采用卫生部印制的制式执法文书，不 断规划执法程序。加强内部监督：县国税局设立法规科，对执 法案件质量严格把关。县卫计委在每个乡镇随机抽取 2 件计 生案卷进行检查，逐项打分评审。县财政局实行中层干部轮 岗交流，科室之间交叉检查工作等方式，降低内部人员钻制 度“ 空子 ”的可能性。三是一些部门错误 的执法意识得到扭转。 长期以来，我县存在执法职能有强弱之分的错误认识，不少 4 部门工作人员，甚至是主要负责人自认为本部门执法缺乏法 律手段，执法没有“底气” ，从而长期不开展 执法活动，相关法 律得不到有效实施。县统计局十几年未查办一件统计执法案 件，随着依法行政意识的加深，该局现已将对统计迟报、拒 报、提供不真实统计资料的行为依法查处列入 2015 年工作 计划，统计执法软弱无力的局面即将得到改善。 （三）行政审批成效突出。县政府不断提高行政审批服务 水平，全年共办理各类行政审批及服务事项 6.7 万件，项目 平均办结时间 9.7 个工作日，按时办结率达 99%。一是深入 清理审批项目。对全县各部门行政审批项目进行了全面清理， 取消行政审批事项 5 项，保留行政许可项目和非行政审批项 目 378 项 582 小项。二是加强行政审批中心建设。制定并落 实行政审批工作违规违纪行为责任追究实施办法和行政 审批效能问责办法，通过规范细化标准，实行流程化精细管 理等方式，严格规范行政审批行为，限制自由裁量权，杜绝 乱收费。三是加强审批制度改革。在行政审批中心进行“两集 中两到位” 和“ 并联审 批”制度改革，工商企业登记制度推行 “先照后证 ”改革。四是大力推行网上 审 批。依托电子监察中 心，实行网上审批、网上公开、网上监管，全年网上审批 8900 件。五是加强基层政务服务中心建设。构建上下联系、联通、 联动的服务群众工作网络体系，分级办理群众反映事项。全 县已建成并达标乡镇公共服务中心 27 个，占总数 84.4%；已 建村便民服务中心 367 个，达标 345 个，占总数 89.4%。服务 群众工作信息系统受理 1118 项，办结 1024 项。 5 （四）阳光政府建设稳步推进。县政府深入推行信息公开， 全县主动公开政府信息 3.3 万余条，阳光奉节网公开各部门 职能职责、办事流程、惠民政策等信息共计 102 万条。一是 政府信息公开体系基本形成。县政府根据信息公开条例的 要求，制定的信息公开指南内容完整，信息发布协调机制丰 富全面。以政府门户网站为主要载体，全面详实的公开政府 信息，内容涵盖政策法规、统计数据、财政信息、政府采取、 规划计划、重大项目、城乡建设、人事信息、应急管理、监督 检查、社会公益等栏目，全面覆盖了条例要求的公开信息 范围，为政府信息公开工作提供了有力的保障。二是公开信 息意识逐步深入。各部门和乡镇、街道把信息公开作为一项 重要工作来抓，除了依托政府门户网站网上公开信息，还结 合单位实际情况，采取群众易接触、易理解的方式做好公开 信息工作。县财政局、卫生局、县质监局、夔门街道的门户网 站建设极具部门特色，所公示内容详实、具体。夔门街道推 行党务、政务、财务、事务、服务“五公开 ”，街道机关各科室 结合工作职责和服务内容，公示了 72 项办事、服务流程，并 将综合办事流程制成挂历，发放到群众手中，为群众提供切 实的便利，受到群众好评，重庆新闻联播予以专题报道。 两院： 县法院连续五年成为全市优秀基层法院，连续三年获得 全市队伍建设工作先进法院荣誉。2014 年全院共受理各类案 件 7224 件，审结 6767 件，较 13 年分别上升 22.09%和 23.34%， 法院人均结案 114 件，全年审判质效评估考核位列全市基层 6 法院第 3 名。一是推行审判流程、裁判文书、执行信息公开 “三大平台”建设。全年开展专项司法公开活动 26 次，网上公 布生效判决书 2598 篇，全年邀请人大代表参与案件旁听活 动 100 余人次。二是完善“业务精细监管、质效指标精准调控、 部门业绩精确评估”的审判管理模式。分类建立审判业务管 理实施细则，实现审判职责和办案责任对接。院案件质量委 员会对去年 11 月 20 日至 12 月 19 日的审判质效运行情况 开展了专项巡查，对结果进行通报。三是制定和完善内部规 章制度。先后制发了关于执行案件立案审查、办理暂行规定 、刑事案件适用简易程序案件评查标准、 关于裁判文书上网 实施细则、 关于适用罚款、司法拘留措施的规定、 关于开 展审判质效巡查督办工作的实施意见等规定，严控司法行 为。 县检察院认真履行法定职责，检察工作稳步提升。一是 落实“三级评查”制度，提升捕诉案件质量。全年评查公诉案 件 448 件，侦监案件 63 件，职侦案件 11 件；规范执法办案流 程监管；注重典型疑难案件探讨，实行“ 三级” 讨论决定；加强 法律文件规范，将法律文书规范列为案件质量评查的重要内 容。二是营造阳光司法。全力保障诉讼参与人知情权，提供 案件信息查询服务 16 人次；全面开展案件信息公开，10 月 1 日开始运行案件信息公开查询系统，公开案件信息 174 条， 公开法律文书 24 份；全方位通报检察工作情况，重大案件、 重要事项及时向县人大报告，半年检察工作情况通过奉节 检察向全县人大代表通报，邀请人大代表 50 人次参加庭审 7 旁听；完善落实与各民主党派、工商联和无党派人士联系机 制。三是积极参与社会管理创新。加强控告申诉和办信办访 阵地建设、制度建设和队伍建设，深化基层检务联络室建设， 健全未成年人刑事检察工作机制，推行“污点封存” 等制度； 建立了“莎姐 ”现年志愿者服 务队和观护 帮教基地；提升民行 监督质效，追诉漏罪 6 条、漏犯 2 人，支持民事起诉 14 件， 利用和解促成当事人自诉罢诉 31 件。 二、主要问题 （一）全社会依法行政的意识还不够浓厚。一是一些部门 执法人员习惯于按政策和行政命令办事，对依法行政的必要 性和重要性认识不够，依法行政的自觉性较差。有的部门的 执法工作水平偏低，与执法人员意识不高有直接的关系。在 检查调研中，少数执法人员一味强调人手少、保障不足、监 管难度大等客观因素，对主动履职的思路和措施避而不谈。 乡镇执法人员普遍存在“厌战” 、“畏战”情 绪。二是少数领导干 部还存在以权代法的思想，运用法治思维和法治方式处理问 题的能力还比较弱。三是群众对法律知晓率还处于较低的水 平，自觉运用法律武器来维护自己的合法权益的意识和能力 明显欠缺。 “说情” 、“打招呼”等影响行政机关公正 执法的不良 现象还较为普遍，全社会尊重法律、信仰法律的意识还远未 形成。 （二）行政执法的基础性工作还存在一些薄弱环节。近年 来，我县依法行政工作有了明显进展和成效，但仍存在发展 不平衡、上紧下松的局面。2014 年县政府法制办受理行政复 8 议案件 47 件，审结 41 件，撤销或确认违法 10 件，从一个侧 面反映出我县依法行政水平还有待提高。从检查的情况看， 依法行政存在的问题：一是制度建设有待加强。有的领域实 施行政管理还存在制度缺失，制度建设的质量有待提高，特 别是制度内容的科学性、针对性和可操作性亟需增强。二是 依法决策、依法行政还存在薄弱环节。一些管理部门不严格 依照法定权限、法定程序办事的问题依然存在，重大行政决 策广泛听取意见、重大行政决策合法性审查、重大行政决策 实施后评估等各项制度在落实中时有疏忽，行政决策信息和 智力支持系统还比较薄弱。三是执法部门各自为战的现象比 较突出，彼此之间缺少经验交流和协作。如水务局对河道周 边建筑的审批权限属于建设的前置审批项目，由于部门之间 缺乏沟通协调，该审批项目常被行政相对人“省略” ，直接进 入下一环节。还有的单位只顾自己完成任务，执法“乱开口子” ，给兄弟单位的后续执法造成阻碍。四是委托执法较为混乱。 委托执法决定权在部门，有的部门“当委不委” ，乡镇对违法 行为“看得 见，管不着 ”。有的部门以委托 执法推卸责任，频频 下发文件代替业务指导。县政府对委托执法缺乏统一的组织 和监督，执法效果参差不齐。 （三）信息公开工作还存在明显不足。一是部分行政部门 公开信息还存在“五多五少 ”现象：形式上公开多， 实质上公 开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多；具体内容 公开少；公众被动接受多，主动参与少；政府公开“正面” 信息 多， “负 面”信息公开少。 二是依申请信息公开工作不 规范。近 9 年多次出现公民就部门未回应信息公开申请而提起行政诉 讼的案例，该类案件大多数以部门罢诉为结果。造成这种情 况的主要原因是部门对依申请信息公开的重要性认识不足， 在上述案例中，就有政府工作人员将信息公开申请视为信访 事项，未能及时回应造成败诉的情况。同时，保密与公开的 关系处理难度比较大。例如征地、拆迁等工作中的一些信息 比较敏感，部门和乡镇对是否公开拿捏不准。三是目前政府 信息公开工作主要在行政部门和各级政府开展，学校、医疗 机构、供水供电、公共交通等与人民群众利益密切相关的公 共企事业单位由于缺乏硬性约束，信息公开工作尚不规范。 （四）“两院”工作存在的主要不足。县法院 “立案难”的 问题仍未得到有效解决。立案审查往往成为法院回避社会矛 盾的“ 屏障 ”，特别是涉及地方政策性、群体性的案件，很难通 过立案审查进入司法程序，群众的诉讼权利得不到保障。县 检察院对发现行政机关违法行使职权或行政不作为的行为， 主动履行法律监督职能，督促其纠正的工作开展较为滞后。 三、建议 （一）完善依法行政工作体制机制。一是健全依法行政工 作的领导、监督和协调机制。行政机关主要负责人要切实担 负起依法行政第一责任人的责任，要承担推进法行政工作领 导机构的组长职责。二是加强推进依法行政工作机制建设。 行政部门要科学制定依法行政年度工作计划，对当年依法行 政工作作出具体安排，明确具体任务，有重点、有步骤地推 进依法行政；政府常务会议每年应听取一次依法行政工作专 10 项汇报；要进一步完善依法行政工作考核制度，科学合理设 定考核内容和考核指标，科学设定依法行政考核结果在领导 班子和领导干部年度综合考核、经济社会发展实绩考核指标 体系中的分值权重。三是政府应加强加强依法行政报告制度 的建设。要对各部门和乡镇政府、街道办事处年度依法行政 报告的内容、时间、方式提出统一要求，完善落实依法行政 年度报告制度的具体措施，将依法行政报告制度落实情况纳 入依法行政年度考核内容，及时和全面地掌握依法行政工作 情况，发现和解决存在的突出问题。四是切实充实基层法治 力量。在各部门和乡镇中配备法制员，发挥其在依法行政方 面的参谋、助手和法律顾问的作用。深入推进法治干部下基 层活动，把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干 部充实到基层行政机关领导岗位，要为法制工作机构开展工 作创造必要的条件。五是尽快解决街道办行政执行主体不明 的问题。街道办属于县政府派出机构，而目前鱼复街道还采 取原有乡镇的执法模式，执法主体不明确，执法工作面临尴 尬。县政府应尽快研究，制定方案，将街道统一纳入各执法 部门工作范围开展执法。 （二）推进解决依法行政工作中的突出问题。一是进一步 深化各级领导干部的依法行政意识，提高运用法治