德江县行政管理体制和机构改革调查

德江县行政管理体制和机构改革调查 （编委办副主任 陈士武） 德江县位于黔东北铜仁地区西部，东与印江毗邻，南与 思南接壤，西南与凤冈交界，北插沿河、务川之间。南北长 67 公里，东西宽 63 公里，面积 2071.92 平方公里，设 5 镇 15 个民族乡。全县总人口 451049 人，其中农业人口 412940 人，占 91.55%。2003 年全县财政收入 4808 万元， 财政供养人员 10670 人，占总人口的 2.37%。 从 1992 年党的十四大以来，德江县紧抓行政管理体制 的创新，不断加强机构编制管理，切实加快工农业生产和 城镇建设步伐，从纵向看，经济发展是有成绩的，县财政收 入年均增长 10.40%。但从横向看，德江 县 与毗邻的县还存 在一定的差距，原因何在？我们通过横向对比，认真反思， 清醒认识到现行的行政管理体制有许多方面不能适应经济 发展要求，严重制约了生产力的发展。对现行的行政管理 体制和机构编制、职能职责不进行深化改革，德江县就难 有出路，就不能迈步前进，就难以尽快实现全面建设小康 社会的奋斗目标。基于这种思考，县编委办的同志于今年 4 月 10 日至 4 月 25 日，就县乡行政管理体制和机构改革 情况及存在的问题，以及县委、县政府围绕如何有效解决 “三 农” 问题，对德江 县直机关各部 门和全 县 20 个乡镇进行 2 了深入细致的调查。调查对象包括县四大班子的领导 4 人 （占 4.08%）、县直部门及乡镇领导 19 人（占 19.39%）、一般 干部职工 50 人（占 51.02%）和农民 25 人（占 25.51%）。在 调查中，我们采取了召开调研座谈会（4 次）、发放调查问卷 （98 份）和调研通知文件（65 份）、个别走访等方式进行，按 统一的表格进行数据统计和整理，围绕上级要求调研的十 个方面的内容展开调查，归纳起来重点在以下几个方面取 得突破。 一、行政区划面积、人口和机构编制 根据调查统计，我县平均每个乡镇为 103.60 平方公里， 最少的潮砥镇只有 58.38 平方公里；2008 年底人口为 491049 人，平均每个乡镇 22552 人，最少的有龙泉、钱家、 沙溪、平原四个乡均为 1 万 5 千多人。全县共设置了 783 个工作机构，县级机关行政编制为 367 名，乡镇机关行政 编制为 552 名。我们在县直部门的调研座谈会上和分赴大 中小三个乡镇（煎茶镇、共和乡、沙溪乡）的调查走访中，针 对行政区划面积、辖区人口、人员编制等方面情况得出以 下数据，详见表 1。 从表 1 中可以看出：（1）县级行政区划面积以 3000 3500 平方公里较适当（占 55.68%）、乡镇行政区划面积以 200250 平方公里较适当(占 64.44%)。（2）县级辖区常住人 口在 5065 万人较合适(占 66.66%)、乡镇辖 区人口在 3 第 3 页 4 万人较合适(占 64.51%)。（3）县级机关行政 编制配备 300 名左右较合理(占 58.23%)、乡镇机关行政 编制配备 25 名左 右较合理(占 37.78%)。（4）县级政府工作部 门设置 20 个左右 较好(占 55.29%)。 根据调查的结果结合德江县的实际情况,为了加强行政 体制管理与创新，严格控制机构编制的反弹，巩固改革成 果， 行政区划面积、人口和机构编制调查 表 表 1 4 进一步压缩财政供养人员，我们认为德江县在行政区划面 积、人口和机构编制等方面应当进行适当调整改革： 一一一撤销现农业局、林业局、畜牧水产事业局，成立 占调查人 数百分比 内容 A B C D E 2500 3000 3500 4000 4500县级行政区划面积 (平方公里) 28.14% 25% 30.68% 14.77% 3.41% 35 50 65 80 95县级辖区常住人口 （万人） 20% 44.44% 22.22% 13.33% 0 12 15 18 22 25县级工作部门 （个） 17.65% 14.12% 43.53% 11.76% 12.44% 250 350 450 550 650县级机关行政编制 （名） 31.65% 26.58% 18.99% 8.86% 13.92% 200 250 300 350 400乡镇行政区划面积 （平方公里） 41.11% 23.33% 17.78% 13.33% 4.44% 2 3 4 5 6乡镇辖区常住人口 （万人） 21.51% 35.48% 29.03% 8.6% 5.28% 25 30 35 40 45乡镇机关行政编制 （名） 37.78% 18.89% 18.89% 18.89% 5.56% 编号 第 5 页 农产局，另设立三大中心，即县农业中心，林业中心，畜牧 水产业中心，均为农产局直管的正科级事业单位；再设一个 农业综合执法大队，为农产局下属副科级机构，对农、林、 牧、渔等进行行政综合执法。 一一一将几百人的小村合并为上千人的大村，即现在 的 355 个行政村合并为 250 个行政村，减少村干部数量， 提高村干部报酬，调动村干部工作积极性，以充分发挥村 支两委的作用，为减少乡镇干部数量奠定基础。其次将原 有 20 个乡镇撤并为 15 个乡镇，平均每个乡镇 140 平方公 里左右，人口在 3 万人左右。具体是： 将楠杆乡和平原乡 合并为一个镇，将 长丰 乡、高山 乡、泉口乡三个乡撤并为 两个乡镇， 将稳坪 镇、 荆角乡、桶井乡三个乡镇撤并为两 个乡镇， 将龙泉乡 和钱 家乡合并为一个 乡镇， 将堰塘 乡、共和乡、潮砥镇、长堡乡撤并为三个乡镇。 一一一按各乡镇面积和人口比例核定各乡镇的机构编 制和配备相应的领导职数。在调查中，无论大中小乡镇，编 制超编、 职数超配现象严重。例如：乡党委统一按 1 正 3 副、 乡镇府按 1 正 4 副配备领导职数，还有乡人大主席、政协 主任、组织、宣传、 统战 委员等等，造成官多兵少，人浮于事。 我们认为：乡镇行政事业编制和领导职数要按照乡镇规模 大小和人口多少的原则设置，即行政编制按 1：1200 的人口 比例核定，事业编制按 1：100 的人口比例核定，副科级以 6 上领导职数按 1：2500 的人口数量配备比较合适。 二、财政体制和财政供养人员 从 1999 年到 2008 年的 9 年间，德江县财政收入平均 每年按 10.4%的速度增 长，从 1999 年的 2357.7 万元到 2005 年的 3604 万元，再到 2008 年的 4808 万元。县财政总 支出 1999 年为 2985.8 万元，2005 年达到了 8954 万元，到 2008 年猛增到 24040 万元，平均每年增加财政支出达 2105.42 万元，具体调查情况见表 2。 德江县财政收支和供养人员情况表 表 2： 单位：(万元)、 (人 ) 在职人数 总 收 入 总 支 出 行 政 经 费 支 出 事 业 经 费 支 出 人 员 经 费 支 出 公 用 经 费 支 出 财 政 供 养 人 数 小 计 行 政 事 业 离 退 休 199 9 年 235 7.7 298 5.8 992 .9 206 2.9 157 4.2 141 1.6 658 2 56 81 14 84 43 77 72 1 2005 360 895 207 661 437 431 893 78 22 55 112 内 容 年 度 第 7 页 年 4 4 0 7 3 4 6 10 13 97 6 2008 年 480 8 240 40 603 5 167 65 105 92 122 08 106 70 92 43 23 02 69 41 14 27 从表 2 中可以看出，德江县现行财政体制状况是不容 乐观的，通过分析主要反映出以下几方面的问题： （1）支出远远大于收入，收支极不平衡。2005 年收入和 支出相差 19232 万元，导致财政压力增大，困难重重。 （2）行政经费支出数量较大。1999 年占 30.91%，2005 年占 23.12%，2009 年占 25.1%；事业经费 支出也较高，1999 年占 69.03%，2005 年占 73.90%，2009 年占 69.74%。可以 看出财政供养人员在明显增加。 （3）人员经费和公用经费支出不合理。1999 年，2005 年公用经费还小于人员经费支出，到 2009 年才略大于人员 经费支出，说明我县在基础设施建设方面，在发展工农业 生产方面，在活跃市场经济等公益事业上的投入还远远不 够。 （4）财政供养人员增长过快。从 1999 年到 2005 年的 9 年净增财政供养人员 4088 人，直接导致人员经费支出的增 多。 对于上述问题就其原因，我们通过综合统计分析主要 有几点。 8 一是自然条件恶劣。在有些地方山高坡陡，可耕地面积 人均只有几分，造成一方水土养不活一方人。 二是基础设施太落后。现今还有部分村未通公路，少数 村民组甚至不通电、不通路、未安上自来水，处于半封闭状 态，严 重制约了当地经济的发展。 三是人口素质普遍较低。德江县农业人口占 91.55%， 大多数农民思想意识陈旧，计划生育观念淡漠。2003 年全 县农民人均现金收入才 1086.82 元，加上其他收入总共才 1323 元，其中原因就有人口素质低，方法主意少，不去思考 要怎样才能致富，只知道超生小孩，不知道优生优育，直接 导致人口增多，收入减少。 四是产业结构单一，没有形成特色，增收渠道狭窄。个 别乡镇除了大力发展种植烤烟，就再没有其他办法增加财 政收入。县内的水泥厂、酒厂、磺酮厂、莹石矿加工厂等企 业都还未上规模，许多资源还有待于进一步开采开发和深 加工。第三产业才刚刚起步，还远未达到优质高效的服务 水平。 五是投资环境影响了招商引资。由于经济的滞后，直接 影响了投资硬件的投入，加之部门受经济利益的趋动，投 资软环境也不尽人意，使得外商在我县兴办的大企业不多， 对财政的贡献不大。 为了尽快增加我县财政收入，最大限度地压缩财政供 第 9 页 养人员，在收回的调查问卷中，进行了详尽的统计分析，我 们认为： 县乡财 政供养人 员总 数占总人口比例控制在 1.5% 以较适当，占被调查人数的 38.89%，而我县在 2003 年为 2.36%，超出了 0.86 个百分点。行政人 员 控制在 0.20%以内 较适当，占被调查人数的 38.2%，我 县 2003 年为 0.59%，超 出了 0.39 个百分点。各类事业人员控制在 1.20%以内较适 当，占被调查人数的 32.95%，我 县 2003 年为 1.78%，超出 了 0.58 个百分点。通过以上数据的比照，我们可以对事业 单位进行深化改革，主张定性考核和量化考核同时进行， 实行聘用制，推行末位淘汰制，凡在单位三年内考核均为 倒数第一的， 只发基本生活费，情节严重的一律下岗分流。 另一方面必须打破行政管理人员、公务员的铁饭碗，引入 竞争机制和激励机制，可以采取支教、干部到村任职、下村 民组进行帮扶等对策。针对目前我县的财政体制状况，必 须从严控制财政供养人员的过快增长，合理分流财政供养 人员，下大力压缩财政供养人数。并且要充分发挥现有财 政供养人员的智慧，想办法、出主意推进县域经济快速发 展。 要加大 对 基础设施建 设的投入，着力解决农村通路、 通电、通水、通信息的困难，加快城镇化建设的步伐，不断 改善工农业生产条件，培育新的经济增长点。 10 要加大 对 教育的投入，提高人口的 综合素质，多出 人才，出好人才。要想方设法留住人才，同时又要不断提高 教育教学质量，提高考入重点院校学生的比例，鼓励这些 学生在外就业，从而缓解目前的就业压力，间接减少财政 供养人员。近期要加强教育的“两基” 攻坚 ，远期要巩固“两 基” 取得的成果，不断提高人们的思想文化素 质，将人口资 源转化为产业资源。 下大力气调整产业结 构步伐。加大农业产业结构调 整，千方百计增加农民收入。 加大招商引资力度，重点扶持 龙头企业，促进工业 经济的大幅度增长，稳定增加财政收入。 通过了解，我县现行财政体制状况是不好的（占被调查 人数的 58.43%），只有建立公共的财政体系（占被调查人数 的 85.2%），加强对公用 经费开支的监督制约管理机制，用 最少的钱办最好的事、办最实在的事。 我县是最典型的农业县和贫困县，农业是“饭碗” ，只有 搞好才能解决温饱问题，农产品加工是“ 菜篮” ，只有搞好了 才能改善生活；规模工业和乡镇企业是“钱 口袋” ，只有搞好 了才能真正富起来，才能切实增加财政收入。 三、县乡机构的调整和改革 从 1992 年撤区并乡建镇以来，德江县的机构改革取得 了一定的成果，主要表现在有效地控制了机构编制和人员 第 11 页 数量的增加。具体是 2001 年彻底清退了机关事业单位的临 时聘用人员 1457 人；2003 年彻底清理了全县占编不到岗人 员 72 人，为县财政节约人员经费支出上千万元。但是，通 过我们这次深入调查，我县的机构改革还有许多方面需要 进一步完善，才能适应社会主义市场经济体制，才能促进 全县社会经济持续健康发展。 在调查中，占 50%以上的领导干部都认为县乡机构应 本着发挥效能、综合实用的原则来进行设置。设了机构就 要落实人员编制，履行职能职责，开展业务活动。不能是设 了机构，核了编制，进了人员，但无项目、无经费，根本不开 展业务活动，完全没有履行职能职责，只有去抓烤烟、搞计 划生育工作等等，其实质就是发工资养人，就是机构臃肿， 就应严格整合、撤并。在所调查的领导干部中，他们认为： 县 涉农部门应综合 设置（有 68 人占 72.34%）；乡镇政 府配必要的助理员好（有 61 人占 67.03%）；乡级党政工 作机构合设较好（有 53 人占 58.80%）；文化、广播电视、 体育工作部门综合设置好（有 67 人占 72.04%）；妇幼保 健站和计生指导站、药具站合设好（有 68 人占 74.73%）； 乡镇卫生院与计生服务站合设比较好（有 69 人占 73.40%） 建 设、 规划、城管等政府工作部 门合设好（有 65 人占 69.89%）。 在调查中最突出的是乡镇的“七站八所” 应 当整合。90%的 12 人认为应将乡镇农技站、农经站、农机站、畜牧站、林业站、 水利站合并为“农业服 务中心” ；将计生站、 卫生院合并为 “人口与卫 生服务中心 ”；将文广站、教办合并 为“先进文化 服务中心”；将村建所、 乡企站、户口办理、民政事 项等合设 为“综合事 务服务中心 ”；将财政所、地方税 务所合并为“财 税所”；将综 治办、司法所、安管站合并 为 “综合治理监督管 理中心”；将 乡镇的组织 、宣传、统战撤并到 乡党政办；同时 建立一支综合性的行政执法队伍，专门维护各乡镇正常的 市场经济秩序。改革就要调整，调整的最终目的就是改革。 只有将闲散的机构合并，将多余的机构撤除，将无所事 事的人员分流，才能把机构改革引向深入，才便于对机构、 编制、人员的“ 消肿止痛”，才有利于 县乡财政的增长与财政 供养人数的增加，向良性方向发展。 四、行政管理与体制创新 管得好，才理得顺。管理是手段，是方法；创新是意识， 是管理的机制变化。现行的行政管理体制正是由于缺少创 新意识， 还存在许多弊端，下面是我们在开调研座谈会上 一位领导列举的一个典型事例： 某企业从生产鞭炮到销售鞭炮再到消费者消费鞭炮需 遇到以下部门的管理： A：生产鞭炮公安局、工商局、税务局、质监局、乡企局。 第 13 页 B：销 售鞭炮 公安局、工商局、税务局、质监局。 C：放鞭炮：在空中炸响环保局。 D：鞭炮炸响后落在街道上 建设局环卫站。 E：鞭炮爆炸伤人公安局、民政局、 卫 生局等等。 如果有利可图，上述部门便会争着去管，如果无利可图， 就会出现相互推诿，互相扯皮，大家“踢足球 ”的现象。 在乡镇走访中，我们还了解到这些问题：乡镇领导管理 干部较难；现行的社会保障体制弊病较大；凡设置于乡镇的 部门垂直管理机构在工作上不好协调；乡镇领导职数配备 过多；行政人员与事业人员的劳动报酬差异太大。 为了转变职能，理顺关系，通过调查统计和分析整理， 我们认为我县： （1）现行的水资源管理体制应调整改革好（有 83 人占 90.23%）。 （2）现行的教科文管理体制和机构设置以综合设置