成都统筹城乡发展的经验及启示

成都统筹城乡发展的经验及启示 内容提要：近年来，四川省成都市在统筹城乡发展方面进行了一 些大胆探索、创新，在不少领域取得了突破。本文介绍了成都市的主 要做法与经验，包括：“ 三个集中”（推进工业向集中发展区集中、引导 农民向城镇和农村新型社区集中、推进土地向规模经营集中）、农村 产权制度改革、全域成都建设、行政管理体制改革等。得出重要启示： 城乡统筹发展是一个大趋势，深化农村综合配套改革必须有效地激活 生产要素，必 须用抓城市、干工业的方式发展农村和农业，形成“ 政府 主导、市场 运作” 的重要动力机制。在此基础 上，借鉴成都经验，结合 我市实际情况，提出了借鉴成都“五朵金花”运作模式发展我市城郊生 态旅游产业、探索建立林权交易中心、进一步完善“ 三农”服务中心运 作模式等具体建议。 3 月初，市委政研室组织了闽西区域经济发展研究会有关研究 人员赴成都市及其下辖的彭州市等地考察统筹城乡发展经验。考察适 逢全国“两会 ”召开，期间从媒体获悉，一些代表、委员建议要把成都 统筹城乡发展经验推广到全国范围。通过翻阅当地文件，与当地政府 部门领导接触、座谈，到农村产权交易中心实地了解以及采访当地农 民，我们深深地感觉到成都在统筹城乡发展方面，进行了一些大胆探 索、创新，在不少 领域取得了突破。特 别是农 村产权制度改革方面有 效突破了城乡二元结构，充分体现了“全域成都 ”的理念，取得了成功 经验，受到了农民欢迎。成都市的有益探索，其运行理念和发展模式 值得我市在城乡协调、生态文明的科学发展中参考借鉴。 一、成都统筹城乡发展的主要做法 成都推进统筹城乡发展始于 2003 年。2007 年被批准为国家统 筹城乡配套改革试验区，为其在改革“深水区 ”进一步“试水” 创造了更 加宽松的政策环境。成都农村产权制度改革正是在这一背景下，在 2007 年开始“ 破茧而出 ”。特 别是 2008 年 1 月 1 日，成都市委出台的 “一号文件”关于加 强耕地保护， 进一步改革完善农村土地和房 屋产权制度的意见（试行），及之后有关集体林权制度改革、社会保 障、农业保 险、工商登记、 农村金融、村级组织 管理体制改革一系列配 套文件的出台，掀开了一场不事张扬但影响极其广泛而深远的改革大 戏，并结合去年 “512”汶川大地震灾后重建深入推进。主要做法有： 1、以“三个集中”为核心 成都市在统筹城乡发展中，把“三个集中”作为推进城乡一体化 的根本方法，以此联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。 （1）坚持走新型工业化道路，强力推进工业向集中发展区集中。 按照走新型工业化道路的要求，制定了城乡一体的工业布局规划，通 过制定引导政策和建立投资促进机制，强力推进工业向集中发展区集 中。将原规 模小、布局散的 116 个工业开发区，调整、归并为 20 个工 业集中发展区（除高新区外），形成了中心城区与卫星城和中远郊区， 以及工业集中区与工业点的产业梯度布局、错位竞争的新格局。2008 年入驻规模以上工业企业 1775 户，工业增加值的集中度达 68.2%。 （2）坚持走新型城镇化道路，积极引导农民向城镇和农村新型社 区集中。遵循 “因地制宜、农民自愿、依法有 偿、稳步推进”的原则，科 学规划建设城镇新型社区和农村新型社区，配套完善基础设施，梯度 引导农民向城镇和二三产业转移。全市共规划建设 600 个农村新型社 区，近 27 万 农民住进了城镇和农村新型社区。调研中我们了解到，彭 州市磁峰镇鹿坪村在震灾中受损严重，重建中，按照“ 四性”（体现发 展性、多样 性、相融性、共享性）原则设计了以千亩荷塘为中心，观光 区、居住区、产业区由内而外发散式分布重建规划方案，建成后居住 环境不亚于城市。其实，彭州市 441 个灾后安置点的规划设计，都展 现了城乡一体化的美好画卷，得到了广大农民衷心欢迎。在这次灾后 重建中，成都市运用统筹城乡的思路，加快了城镇化进程，促进了城 乡资源要素优化配置。 （3）坚持走中国特色的农业现代化道路，稳步推进土地向规模经 营集中。以 稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原 则，采取转 包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农 村集体经济组织、农民专业合作组织和种植大户等形式的规模经营集 中，逐步实现农业 的集体化集约化发展。5 年来共流转农用地 235.6 万亩，其中流 转耕地 170.8 万亩，全市 2000 亩以上集中成片的粮食规 模经营面积达 2.6 万亩。建成标准化特色农产品基地 152 个，新建农 村专合组织 1911 个，培育规模以上农业产业化龙头企业 615 家，联 系带动农户 135.2 万户。以彭州市灾后建设为例，紧紧围绕这个思路， 该市制定了以打造“一港、一园、五基地（即 濛 阳现代农业港、现代农 业主题公园、西部规模化蔬菜产业基地、中华川芎产业基地、标准化 优质猕猴桃产业基地、标准化养殖畜牧产业、冷水鱼产业基地）” 为主 要内容的农业产业化规划，取得了明显的成效。 2、农村产权制度改革 “三个集中”需要城乡一体的市 场基础， 对市场化配置资源水平 的要求也越来越高，这使得农村产权制度改革成为统筹城乡发展的必 然要求。成都农村产权制度改革的显著特点是：市场化、资本化、一体 化。市场化是指 农民房屋、集体土地经营权、林权等都可以进入市场 交易；资本化就是上述产权都可以象资本一样用来抵押贷款；一体化 就是城乡之间生产要素流转（交易）没有障碍。这些都是对现行土地 管理法和相关法律法规突破的一种尝试和探索。2007 年 7 月，在关 于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见面世后，成都市委、 市政府出台的第一个文件便是关于深化城乡统筹开拓现代农业新局 面的意见（试行）。其中，明确提出， “积极推 动农村集体土地资本化”。 这也是成都首次以市委、市政府的名义提出“ 积极推动农村集体土地 资本化”。 成都最早启动农村产权制度改革的是锦江区。该区从 2008 年初 开始，以农 村集体土地产权制度改革创新为核心，按照确权是基础、 流转是关键的原则，将改革分为确权颁证、土地整理、流转交易三个 环节。该区提出了“ 大统筹、大集中、大流 转 ”的理念，即在农村产权制 度改革中，将全区视为一个整体来统筹推进，把除三圣乡“ 五朵金花” 以外的所有农户，全都就近集中引导到两个新建的新型社区去居住， 把经过确权、登记、 颁证后的集体建设用地，和经过土地综合整理，置 换出来的集体建设用地指标，扣除农民新居用地剩余部分，全部集中 起来，统一对外流转交易。继 2008 年 10 月成都诞生全国首家综合性 农村产权交易所后，各县（市、区）相继成立了农村产权交易中心。交 易范围包括林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使 用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转，还为农 业产业化项目提供投融资专业服务。成都通过推进农村产权制度改革， 加快了农村市场化改革进程。这一改革以“还权赋能” 为核心，给农村 集体土地和房屋确权颁证，创新了耕地保护机制，推进了农村产权流 转，夯实了农村市场经济的微观基础，为各类生产要素在城乡之间自 由流动创造了条件。 以彭州市农村产权交易中心为例：该中心成立于去年 11 月，工 作人员由县国土、房管、 农发、林 业等业务主管部门抽调人员组成，下 设市场拓展部、信息部、 财务部、行政部、 风险 控制部。凡是进入产权 交易中心进行交易的农村产权项目，均按以下流程办理：委托产权资 产评估（需评估的）产权拥有人提出交易申请产权交易所受 理产权查档确认登记项目挂牌发布信息组织洽谈 确定交易方式成交签约结算交割产权变更登记。中心不 以盈利为目的，对作为转让方的农户，不收取交易服务费用，对受让 方只收取交易服务成本费用。 3、全域成都 成都被批准为统筹城乡综合配套改革试验区，标志着成都市统 筹城乡发展进入了一个新的阶段。为深化统筹城乡发展的实践，成都 市委、市政府提出以“ 全域成都”的理念推进试验区建设。“全域成都” 的核心内容是统一规划和建设成都 1.24 万平方公里市域，形成“一区 两带三圈层四基地”布局格局。 “一区” ：1 个特大都市区，由中心城和 华阳、新都、龙泉驿、双流、温江、郫县等 6 个新城构成；“ 两带”：龙门 山和龙泉山两个旅游发展带；“三圈层” ：成都城市的三个圈 层；“四基 地”：争取用 10 年时间 ，将成都建成中国重要的高新技术产业基地、 现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地。“ 全域成都”强调 在统筹城乡综合配套改革中，打破区域分割、城乡分割和行政体制障 碍，按照经济发 展规律和城市功能要求，实现要素和资源的市场化自 由流动和优化配置。中心城区着重考虑更好地发展高端产业，如高新 技术产业、 现代服务业，周边区县则更好地承担制造业和居住功能、 生态功能，但它们又不是分割的，而是城乡间、区域间紧密联系的一 个有机体系。 为实现上述目标，他们首先抓了各项规划的编制和完善。2003 年，成都重新修编土地利用总体规划，将中心城区和所有乡村都纳入 其中。这次 统筹城乡的规划编制内容主要有四个：（1）城镇体系建设规 划。规划建设 14 个中等城市、300 个小市镇，并按照城镇标准规划建 设 2000 个农村新型社区。（2）“四大产业基地” 建设规划。围绕加快高 新技术产业、现代服务业、现代制造业、 现代农业“ 四大基地”建设，一 是以高新区为核心的高新技术产业基地，二是以经济开发区为核心的 现代制造业基地，三是以中央商务区建设、新城建设和龙门山、龙泉 山脉整体开发为主要载体的现代服务业基地。四是统筹农业特色产业 优势的现代农业基地建设。（3）市域交通体系建设规划。按照市域交 通一体化、区域运输综合化、交通管理智能化和建设中西部一流的交 通枢纽的要求，大力推进市域交通“五网”（轨道交通网、市域高速公 路网、中心城区快速路网、市域干线路网、新市镇路网建设），建设覆 盖全市城乡、高效便捷的交通体系。（4）市域公共服务均衡发展规划。 进一步完善统筹城乡发展的公共财政制度，深化城乡就业制度改革， 完善城乡社会保障和农村低保、住房、上学、就医等社会救助制度，大 力推进教育、卫生、文化等体制改革，加快完成农村中小学、卫生院 （站）、公共文化设施等硬件建设，切实解决好农村低收入人群的基本 公共服务和社会保障问题。 调研中，锦江区“ 三圣花乡”给我们留下了深刻印象。它是成都市 打破城乡二元格局，打造“ 全域成都”，以城带乡、以工辅农的一个成 功范例。“三圣花乡”地 处成都市郊，现辖区内拥有“花乡农居、幸福梅 林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色 ”等“五朵金花”，总面积达 15000 亩，从 2003 年开始运作，走出了一条专业化、规模化、品牌化的都市 观光农业发展之路。2006 年被国家旅游总局评为 AAAA 级风景旅游 区。其运作模式主要是： （1）因地制宜，错位发展。锦江区农村地处城市通风口绿地，非 城市建设用地 17.3 平方公里，按规划不能作为建设用地。但他们充分 利用地处城市通风口紧邻大城市的地缘优势，以及传统的花卉种植历 史，因地制宜地推进城乡一体化，创造性地打造了花乡农居、幸福梅 林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色“ 五朵金花 ”，探索了农民不再把离 乡进城作为进入现代化的唯一途径，而是就地享受城市化的文明成果， 成为了令人羡慕的“新市民” 。如今， “五朵金花” 错位发展，“花乡农居” 以发展小盆、 鲜切花和旅游产业为主；“ 幸福梅林” 围绕梅花文化和梅 花产业链， 发展旅游观光产业；“ 江家菜地” 以认种的方式，把传统种 植业变为体验式休闲产业，实现城乡互动；“ 东篱菊园” 突出菊花的多 种类和菊园的大规模，形成了“ 环境、人文、菊韵、花海 ”的交融；“荷塘 月色” 优美的田园风光，成 为了艺术创作、音 乐创作的艺术村。 （2）景观化打造，城市化建设。坚持以科学规划为龙头，在成都 市新一轮土地利用规划、城市总体规划和产业规划的框架下，科学制 定“五朵金花 ”景区规划，同 时，按照城市建设标准，政府适当投入景 区的道路、污水处理、天然气、光纤电视等农村基础设施及配套设施 建设， 实现 了道路、通讯、互联网、光纤和天然气等的户户通；采取“ 农 户出资、政府 补贴” 的办法对农房实施景观化改造，整个 “五朵金花”景 区仅投入约 1.8 亿元，就搭建了农业增效、农民增收的平台，建成的 绿地成为市民休闲的开放式公园，而且找到了后续管理成本的平衡点。 （3）文化润色，产业支撑。把文化因子和产业因素注入“ 五朵金花” ，以文化提升产业、以旅游致富农民、以产业支撑农业、以品牌塑造形 象，促进传统农业 向休闲经济发展，培植生态产业，实现可持续发展。 例如，挖掘幸福梅林的梅花传统文化，赋予荷塘月色的音乐、绘画艺 术内涵，再 现江家菜地的农耕文化，展观东篱菊园“ 环境?人文?菊韵? 花海” 的菊花韵味， 变单一的农业生产为吸引市民体验、休 闲的文化 活动，使文化 产业与农业产业相得益彰。鼓励支持观光道路两侧的农 户，依托改造后的农房，采取自主经营、与别人联营、出租给有实力的 公司等方式，发展乡村旅游，推出赏花、休闲、体验等多种形式的旅游 项目，满足了不同消 费需求游客的需要，促进农民增收。利用幸福梅 林种植有 230 余个品种 22 万株梅花规模和优势，开发梅花系列旅游 产品，形成梅花产业链。 （4）市场运作，农民参与。坚持以市场机制配置资源，采用市场 化运作的手段，通过引进成都维生、台湾大汉园林等花卉龙头企业， 吸引了民间资金 2 亿元，政府每平方公里仅投入 1500 万元就建成了 开放式的休闲绿地。同 时，村集体通过土地整理，将集体土地、堰塘、 荒坡等资产出租后，回笼的资金又用于“ 五朵金花” 景区的提升打造。 在充分尊重农民意愿的基础上，积极鼓励农户利用改造后的农房，采 取自主经营、合作联营、出租经营等方式，开办了 266 家农家乐，推出 了休闲观光、赏花品果、农事体验等多种形式的旅游休闲项目。 此外，有效吸收社会投资也是“五朵金花”成功的秘诀之一。打造 “五朵金花”， 锦江区政府（含街道办事处）投入 9745 万元。随着环境 打造，基础设 施改善，大量社会资金纷纷介入，参与项目运作。目前， 吸引社会资金投入达 1.67 亿元，后续社会资金正以强劲的势头，源源 不断的参与到打造“五 朵金花” 之中， 为推进城乡一体化注入了不竭的 发展动力。 4、合而治之。长期以来，由于受城 乡二元体制的影响，城乡管理 上政出多门、 职能交叉，一些公共管理和公共服务下不了乡。为此，成 都市坚持自上而下，统筹整合行政资源，积极推进行政管理体制改革。 一是稳步推进市和区（市）县行政管理体制改革。先后实施了规 划、农业、交通、水务、林 业和园林等涉及 30 多个部门的行政管理体 制改革，促进公共管理、公共行政、公共服务向农村覆盖。从 2004 年 起，成都市开始对城乡分割部门动“ 手术” ：撤销市农牧局、农机局，成 立市农业委员会，区（市）县成立城乡一体化工作局或农村发展局；成 立市水务局， 对全市城乡水资源实施统一调度和管理；撤销市交通局、 市政公用局，成立市交通委员会。通过机构改革整合，改变了以前各 自为政、资 源浪费的现象，科技、人才、资金等资源得到更合理的配置， 行政成本大大降低，加快了城乡统筹发展的步伐。 二是积极推进县乡财政管理体制改革。调整市、县、乡三级财政 支出结构， 扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，加大了市级财政对 困难区（市）县的转移支付力度，建立了城乡一体的公共财政体制框架， 实行了“乡财县 管” ，形成了 对“ 三农” 投入稳 定增长机制。 三是全面实施乡镇综合配套改革。在机构设置上，撤并 30%左 右的乡镇、 47%左右的村，精简乡镇机构各类 人员 5000 多名。在职能 转变上，做到 “三个强化、三个弱化” ，即：按照完善社会主义市场经济 体制和推进城乡一体化的要求，强化对本辖区内社会经济的规划、协 调、服务职 能，弱化直接参与生产经营的职能；强化城镇建设管理职 能，弱化传统农业 管理职能；强化公益事业发展职能，弱化事务性和 技术性职能，使 乡镇政府由行政管理型向公共服务型转变、由传统二 元结构型向城乡发展统筹型转变、由计划经济指令型向市场经济指导 型转变。同 时， 积极探索建立农村社会化服务体系和社区管理办法， 实施了“村改居 ”工作。通 过推进行政管理体制改革，从市到乡初步建 立了城乡一体、高效运转的管理体制。 二、成都经验的启示 成都是典型的大城市和大农村结构，是中国经济社会结构的一 个缩影，具有典型意义，其发展模式是典型的大城市带动大农村，也 是中国其他地方城市化发展的一个范例。因此其做法对我市推进城乡 统筹发展具有一定的借鉴意义。 1、城乡统筹发展是一个大趋势。全面建设小康社会，重点在农 村，难点在 农村，没有农村的全面小康就没有全国的全面小康。随着 工业化、城市化进程加快，城乡差距有扩大的趋势。而城乡之间管理 体制的二元结构成为城乡协调发展的主要障碍。实现科学发展，必须 打破城乡二元结构。五年来，成都市坚持把城市与农村、工业与农业、 市民与农民置于同等的地位看待，把统筹城乡的思想贯穿于发展规划、 工作部署、政绩考核等具体工作中，确立了推进城乡一体化的总体思 路、目标任 务和工作措施。同时从建设规划、产业布局、劳动就业、社 会保障、基础设施、社会事业、 户籍管理等方面，采取强有力措施切实 推进，逐步建立起城乡一体的新型管理体制，逐步实现城市与农村经 济社会同步发展、共同繁荣，成为全国瞩目的城乡统筹发展的典范。 城乡统筹发展大势所趋。我市目前已进入工业化中后期阶段，统筹城 乡发展宜提上日程，加快推进。 2、有效激活生产要素是深化农村综合配套改革的关键环节。成 都市在有效激活生产要素方面为我们提供了一系列可资借鉴的经验。 参照成都市的做法，我市可以在以下几个方面进行探索：（1）推动土地 要素自由流动。在农村土地方面，通过土地确权、完善土地承包经营 权流转办法，建立土地流转过程中的业主投资激励机制、农户利益保 障机制和政府管理机制，形成“政府协调、群众（ 业主和农户）参与、社 会服务”的流 转机制。（2）推动劳动力要素自由流动。建立城 乡统一的 户籍制度，建立城乡一体的劳动力市场、就业培训、就业优惠政策、就 业援助、就 业工作责任等体系和就业服务网络，在健全完善城镇居民 社会保险制度的同时，着重抓好征地农转非人员社会保险制度、农民 养老保险制度、农村居民最低生活保障制度和城乡一体的社会救助制 度的建立健全，实现社会保险制度全覆盖。（3）推动资本要素自由流 动。积极推进投资体制改革，减少市场准入限制，建立政府引导、市场 运作的投融资平台，为鼓励更多的资金参与城乡建设提供制度保障。 3、推进城乡统筹必须用抓城市、干工业的方式发展农村和农业。 成都市“三个集中 ”，实质 就是促进工业园区化、农业产业化、农民市 民化。目前成都市 630 万亩耕地中，实现规模经营达 150 万亩，而且 每年还以 50 多万亩耕地实现规模经营的速度在推进，今后 5 年耕地 规模经营比重将达到 60%。农民向城镇集中， 则实现了农民市民化。 我们可借鉴成都市“三个集中 ”的做法，促 进城乡大范围内的资源要素 特别是土地资源的高效整合，促进城市和农村在产业布局、规划统筹、 资源配置等方面有机融合，加快城市化、工业化进程，大量地把农民 转移到二、三产业上来，转移到城镇来。 4、“政府主导、市场运作”是促进城乡一体化的重要动力机制。 统筹城乡发展的过程实质上是城乡一体、统筹推进的新型城镇化过程， 在成都市统筹城乡发展的初期探索中，更多的是发挥政府的作用。在 推进城乡一体化进程中，要注重发挥政府主导作用，比如完善规划体 系、进行行政管理体制、财政管理体制改革，加大对农村、农业发展的 转移支付力度等，这些措施在改革初期可以起到很好的撬动作用。但 单纯依靠政府的力量，改革是不可持续的，必须充分发挥市场力量这 一统筹城乡的内生动力，这就要求加快政府职能转变，推进行政管理 体制改革，完善县乡财政管理体制，加快乡镇机构改革，建立规范的 一级土地市场，积极引导民间资本和社会力量参与统筹城乡发展。 三、几点建议 成都是城乡统筹发展试验区，他们的经验很大部分是在一种特 殊的政策环境下形成的，有的是目前我们没办法学的经验。但是成都 经验中先行先试的精神实质，以及一些农村综合配套改革中的做法是 我市值得学、可以学的经验。几点具体建议如下： 1、借鉴“五朵金花”运作模式发展我市城郊生态旅游产业。我市 许多乡镇与成都市锦江区三圣乡有相似之处，发展城郊农业观光旅游 潜力很大。近年来，我市新罗区龙门镇洋畲村、岩山乡莱山村、山前村、 上杭县古田镇五龙村、连城县揭乐乡等地观光农业的发展呈现良好的 态势。但是我 们的运作方式有几个不足：一是分散；二是规模不大；三 是主要靠政府引导，缺乏工商资本注入；四是文化韵味不浓；五是没有 品牌带动。 虽然这一产业很有市场空间，但是效益不是很明显。可以 借鉴成都市锦江区三圣乡“五朵金花” 的运作模式， 围绕龙岩中心城市 以及各县（市）城关周边乡镇，大力发展生态观光农业。（1）政府做好 规划。把城郊周边乡镇作为一个整体来规划，引导发展各具特色的观 光农业。先期投入一定资金，引导农民向新型社区集中居住。对土地 进行统筹规划， 农民土地经营权可采取入股、租赁等方式流转出来， 集中经营。（ 2）引入龙头企业。让农业龙头企业带动乡村特色农业规 模化、集约化发展。 农民可在企业就业，成 为产业工人。（3）注入文化 因子。如挖掘龙岩山歌、采茶灯、石佛公 庙会、郭公文化节、东肖文化 节，土楼文化、客家婚俗等民俗文化，以增加传统产业的文化附加值， 使文化产业与农业产业相得益彰。（4）打造品牌。借鉴“ 五朵金花”的 品牌策划模式，将近郊乡镇观光农业统一策划、打造一个响亮的品牌， 并且扩大宣传，提升知名度、影响力。 2、探索建立林权交易中心。成都各级农村产权交易中心的成立， 标志着成都农村产权制度改革进入综合配套的推进阶段，为促进城乡 一体化建设发挥了积极作用，值得我们学习和效仿。然而，目前我市 土地、农村房屋 产权在城乡之间的无障碍流转仍受法律法规的制约。 而林权流转方面，没有法律限制城市资本对农村林业产业的投资。可 借鉴成都做法大胆探索和突破（我省三明市亦有先行经验）。彭州市