工业产品生产许可证管理条例宣贯讲义

工业产品生产许可证管理条例宣贯讲义 深刻领会立法精神 依法促进质量安全 中华人民共和国工业产品生 产许可证管理条例解读 中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例经 国务院第 97 次常务会议审议通过，并以国务院第 440 号令发布，于今年 9 月 1 日正式实施。这是我国经济生活中的一件大事，是我国工业产品生产许可证管 理工作的一个里程碑。它必将对全面提升我国产品质量的整体水平，适应新世 纪我国经济建设和社会发展的需要产生重大而深远的影响。当前，抓好条例 的学习和宣传贯彻工作是摆在我们面前的一项紧迫的任务。为保证做好条例 的学习、宣传和贯彻实施工作，市局组织召开了这次宣贯会，下面，我结合全 省工业产品生产许可证管理条例宣贯会的精神，与大家一起学习新条例的 有关知识。 一、 条例的立法背景和修订过程 （一）工业产品生产许可证制 度的诞生 工业产品生产许可证制度起源于 20 世纪 80 年代。当时，我国刚刚开 始由单一的社会主义计划经济体制，向社会主义市场经济体制逐步转变。随着 经济体制改革的步伐不断深入，出现了一些不具备基本生产条件的企业，一哄 而起、盲目上马，一些中小型企业设备陈旧、管理混乱、粗制滥造，致使不少 质量低劣的产品流向市场，冲击了合法生产企业的正常生产经营，许多恶性质 量事故不断发生。其中，以低压电器等产品与人民群众生活联系最密切，质量 问题最为严重。根据 1979 年的一项调查，被调查的 640 家低压电器生产企业， 产品合格率仅有 10%。针对这种情况，国务院批转了原第一机械工业部关于 整顿低压电器产品质量，试行颁发工业产品生产许可证的报告 （国机二发 198016 号） ，开始对低压电器、民用电度表等产品试行生产许可证制度管 理。1984 年 4 月 7 日，国务院以国发198454 号文发布了工业产品生产许 可证试行条例 ，正式开始在全国对重要的工业产品实施生产许可证制度。 到 1985 年底，为了及时总结交流全国工业产品生产许可证工作的经验，在北京召 了第一次全国工业产品生产许可证工作会议，时任国家经委副主任的朱镕基同 志在大会报告中指出：“实行生产许可证制度是加强质量管理、保证产品质量 的一个重要措施，也是国家对产品质量实行监督的重要形式。 ”“对发放生产许 可证的工作，我是下决心要抓好的，但是我很担心搞成形式主义，希望同志们 2 一开始就注意防止形式主义，使这项工作能够健康地向前发展。 ”这次会议为生 产许可证工作的顺利开展奠定了基础。 （二）食品生产许可证制度的实施 1984 年至 2002 年，食品已被列入工业产品生产许可证管理目录，并对食品添 加剂和婴幼儿配方乳粉等食品纳入了工业产品生产许可证管理范围，实施了工 业产品生产许可证管理。1998 年 1 月，山西朔州发生了特大假酒事件，只有短 短几天时间，27 人死于非命，200 余人被送进了医院，这片阴影在很多人心目 中久久不能抹去。在此之后，国家经贸委、国务院法制局、国家技术监督局等 8 部门联合下发了关于严厉打击制售假冒伪劣酒类产品违法行为的通知 ，规 定对白酒实施工业产品生产许可证管理。这样 2002 年以前就有白酒、食品添加 剂、婴幼儿配方乳粉三类食品纳入工业产品生产许可证管理。 从 2002 年下半 年到 2004 年，国家质检总局分三批对米、面、食用油等 28 类食品全面实施了 工业产品生产许可证管理，对获得食品生产许可证的产品加贴 QS 标志。随着 食品生产许可制度的全面实施，丰富了生产许可作为产品质量安全市场准入体 系的内容，并且今后将成为重要的许可内容，进一步确立了生产许可制度的重 要地位，取得了明显成效，得到了国家领导人的肯定。温家宝总理在国务院第 59 次常务会上明确要求，要严格实施食品质量安全市场准入制度；吴仪副总理 在国家质检总局的专题汇报上批示：“很好，抓产品质量一定要从源头抓起。 要抓好产品市场准入关。 ”通过这一食品质量安全市场准入制度的实施，QS 标 志已经得到广大人民群众的认可，方便了广大人民群众识别产品的质量信息， 为选购食品提供了一种方便快捷的途径，目前已经形成了在大中城市的商场、 超市无 QS 标志的产品不上货架，消费者无 QS 标志的产品不购买的良好氛围。 实践证明，实施食品生产许可等市场准入制度是从生产源头确保食品质量安全 的有效制度和治本措施，充分发挥了国家行政许可对保证质量、促进经济发展 的重要作用。 （三） 工业产品生产许可证试行条例的修订和工业产品生 产许可证管理条例的产生 工业产品生产许可证试行条例发布实施 21 年 来，在国务院产品质量监督管理部门和有关工业管理部门的共同努力下，对促 进企业加强质量管理，提高产品质量，发挥了非常重要的作用，同时也有力的 促进了产业结构的调整，净化了市场环境。但是，20 世纪 90 年代末，随着一 些客观情况和各方面条件的变化， 试行条例中的部分条款，在管理方式、监 免费 分享 创新 督机制和处罚等方面，远远不能满足当前客观形势的需要，一是随着我国经济 体制改革的深入，社会主义市场经济体制已初步建立，市场在资源配置中的基 础作用不断完善，特别是我国加入世贸组织后，我们的许多管理机制要同国际 惯例相一致。比如， 实行条例第二条规定：“没有取得生产许可证的企业不 得生产该产品，各级经济管理部门不得安排计划，不得供应原材料、动力和提 供生产资金。 ”在市场经济条件下，这些限制显然不能发挥作用。二是国务院对 政府机构进行了大幅度的改革，在 1998 年批准国家质量技术监督局“三定”方 案中明确规定：由国家质量技术监督局行使“管理工业产品生产许可证工作” 职能，确立了工业产品生产许可证工作统一管理的工作机制。而实行条例 颁布时，工业产品生产许可证工作由国家经委统一组织领导，产品归口部门负 责审查发证。三是社会主义法制体系不断健全，2003 年中华人民共和国行政 许可法颁布实施后，对行政许可工作提出了新的要求，对国家机关行政许可 的设定、实施进行了界定和规范。四是有关部门在长期的生产许可证实践工作 中发现了许多新问题，并对此摸索出一些解决办法，积累了大量经验，生产许 可证管理工作本身也在不断丰富和发展。鉴于上述情况的变化，对试行条例 进行修改就显得极为迫切，势在必行。 1990 年，原国家技术监督局首次将试 行条例修改稿正式报送原国务院法制局。由于当时历史条件下，计划经济正 处在向市场经济转轨过程中，各方面对生产许可证制度有不同的认识，使条例 的修改工作经历了十多年艰辛的历程。2001 年，国家质检总局组建以来，对生 产许可证管理工作极为重视。2002 年，向国务院上报了试行条例的修订工 作的计划。国务院对此项工作给予高度关注，将条例修改列入 2003 年、 2004 年国务院立法工作计划中。与此同时，质检总局组织有关部门和省市一些 多年来从事生产许可证工作、有丰富实践经验的同志启动了修订工业产品生 产许可证试行条例的前期工作，经过多次讨论、修改，2003 年 5 月形成了 征求意见稿 。当时我省生产许可证办公室也派人参加了修改、讨论工作。在 征求系统内 31 个省级质量技术监督部门和国务院 32 个有关部门、23 位行业专 家和法律专家，30 个企业意见的基础上，经过 10 多次调整后，由总局局务会 讨论通过，形成了送审稿，于 2003 年 10 月 20 日上报国务院法制办审议。收到 送审稿后，国务院法制办多次组织书面向全国人大常委会法工委和国务院有关 4 部门、地方人民政府、检验机构及有关企业广泛征求意见，并赴山东、湖北等 地进行立法调研。特别是按照行政许可法的要求，召开了行政许可法实施 以来的第一个立法听政会，全面、深入、系统地征求了企业、消费者和社会各 界的意见，为条例重新修订打下了坚实的基础。经认真研究各方面的意见并与 有关部门反复协商一致， 条例终于在国务院第 97 次常务会议上审议通过， 以国务院第 440 号令发布，于 2005 年 7 月 9 日公布，9 月 1 日起开始实施。这 次条例的修订，开创了两个“第一” ，一是国务院第一次就法规的修改召开 立法听证会，二是在行政许可法颁布实施后第一部以行政许可为主体内容 的行政法规。 条例的出台可以说是生产许可证工作 21 年风雨历程的经验总 结，凝聚着全系统上上下下的心血和智慧的结晶，是我们必须十分珍惜的宝贵 财富和必须牢牢坚持的基本原则。 二、 条例的主要内容和立法宗旨 新条 例共 7 章 70 条。第一章总则主要规定了条例制订的目的和依据、工业产 品生产许可证管理的产品范围、管理体制及工作原则等基本内容。第二章和第 三章规范了生产许可证的取证条件和程序，主要规定了企业取证的必备条件、 取证申请、取证企业的现场条件审查、产品检验、审核发证以及检验机构和审 查人员的条件和职责等重要内容。第四章是证书和标志的管理，主要规定了证 书内容、证书变更注销、标志的使用、标志的查验以及证书、标志使用过程中 的禁止性规定等内容。第五章监督检查，主要规定了监督检查的主要内容、监 督检查的机构以及监督检查的具体权限等。第六章法律责任，主要规定了对无 证生产、销售无证产品、有证生产不合格产品、伪造和冒用证书、涂改、转让 证书、骗证以及工作机构和工作人员滥用职权等违法行为的处罚措施。第七章 附则，主要规定了收费、实施日期等。 新条例的颁布实施是促进产品质量 安全的强大动力，充分体现了生产许可证制度对于保护重要工业产品的质量安 全，促进社会主义市场经济健康发展的重要作用。 条例第一章第一条指出： “为保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品的质量 安全，贯彻国家产业政策，促进社会主义市场经济健康、协调发展，制定本条 例。 ”明确规定了条例的立法宗旨和目的，体现了严格依法行政的精神实质， 主要表现在以下三个方面： （一）保证重要产品质量安全，充分体现“以人为 本”的执政理念 目前，由于我国现阶段生产力总体水平还比较低，相当数量的 免费 分享 创新 企业技术设备不够先进，生产工艺落后陈旧，缺乏必备工艺装备和质量检验手 段，企业领导和职工质量意识淡漠，管理基础薄弱，致使企业产品事物质量水 平不高，而劣质产品的直接受害者是消费者，是广大人民群众。 条例的第二 条规定了生产许可的产品范围，不难发现， 条例首先把直接关系人体健康的 加工食品列入许可范围，同时还包括可能危及人身、财产安全的电热毯、压力 锅等以及影响公共安全的危险化学品、保障劳动安全的产品等。这些产品的质 量问题，直接危害广大人民群众的健康权、财产权、生命权等基本权利，政府 通过实施工业产品生产许可证制度，加强对生产这些重要工业产品的企业的监 管，督促企业提高生产工艺装备水平，完善产品质量检验手段，建立质量管理 体系，切实提高产品事物质量水平，从而从源头遏制假冒伪劣产品的生产，实 现维护广大人民群众基本权利，保障生命健康安全的目标，充分体现了依法行 政，以人为本的思想。 （二）贯彻国家产业政策，是构建社会主义和谐社会的 必然要求 国家产业政策是在一定时期内，为了促进社会经济协调发展，实现社 会资源的合理配置，政府将特定的产业、产品及工艺装备等，分为鼓励、允许、 限制、禁止等四种类型，并要求相关部门贯彻落实的政策措施。改革开放以来， 我国经济呈现出前所未有的快速发展态势，经济总量跃居世界前列。但是在现 阶段，经济结构不合理的矛盾比较突出，表现在低水平重复建设和盲目投资依 然存在，污染环境、浪费能源的现象十分突出。国家产业政策的贯彻实施，有 利于发挥国家利用行政手段对社会主义市场经济发展的引导和调整作用，促进 了社会主义市场经济更加协调发展。 生产许可证工作依靠行政许可的强制手段， 设定科学合理的生产技术要求、大力推广节能、降耗、节水、环保的先进技术 设备和产品，淘汰落后生产能力和工艺，努力提高行业的整体生产力水平，应 当也一定能够落实科学发展观的要求，促进经济社会的可持续发展，大力推进 构建和谐社会的步伐。比如， 条例第七条企业取得生产许可证的基本条件中 规定“符合国家产业政策的规定，不存在国家明令禁止投资建设的落后工艺， 高耗能、污染环境、浪费资源的情况” 。这就要求企业申请取证时，必须符合国 家产业政策的要求：一是不存在国家明令淘汰的落后工艺、高耗能、污染环境、 浪费资源情况；如：生产水泥的窑径小于 2.2 米（年产 4.4 万吨以下）水泥机械 化立窑生产线。生产带肋钢筋的横列小性轧机。二是不存在禁止投资建设的落 6 后工艺、高耗能、污染环境、浪费资源的情况；如：生产燃气热水器的新建直 排式燃气热水器生产线。根据条例规定，工业产品生产许可证主管部门不 再批准不符合产业政策的生产企业的取证申请，该类型企业不得再从事相应产 品的生产或者利用其工艺进行生产经营活动。 （三）促进社会主义市场经济健 康协调发展，始终紧密围绕国民经济建设的中心任务 工业产品生产许可证制度 是政府在产品质量安全方面实施宏观调控的重要手段，我国正处在建设社会主 义市场经济的初级阶段，政府的行政调控不能削弱，在相当长的时间内还要发 挥非常重要的作用。生产许可证工作要始终以服务经济建设和社会发展为出发 点，在任何时候和任何情况下，都要始终把生产许可证工作融入党和国家工作 的大局。这一点，在条例发证产品目录的动态管理有关规定中，有很好的 体现。目前，将工业产品生产许可证管理的范围限定在加工食品等六方面的 86 类产品，是根据我国当前的质量安全实际和市场情况做出的选择，并不是绝对 的，一成不变的。 条例第三条规定了对目录进行评价和调整的程序，根据国 民经济发展的需要，可以及时对目录进行调整，将不需要继续实施工业产品生 产许可证制度的产品调整出目录，将需要实施工业产品生产许可证制度的产品 纳入到发证目录中来，使工业产品生产许可证制度保持与时俱进的特性，始终 围绕社会经济建设的中心任务。 以上三点，概括了条例的立法宗旨，也是 生产许可证工作不断努力的方向。通过分析可见，贯彻实施条例 ，是实践 “三个代表”重要思想，反映生产力发展要求、促进中国先进文化发展、体现 和维护最广大人民的根本利益的具体体现；是完善社会主义市场经济体制，推 进经济社会协调发展，构建和谐社会，促进改革开放事业大局的必然要求。 三、 条例采取的新体制、新要求 与试行条例16 条相比，新条例绝大部 分是新内容、新体制、新制度、新机制，充分体现了行政许可法的要求， 形成了一套更加完整、更加规范的生产许可证工作体制，是指导我们今后工作 的基本方针和原则。 （一）确立了以保证重要工业产品质量安全为生产许可证 制度的核心。与试行条例比较，新条例第一条明确确立了实行生产许 可证制度的产品主要包括涉及食品安全、人身财产安全、金融安全和信息安全、 劳动安全、生产安全、公共安全等六大类产品，第一次以条例形式确立了 以质量安全为重点的行政许可制度，从而为今后的产品质量监督管理指明了方 免费 分享 创新 向。 （二）明确了生产许可证的管理主体以及“四个统一”的管理机制。新 条例第七条对工业产品生产许可证管理体制做出了规定。规定了我国工业 产品生产许可证管理体制是有国务院工业产品生产许可证主管部门负责全国工 业产品生产许可证统一管理工作，县级以上地方工业产品生产许可证主管部门 负责本行政区域内的工业产品生产许可证管理工作。本条例中所称的工业产品 生产许可证主管部门，就是指国家质量监督检验检疫总局和地方各级质量技术 监督局。 条例同时提出了国家对实行工业产品生产许可证制度的产品，实 行“四个统一” ，即统一产品目录，统一审查要求，统一证书标志，统一监督管 理。对工业产品生许可证统一管理的工作方案，是 1998 年国务院机构改革，明 确了国家质量技术监督局“管理工业产品生产许可证工作”的职能后，由国家 质量技术监督局通过一系列文件，逐步确立起来的，在生产许可证工作中一直 作为一项重要的原则，以往一般表述为“五个统一” ，即统一受理生产许可证申 请、统一申请书格式、统一组织企业审查、统一证书编号、统一发放生产许可 证。这次新条例概括为“四个统一” ，是对原“五个统一”的精练和补充， 进一步完善和明确了生产许可证工作的运行机制。 （三）严格规范了生产许可 证工作的程序制度。 条例第七条规定了工业产品生产许可证管理，应当遵循 科学公正、公开透明、程序合法、便民高效四条工作原则。新条例中规定 的生产许可证工作的主要程序制度，都充分体现了行政审批制度要简化程序、 减少环节、提高效率、强化服务、便民高效的指导思想，突出体现了公开、公 正、公平的立法思想。如对企业实地核查和产品检验为主要内容的发证审查制 度，对生产许可证的受理、现场审查、送样检验、审核发证等各个工作环节都 明确了具体时限要求。再如，新条例规定了生产许可证管理工作中的公告 和听证制度，以及公众对办理生产许可证的有关材料有查阅权。 （四）强化了 证后监管措施，加大了违法处罚力度。为防止出现“有证有人管，无证无人管” ， 以及重许可、轻监管的情况，新条例强化了生产许可证发证后的监管工作。 一是加强了证书和标志的管理。新条例第四章规定了工业产品生产许可证 证书和标志的管理，主要规定了证书内容、证书编号、质量安全标志、标志的 使用、证书的管理等。其中在证书的内容上增加了公司住址和生产地址，这是 非常重要的项目。关于标志，这一次条例明确规定，实施生产许可证条例的产 8 品标志由国家质检总局统一规定。总局将会在随后发文，规范和统一生产许可 证标志，对食品和工业品都使用 QS 标志。通过加强生产许可证证书和标志的 管理，引导企业正确地使用工业产品生产许可证证书和生产许可证标注标识， 可起到明示产品质量信息的作用，更好地保护企业、用户、消费者的合法利益。 二是建立了对获证企业和产品的监督检查制度。新条例第三十九条规定， 国家质检总局和地方各级质监部门对企业实施定期或者不定期的监督检查。需 要对产品进行检验的，应当依照中华人民共和国产品质量法的有关规定进 行。同时， 条例还提出了企业定期报告制度，企业应当保证产品质量稳定合 格，并定期向省级工业产品生产许可证主管部门提交报告。 三是加大了对无证 生产等违法行为的惩罚力度。 试行条例中没有无证查处的内容。新条例 加大了查处无证生产的工作力度，对无证生产的概念、无证查处的组织领导以 及对无证生产和销售无证产品行为的处罚等，做出了明确规定。同时，新条 例还加大了对违法行为的惩罚力度，这在条例第六章法律责任的有关内 容中有明确的体现。比如，对被吊销生产许可证的企业，规定了三年内不得再 次申请同一目录产品的生产许可；对无证生产处罚额度由原来参照工业产品 质量责任条例执行的货值的 1520，调整为货值的 3 倍以下等。 （五） 强化了行政许可责任制和责任追究制。对行政机关来说，权利和责任是统一的， 享有多大的权利，就应当承担多大的责任。新条例在赋予行政主管部门许 可权、调查权、查阅资料取证权、查封扣押的同时，也对违法设定行政许可条 件，该受理的申请不受理，该通过的审查不予通过，故意刁难企业，对获证产 品不按照要求进行监督或者监督不力，都规定了严格的法律责任和行政责任。 既强化了许可监管责任，促使行政许可部门提高责任意识，尽心尽职履行职责， 也有利于行政机关不断提高依法行政的能力和水平。 四、认真贯彻条例 ， 努力提高依法行政水平（质监系统） 贯彻实施好新条例 ，是实践“三个代 表”重要思想、坚持执政为民的具体体现，是完善社会主义市场经济的必然要 求，是依法行政的重大内容。因此，我们要充分认识贯彻实施生产许可证条例 的重要性和必要性，切实增强自觉性和主动性，真正把贯彻实施这项法规，作 为法制建设的一项重要任务，作为推动质监工作的强大动力，切实抓紧、抓实、 抓好。 一是要深入学习新条例 。今天我们集中学习新条例 ，由于时间比 免费 分享 创新 较短，不可能面面俱到，各单位还要组织好本单位职工的培训工作，组织大家 认真自学，通过明确学习培训的对象、明确学习培训计划、明确学习培训方法， 做到对新条例全面理解、准确把握、掌握实质、吃透精神，这是实施、贯 彻、落实条例的根本前提。 二是要广泛宣传新条例 。要开展形式多样、富 有成效的宣传活动，特别是结合 9 月质量月宣传活动，在宣传的广度和深度上 下功夫。要让宣传工作进入厂门，深入社会，面向企业、消费者和市场，广泛 介绍生产许可证知识，宣传生产许可证制度，以宣传新条例为契机，在全 社会营造生产许可证管理工作“企业支持、百姓欢迎、社会关注”的良好氛围。 三是要认真贯彻新条例 。各单位要对照新条例的内容，认真查找不足， 制定贯彻新条例的具体工作方案，做到有目的、有方案、有计划、有检查。 依法严格履行条例赋予我们的各项职责，坚决杜绝一切违反法律、法规规 定的行为。同时，积极结合工作实际，在创新上下功夫，研究推进生产许可证 工作有效