我国中西部地区农村饮水工程管理体制研究 江桦200704

我 国 中 西 部 地 区 农 村 饮水工程管理体制研究 （著作者：江桦 水利部丹江口水利枢纽管理局） 2007 年 4 月 前 言 获得安全饮用水是人类的基本需求。饮用水安全问题已经受到越来越 多的国家、地区和有关国际组织的关注和重视。2000 年联合国首脑会议通 过的千年宣言，把解决 饮水安全问题作为一项重要内容列入千年宣言 的发展目标，要求所有成员国最迟在 2015 年前，使缺乏安全饮用水的人口 比例减少一半。中国政府对此已经做出承诺。中央领导非常重视农村饮水解 困和饮水安全工作，胡锦涛总书记曾指示：“ 要增强紧迫感，深入 调研，科学 论证，提出解决方案， 认真加以落实，使群众能喝上 放心水” 。温家宝 总理 强调：“建设社会主义新 农村，必 须加强农村基 础设施建设。 ”“加强农村道路、 饮水、沼气、电网、通信等基础设施和人居环 境建设，加强教育、卫生、文化 等农村公共事业建设。 ”国务 院有关部委特别 是水利部以及各省、市、区政府， 将解决农村饮用水问题作为一项重要的政府职能、严肃的政治任务和关系 群众切身利益的大事来抓。经过艰苦努力，全国农村饮水解困和“ 十五”农村 饮水规划任务提前完成，农村广大受益群众尤其是备受中央关注的中西部 地区受益农牧民，盛 赞农村饮水工程是“德政工程” 、“民心工程” 和“三个代表” 在农村的具体体现。2004 年 11 月，水利部召开全国农村饮水工作会议，宣 2 布农村饮水解困任务完成并全面启动全国农村饮用水安全建设，同时强调 要加强农村已建饮水工程管理，进一步改革、完善农村饮水工程管理体制。 2004 年 12 月，水利部印发了关于抓紧编制农村饮水安全规划的通知（办 函2004618 号）和农村饮水安全工程总体规划及“十一五” 规划工作大纲， 并强调“为管好用好工程，确保工程可持续利用，在规划设计阶段，要广泛 进行社会动员，对于工程建设、资金筹措方案和工程建成后的水价要让用水 户广泛参与，征求他们的意见，尊重群众意愿，得到广大群众的认可。在选 择技术方案时，要充分考虑当地的管理条件和农民对水价的承受能力，在保 证供水质量的前提下，优先选择管理简便、运行费用低的技术方案。在工程 开工以前，要求明晰所有权、落实管理体制与运行机制，明确水价和收费办 法及服务体系，确保供水工程良性运行，持久发挥效益” 。因此，在全面开展 农村饮用水安全建设的同时，加强已建农村饮水工程管理、保证工程良性、 持续、安全运行显得非常必要。 我国有近 400 万（不完全统计）处农村饮水工程，其中有近 300 万处在 中西部地区。良性、持续、安全运行中西部地区近 300 万处农村饮水工程， 涉及近 4 亿工程受益农牧民的正常生产生活和中西部地区民族团结、经济 社会发展与边疆稳定；同时也是我国西部大开发、振兴东北老工业基地、促 进中部地区崛起等战略部署实施和坚持以人为本、推进中西部地区社会主 义新农村建设的一个重要条件。研究提出中西部地区不同自然、经济社会条 件、不同工程规模的农村饮用水工程管理体制与运行机制模式，推进农村饮 水工程管理体制和运行机制的完善与改革，解决目前中西部地区农村饮水 工程管理中存在的问题，进一步提高中西部地区农村饮水工程管理水平，具 3 有极其重要的政治、经济、社会意义和现实意义。 （如需要请与著作者联系 目 录 前 言 .4 1 概况 .8 1.1 中西部地区自然、经济社会概况 .8 1.2 农村饮水事业发展阶段 .9 1.3 农村饮水工程综合效益 .13 2 研究的指导思想、依据与思路 .18 1.1 指导思想和基本原则 18 1.2 主要研究依据 19 1.3 总体思路 20 3 中西部地区农村饮水工程分布与农村饮用水安全现状 .22 3.1 农村饮水工程分布 22 3.2 农村饮用水安全现状 24 4 中西部地区农村饮水工程管理现状分析 27 4.1 工程管理法规、制度现状 27 4.2 工程管理体制现状及问题 29 4.3 工程运行机制现状及问题 40 4 4.4 影响饮水工程管理体制与运行机制的主要原因 45 4.5 农村饮水工程管理现状调研分析的启示 .46 5 中西部地区农村饮水工程的特征研究 .50 5.1 农村公共品与准公共品的内涵 50 5.2 农村准公益性工程管理的基本特征 60 6 中西部地区农村饮水工程的投资供给与工程权属 70 6.1 准公益性农村饮水工程的投资供给模式 .70 6.2 农村饮水工程的产权界定 75 7 中西部地区农村饮水工程运行机制模式研究与选择 80 7.1 农村饮水工程的运行机制机理研究 80 7.2 农村饮水工程的运行模式选择 85 7.3 完善农村饮水工程管理的行政服务体系 .100 8 农村饮水工程管理体制完善与改革的保障措施 102 8.1 中西部农村饮水工程发展前景 102 8.2 中西部农村饮水工程管理体制完善与改革的保障措施 .103 9 结论 .108 附 录 .111 附录一 中西部地区饮水工程管理典型调研资料 .111 附录二 中西部地区农村饮水工程管理办法选录 .137 主要参考文献 165 5 （呵呵呵，对不起！需要请联系） 9 结论 基于对我国中西部地区农村饮水工程管理现状调研分析以及对中西部 农村饮水工程管理体制、运行模式理论研究所获得的认识，本报告所获得的 结论如下： （1）中西部农村饮水工程管理是个系统工程，政府在这个系统中的作用 不仅包括进行直接投资和运行管理费用补贴，更重要的是发挥政府的主导 作用、加大投资和水源保护与管理力度，并通过引入市场机制来缓解政府财 政压力，加速解决农村饮用水准公共品供给不足和饮用水不安全等问题。 （2）中西部地区农村饮水工程是准公益性工程、其产品是接近私人物品 的准公共品，既不是由国家提供的纯公共品、又不是社会提供的福利品，因 此中西部地区农村居民应该为这种准公共品消费支付费用。中西部地区政 府必须让广大农村居民参与到饮水工程的建设决策与运行管理过程中，提 高农牧民的民主参与管理意识；必须让农村居民承担起准公共品的投资义 务和责任，通 过合理确定用水价格和运用市场手段解决农村吃“大锅水” 、“福 利水” 问题。 （3）中西部地区农村饮水工程作为准公益性工程，其运行管理主体应该 得到政府的相应补贴。通 过政府补贴、消费者付费等达到收益、成本平衡或 略有盈余。同时，政府 对农村饮水工程管理必须进行监督指导和规制，通过 6 政府进入规制、价格规制、质量环境规制和市场结构规制，确保中西部地区 农村居民获得安全饮用水、且价格不超过其经济承受能力。同时，保证投资 者利益，促进中西部地区农村饮水工程良性运行。 （4）中西部地区各级政府在农村饮水工程的产权管理和资源配置中起 重要作用，而明晰的、有效的产权界定和有力的资产监管是中西部地区农村 饮水工程管理体制和运行机制有效、灵活的前提条件。政府应通过产权界定， 促进农村饮水工程投资的多元化；通过政策、法规手段形成中西部地区农村 饮水工程投资的诱致性环境，吸引社会力量参与饮水工程的建设与运行管 理。 （5）根据中西部地区的客观实际，解决农村农牧民的饮用水问题须分为 先后两个阶段即解决生活必需的饮用水阶段和全面实现饮用水安全阶段。 第一阶段，需要政府加大农村饮水工程投资并加强已建农村饮水工程管理、 明晰工程产权，制定优惠政策和完善社会保障体系，积极引入市场机制运营 农村饮水工程。第二阶段，需要政府明示各项规制，以市场机制为主运营农 村饮水工程，通过市场方式和行政辅助方式，提高农村饮水工程的运行管理 效率和彻底解决农村饮用水供应不足和其他不安全的问题。 （6）中西部地区农村饮水工程是准公益性工程，既不是必须通过政府管 理、也不是全部建立私人产权由市场经营才能达到饮水工程的功能目的。中 西部地区农村饮水工程的运行管理的模式有多种，但通过市场机制运行管 理是最有效率的模式。由于中西部地区不同区域的农村自然环境、经济社会 环境以及人文教育环境的差异，具体的农村饮水工程管理体制和运行管理 模式，必须结 合不同区域农村的实际情况确定，并以高效率、低成本、服务 7 优为惟一判别原则。 （7）中西部地区农村饮水工程管理体制完善与改革是一个渐变过程，在 向工程以市场机制运行的过渡期内，中西部地区各级政府必须通过法律手 段规范农村饮水工程管理体制和运行机制，优化工程投资和管理环境、规制 管理主体的行为，既保证投资者利益，又