长航系统安全监测与应急指挥资源整合研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 长航系统安全监测与应急指挥资源 整合研究 摘 要：随着长江经济建设国家 战略的推进，长江水上交通安全与应急 保障能力需进一步提升，本文以长航系 统安全监测与应急指挥体系现状为基础， 资源整合为核心，运用矩阵管理模式， 引入区域联动中心概念，构建安全监测 与应急指挥组织架构，提出三种安全应 急值班方案及资源整合实施建议，完善 长江航运安全监测和应急指挥体系。 中国论文网 /2/view-12936143.htm 关键词：长航系统；安全监测； 应急指挥；资源整合 中图分类号：U6-9 文献标识码： A 文章编号：10067973 （2018）1- -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 0022-06 安全监测和应急指挥体系事关长 江干线水路交通突发公共事件的应急能 力，应急资源整合可提高应急响应速度 和决策指挥效率，迅速调动各方应急力 量，降低事故事件的不良后果。 交通 运输部关于推进长江航运科学发展的若 干意见对“ 十三五” 长江航运安全监管 提出了明确的目标：到 2020 年，内河 水上交通安全与应急保障能力明显提升， 完善安全监管体系，制定安全监管责任 清单，推动中央和地方管辖水域水上安 全监管信息的互联互通。 交通运输信 息化“十三五 ”发展规划 要求推进交通 运输视频监控系统升级改造，与公共安 全视频共享平台对接，实现视频资源联 网应用。完善长江干线水路交通应急指 挥平台及各专业监管指挥系统。 “十三五 ”是我国全面深化改革的 攻坚时期和全面推进依法治国的关键时 期，为了加快推进、有序实施长江航运 的体制改革，交通运输部出台了关于 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 深化长江航运行政管理体制改革的意见 ，长江航务管理局根据该文件精神，印 发长航局系统资源整合实施方案的通 知 ，其中重要的一条就是应急指挥资 源的整合，要求推进应急指挥职能、业 务、机构的整合。 目前，长江水路交通应急管理工 作的基础相对薄弱，体制、机制、法制 尚不完善，预防和处置交通突发公共事 件的能力有待提高，特别是整体应急指 挥协调困难，建立一个集预警、上报、 指挥、救助、辅助决策于一体的安全监 测和应急指挥体系，不断提高保障公共 安全和应对、处置突发事件及风险的能 力十分有必要。 1 现状与需求 1.1 安全监测与应急指挥体系现 状 1.1.1 安全监测体系现状 目前，长航系统的监测职能是由 各单位应急中心值班室承担，通过各自 的安全监测系统，实现面向水路基础设 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 施、通航环境、运输状况等运行监测和 安全监管的需要，监测信息主要通过平 台里的 VTS、AIS、GPS、视频监控、 航标遥测遥控、水位遥测遥报等系统获 取，由长航局直属单位应急中心值班室 值班人员负责收集、整理、发布，并上 报长航局。 长航系统监测的主要内容：监 管重点船舶；监控重点水域；监控 船舶违章行为；统计交通流量；采 集辖区天气、水文信息；监测航道运 行风险；安全形势统计分析。 1.1.2 应急指挥体系现状 作为交通运输部的派出机构，长 航局担负着长江干线水上安全的重担。 目前长航系统已形成上下贯通的一系列 有效应急预案，根据预案体系，长江航 运突发事件应急响应实行首接负责机制， 首先接到突发事件报警信息的单位应立 即实施应急响应。并将相关应急信息逐 级报上一级应急指挥中心，特殊情况可 直接报至长航局长江水上交通监测与应 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 急处置中心。 （1）级航运突发事件应急响 应。应急指挥中心按交通运输部的要求 实施应急响应。 （2）级航运突发事件应急响 应。由长江水上交通运行协调与应急指 挥中心启动级响应：级应急响应宣 布后，长江水上交通运行协调与应急指 挥中心根据事件的类别决定召集各应急 工作组，派出现场工作组赶赴现场参加、 指导现场应急处置，必要时召开应急领 导小组会议或应急指挥中心会议。 （3）、级突发事件应急响 应。可以参照级应急响应程序，由各 专业局和局属单位结合本单位职责和本 辖区实际，自行确定应急响应程序。在 确定的应急响应程序中，应体现下一级 启动应急响应向上一级报备的原则规定。 各级应急指挥中心在处理超出本辖区、 权限范围的突发事件，需要长江航务管 理局协调处置时，需及时报请长江水上 交通运行协调与应急指挥中心协调。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 长江航运突发事件应急组织体系 由领导机构、运行机构、办事机构、现 场指挥部、专家咨询机构、执行机构、 应急力量和急协作单位组成。 1.2 发展需求 近年来，西方发达国家对安全应 急工作的重视程度达到前所未有的高度， 在安全应急管理体制机制方面都运用最 新的科学技术手段，已研究出多种信息 资源整合技术，将大数据技术应用到安 全应急领域。亚洲的新加坡、香港以及 欧洲的汉堡等是航运基本服务信息高度 整合的典范，三者的航运信息整合离不 开持续改进和完善的航运信息集成平台。 在政府的积极推动下，三者的航运信息 平台通过市场力量不断获得升级和改进。 国内安全应急管理模式包括三种 模式，一是只应急不联动（比如各地的 监测预警系统） ，只做到前期监测，发 现危险，向外发出警报；二是应急小联 动（即公安三警合一） ，公安系统下各 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 单位共同协作；三是应急大联动（大联 动需要政府各部门统一听从号令，协调 互助一起去解决问题） 。 在长江经济带建设领域，十三五 期长江航运服务的能力将进一步增强， 安全监管体系将进一步完善。随着积 极推进“互联网 +”行动的指导意见 、 促进大数据发展行动纲要文件发布 实施，长江航运信息化将从分散转向集 约、从孤立封闭转向共享开放、从以政 府推动为主转向政企合作推进的重要转 型期，即将迈入全面联网、业务协同、 智能应用的新阶段。在新阶段下，长江 航运的发展需求如下： 一是统一信息资源数据标准，建 设信息资源大平台。打通长江干线水路 交通应急指挥平台、长江海事巡航救助 应急指挥平台、长江航道应急指挥平台 等平台，加快形成统一数据标准的信息 资源大平台。 二是整合日常监测信息，实现横 向、纵向共享。其一，对海事、航道、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 公安、三峡、港口的重点区域（水域） 视频监控资源进行整合，实现多部门资 源共享，进行日常安全监测。其二，对 数据信息进行整合并实时更新，主要包 括水位、流量、航道信息、船舶登记信 息、船舶配员信息、AIS 位置信息、签 证数据、航标概位、船舶消防状况、过 闸调度等。加强联合值班，建立监测数 据与信息的面对面的交流分享机制。 三是推动数据资源开放共享。制定安全 监测与应急指挥相关数据资源的开放规 则，向沿江港航企业免费提供公众版数 据，积极推进长航系统各单位与水利、 气象、沿江地方政府等部门的信息交换。 通过数据资源共享，加强c 相关部门 的信息化合作，实现多层面的业务协调 联动。 四是建立长航系统应急资源数据 库。目前，局系统各单位正在建立应急 资源数据库，但整个长航系统的应急资 源数据库尚未建立，应急资源数据库应 包含长航局及系统各单位车船艇趸、专 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 业应急救助装备、一线救援人员、以及 沿江港口可用相关应急资源信息。当出 现突发事件时，指挥人员能够充分掌握 该水域应急资源情况，并能够及时调动 资源。 2 安全监测与应急指挥体系构建 2.1 管理模式与组织结构的选择 2.1.1 树状管理模式 树状管理模式是一种垂直化管理 模式，这种应急管理模式主要是根据国 家行政体制基础上构建起来的。这种树 状的结构一方面要按照不同行业进行大 类的划分，另一方面要按照国家机关的 行政级别进行不同层次的分级。这样的 一种组织体系在各国早期的突发事件应 急救援过程中发挥了不可磨灭的作用， 也为各国公共安全的发展做出了突出贡 献，但是，同样存在有许多缺陷，其中， 最为突出的是这种应急模式在突发事件 应急指挥过程中不能实现指挥调度的统 一协调，而这往往会导致各个应急系统 在突发事件应对过程中出现交叉打架的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 现象，这就大大降低了整个应急系统的 救援效率，并最终影响了突发事件应急 救援的整体效果。树状管理模式如图 1 所示。 2.1.2 网状管理模式 网状管理模式是一种组织扁平化 的管理模式，对树形模式中存在的突出 问题进行了改进。这主要体现在通过减 少管理层次和职能部门，强化应急救援 团队内部信息交流与沟通，淡化了各级 应急管理部门的行政级别，以团队结构 取代层级结构，这就增强了基层应急管 理部门在应急管理工作的突出作用，充 分地调动了他们的工作积极性、大大提 高了整个应急系统的效率。但网状管理 模式存在的突出问题是在多级管理中， 基层单位虽可进行内部信息交流和沟通， 但仍需由最上级逐级下达指挥命令，需 要花费较长时间响应。网状管理模式主 要体现强化横向沟通。网状管理模式如 图 2 所示。 2.1.3 矩阵管理模式 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 矩阵是数学概念，是一种代数的 方法。应用在管理上，使得管理模式既 有序运行、又灵活多变。矩阵的行列类 似于网络结构，其元素又被视为信息网 络的结点，活跃在结点上的信息丰富， 而且联系广泛易于被激发。在组织结构 上，把既有按职能划分的垂直领导系统， 又有按产品项目划分的横向领导关系的 结构，称为矩阵组织结构。 “矩阵式管理” 是美国加州理工学院 F 茨维基教授发 明的一种用来激励创新的管理方法，矩 阵型组织是一种扁平化的结构，这种柔 性结构应对变化时表现十分灵活，在激 励创新方面取得了很好的效果。矩阵管 理模式如图 3 所示。 若按矩阵管理模式进行监测与应 急，则需长航局在安全监测与应急监测 中不仅与局系统长江海事局、长江航道 局、长江三峡通航管理局、长江航运公 安局等单位进行相互联系外，还需建立 区域性的专项监测与指挥部门。在保持 现有体制不变的基础上，虚设区域性联 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 动中心，该中心由二、三级单位抽调监 测与应急力量组成。在日常监测期间， 抽调的监测与应急人员在区域性联动中 心联合值班；执行应急任务时，长航局 应急指挥中心前移，由长航局应急领导 小组授权区域性联动中心，负责指挥该 区域应急力量。 2.1.4 管理模式选择 从信息传递、信息共享方面，应 急指挥区域协调、对外联动方面，资源 配置、组织稳定性方面优选安全应急管 理模式。 （1）信息传递。从监测信息传 递来看，树状、网状管理模式中，均为 自下而上传递，信息传递的途径基本相 同，效率相当，而矩阵管理模式中，监 测信息不仅可通过原有途径传递，还可 通过联合值班人员汇总后通过区域性联 动中心向上级报送，传递级数减少，且 传递路径多样。 （2）信息共享。树状管理模式 中，信息自下而上或自上而下传递，平 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 行单位间信息共享度低；网状管理模式 中，各平行单位可以相互通过信息化手 段进行沟通，信息共享度得到了提高， 但由于各单位办公地点不一，因此直接 沟通能力相对较弱；矩阵管理模式能够 将对组织的管理实现横纵结合，通过成 立区域性联动中心，各单位进行联合值 班，在很大程度上促进了各个部门和职 能的相互交流和沟通，通过及时有效的 沟通，使得各种问题能够快速共享。 （3）区域协调。树状、网状管 理模式中，由于采取自上而下管理模式， 在应急指挥中，通常需要长航局或沿江 各省市政府直接对多个长航系统部门下 达指挥命令，系统间由长航局或沿江各 省市政府协调，协调能力较差。而在矩 阵管理模式中，若发生突发事件，长航 局应急领导小组可直接授权区域性联动 中心，由其协调该区域内长航局系统应 急力量，区域协调能力大为增强。 （4）对外联动。树状、网状管 理模式中，在应急指挥情况下，长航局 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 系统各单位与地方应急力量的联动通常 由沿江各省市政府牵头执行，沿江各省 市政府要指挥系统多个部门来执行应急 任务，而在矩阵管理模式中，若发生突 发事件，可在授权后，由区域性联动中 心直接与沿江各省市政府一对一联动即 可，效率得到提高。 （5）资源配置。矩阵管理模式 较于树状、网状管理模式能够更好更快 地调动系统内部的各种资源，如采取联 合值班模式，可以精简相应人员，在应 急指挥时，可以集中资源进行应急任务， 实现对资源的高效配置。 （6）组织稳定性。树状管理模 式由于只采取自上而下管理，组织稳定 性最为稳定；网状管理模式中，平行单 位信息共享，机制较树状管理模式复杂， 稳定性比树状模式稍差，而矩阵管理由 于同时受到横向和纵向两条线的管理， 稳定性相对较差，但是，若日常情况下 采取纵向管理，在应急期间，通过指挥 前移，采取横向管理，将两条线的管理 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 分离，则可形成较为稳定的组织模式。 综上所述，推荐矩阵管理模式为 长航系统安全监测与应急指挥组织模式。 2.2 长航系统安全监测与应急指 挥组织架构 在矩阵管理模式下，专项部门的 设立就异常重要，因此在长航系统安全 监测与应急指挥组织结构中引入区域性 联动中心 如图 4 所示，采用矩阵管理模式， 长航系统体制不变，局属各单位及其下 属各级单位职权不变。长航局在宜宾、 重庆、宜昌、岳阳、武汉、九江、芜湖、 南京、上海等地虚设区域性联动中心， 该中心依托该区域内应急力量较强的单 位建立，如武汉区域性联动中心可设在 长航局，宜昌区域性联动中心可设在长 江三峡通航管理局。长航局安全监测与 应急指挥部门配备多台车船移动指挥平 台，移动指挥平台需具有与长航局安全 监测与应急指挥平台同等的应急指挥功 能，分布于长江上、中、下游各地区。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 一旦发生突发事件，长航局应急领导小 组或经授权指挥的区域性指挥长可在移 动指挥平台执行指挥任务。 3 实施方案 3.1 方案设定 根据现有长江航运体制改革形势 和安全监测与应急资源整合难易程度， 提出三种监测与应急值班方案。近期目 标的值班模式是方案一和方案二，远期 目标的值班模式是方案三。 方案一：按照统一领导、集中办 公、各司其职、各负其责的模式进行统 一应急值班。长江海事局、长江航道局、 长航公安局应急指挥中心全部集中到长 航局应急指挥中心形成长江航运综合应 急指挥平台，进行统一值班。长江水上 搜救协调中心的牌子也从长江海事局移 到长航局，由长航局进行安全应急统一 管理，长航局直接对口交通运输部综合 应急指挥中心，与省市应急中心沟通联 络。如图 5 所示。 方案二：在保留各局及分支局的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 指挥中心与人员编制下，长江海事局、 长江航道局、长航公安局各派三人到长 航局监测与应急中心进行联合值班，应 急管理人员根据所属专业进行相关值班 工作，上传下达，相互沟通。长航局监 测与应急中心直接对口交通运输部综合 应急指挥中心，与省市应急中心沟通联 络。如图 6 所示。 方案三：根据前文的区域性联动 中心概念和构建的长航系统安全监测与 应急指挥组织框架，推荐远期目标值班 机制：长江海事局、长江航道局、长航 公安局指挥中心集中到长江航运综合应 急指挥中心进行联合值班，由长航局统 一管理。长航局各省段（区域）长航局 系统各单位各派三人到区域性联动中心 联合值班，各区域性联动中心与各省市 应急中心联动，服从长航局监测与应急 机构的统一指挥。各级值班与应急管理 人员继续在各自权职范围开展管理活动， 如直接指挥分支局指挥中心，向局直属 指挥中心领导汇报，重大事件长航局领 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 导召开视频会议或集中会议商讨处置。 长航局监测与应急部门直接对口交通运 输部综合应急指挥中心，指挥各分支局 指挥机构与省市应急中心沟通联络。如 图 7 所示。 3.2 方案比选 现从值班方案的对长江航运行政 体制改革适应性、应急效率、经济效益、 可操作性等四个方面对上述三种值班方 案进行比选。 从改革适应性来看，第一种方案 中将应急力量集中，是长航局系统改革 的“五个统一 ”（统一政令、统一规划、 统一标准、统一执法、统一管理）体现； 第二种方案不改变现有应急管理结构， 可在长航局形成联合值班，是对“五个 统一”的一种前期探索；第三种方案对 现有监测与应急管理结构作出的调整相 对较大，具有一定的前瞻性。 从应急效率上来看，第一种方案 能够对应急力量的大力整合使长航局统 一指挥、系统单位上传下达效率大幅度 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 提升，但是由于应急值班以及应急信息 传递渠道都设在长航局，而突发事件的 应急处置、指挥应依托应急值班和信息 传递渠道，如按照以上模式进行调整， 给长江海事局等局直属单位处置指挥突 发事件带来困难；第二种方案不能使长 航系统应急力量有效连成一条线，但是 三人联合值班模式中，应急人员可以同 平台沟通，能够在一定程度上提高应急 效率；第三种方案需建设区域性联动中 心，目前不能快速形成应急指挥体系， 但一旦建设完成，将大大提高联动应急 效率。 从经济效益来看，第一种方案整 合了现有资源，经济上更为高效；第二 种方案调派 3 人前往长航局值班，而局 属单位仍保留值班室，对应急资源有一 定的浪费；第三种方案需建设区域性联 动中心，从经济上来看，相比第一种方 案较差。 从可操作性来看，第一、二种方 案较为容易实现，但是如果选择第一种 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 方案，由于各直属单位应急值班还承担 了政务值班职责，该职责不可能随应急 值班调整至长航局承担，此外，部搜救 中心事故信息上报系统未设置长航局层 级及权限。 为准确定量地从以上四个方面对 方案进行比选，本研究拟采用层次分析 法。 层次分析法（AHP）是将与决策 总是有关的元素分解成目标、准则、方 案等层次，在此基础上进行定性和定量 分析的决策方法。对给定的某个实际问 题，可请专家按下表所列各项的意义， 对全部因素作两两之间的对比。 层次分析法中把 m 个评估因素排 成一个 m 阶判断矩阵，专家通过对因素 两两比较，根据各因素的重要程度来确 定矩阵中元素值的大小，最后计算判断 矩阵的最大特征值及其对应的特征向量。 这个特征向量就是所要求的权重 wi 值。 计算步骤如下： 根据层次分析法的步骤，以选择 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 最优值班方案为目标，以对体制改革的 适应性（简称适应性） 、应急效率、经 济效益、可操作性为准则，根据专家打 分，对值班方案一、二、三进行计算排 序。层次分析法比选如表 2、表 3 所示。 根据有关步骤计算，方案一、二、 三的综合排序结果如表 3 所示。三种方 案中方案一最优，方案三次之。 4 实施建议 4.1 先试行局级直属指挥中心联 合值班，2020 年全面实施联合值班 2017 下半年试运行“1+3”（长航 局+海事、航道、公安）值班模式，在 试运行期间对值班模式进行探