对加快推进彝良县城镇化建设的思考

（ ） 中 共 彝 良 县 委 督 查 室 2011 年 10 月 日 对 加 快 推 进 彝 良 县 城 镇 化 建 设 的 思 考 近 年 来 ，随 着 彝 良 经 济 社 会 快 速 发 展 ，城 镇 建 设 进 程 明 显 加 快 ，城 镇 功 能 和 作 用 不 断 发 挥 。但 由 于 受 经 济 基 础 和 地 理 条 件 等 诸 多 因 素 制 约 ，城 镇 规 划 和 建 设 水 平 仍 然 落 后 于 经 济 社 会 发 展 ，与 周 边 县 区 差 距 较 大 ，严 重 制 约 经 济 社 会 发 展 。近 期 ，笔 者 就 彝 良 城 镇 建 设 和 发 展 进 行 了 深 入 细 致 的 调 研 ，并 就 如 何 科 学 经 营 彝 良 城 镇 资 产 、挖 掘 城 镇 资 源 、拓 展 城 镇 空 间 、打 造 城 镇 品 牌 作 了 一 些 思 考 。 一 、 城 镇 建 设 取 得 的 成 效 - 2 - 随 着 彝 良 县 新 型 工 业 化 进 程 快 速 推 进 ，城 镇 化 进 程 不 断 加 快 ，规 模 逐 渐 扩 大 ，城 镇 功 能 日 趋 完 善 ，城 镇 建 设 取 得 初 步 成 效 。到 2010 年 底 ，彝 良 县 城 区 建 设 面 积 为 4.5 平 方 公 里 ，人 口 4.5 万 余 人 ，城 镇 化 率 达 19.5%。 （一 ）规 划 体 系 日 趋 完 善 。坚 持 把 规 划 作 为 城 镇 建 设 的 重 要 环 节 ，按 照 适 度 超 前 、着 眼 长 远 的 原 则 ，2010 年 完 成 了 县 城 总 体 规 划 ，规 划 区 面 积 从 8.7 平 方 公 里 拓 展 到 22 平 方 公 里 ，编 制 完 成 花 生 地 、渔 湖 、高 涧 槽 等 片 区 城 市 形 象 设 计 和 控 规 及 旧 城 改 造 评 价 。完 成 了 6 个 乡 镇 的 规 划 编 制 和 410 个 村 庄 规 划 。 （二 ）市 政 设 施 有 所 改 善 。完 成 了 县 城 将 军 路 、车 站 路 、 大 坝 子 路 等 10 余 条 城 市 道 路 改 造 及 硬 化 ，集 镇 街 道 硬 化 达 15 万 平 方 米 。在 城 区 主 要 街 道 安 装 了 路 灯 ，实 施 了 县 城 面 山 绿 化 工 程 ，城 市 初 步 实 现 绿 化 亮 化 。完 成 生 活 垃 圾 处 理 场 主 体 工 程 建 设 。启 动 了 生 活 污 水 处 理 厂 及 配 套 管 网 工 程 建 设 。县 城 和 14 个 乡 集 镇 实 现 统 一 集 中 供 水 。新 建廉租住房 890 套 50200 平方米。启 动 了 以 小 草 坝 、牛 街 、 洛 旺 等 6 个 集 镇 和 奎 香 后 山 、龙 安 木 椿 沟 2 个 少 数 民 族 村 寨 建 设 。 （三 ）城 镇 管 理 初 显 成 效 。组 建 了 城 市 管 理 联 合 执 法 大 - 3 - 队 和 城 管 执 法 督 查 办 ，对 城 区 主 要 路 段 、区 域 采 取 日 常 巡 查 和 集 中 治 理 相 结 合 的 办 法 开 展 集 中 整 治 。不 断 改 善 环 卫 硬 件 设 施 ，安 排 环 卫 工 人 对 城 区 街 道 卫 生 和 垃 圾 定 期 清 理 。实 施 “门 前 四 包 ”责 任 制 ，市 民 参 与 城 市 管 理 的 主 人 翁 意 识 不 断 增 强 ，城 市 环 境 卫 生 明 显 改 善 。城 市 监 控 系 统 建 成 ，社 会 治 安 管 理 水 平 进 一 步 提 高 。 （四 ）招 商 引 资 成 效 凸 显 。县 委 政 府 在 推 进 城 镇 化 建 设 过 程 中 ，积 极 探 索 融 资 方 式 ，吸 引 了 市 内 外 资 金 投 入 城 镇 建 设 ，其 中 BT 模 式 成 为 彝 良 县 城 镇 建 设 的 一 个 主 要 模 式 。先 后 引 进 了 云 南 通 阳 、昭 通 信 和 、江 苏 申 科 、河 南 商 城 开 源 、云 南 伊 力 寅 吴 投 资 有 限 公 司 等 多 家 房 地 产 开 发 公 司 ，相 继 实 施 了 堰 坝 塘 片 区 、西 正 街 片 区 、牛 街 古 镇 和 洛 泽 河 集 镇 等 城 镇 化 项 目 建 设 ，即 将 启 动 花 生 地 片 区 、 游 乐 场 片 区 、中 河 坝 片 区 建 设 。 二 、 城 镇 建 设 存 在 的 问 题 近 年 来 ，彝 良 县 城 镇 化 建 设 步 伐 不 断 加 快 ，城 镇 建 设 力 度 不 断 加 大 ，但 城 镇 化 建 设 中 仍 存 在 规 划 与 建 设 不 同 步 ，市 政 功 能 不 完 善 ，资 金 投 入 不 足 ，管 理 不 到 位 等 诸 多 问 题 亟 待 解 决 。 （一 ）规 划 滞 后 ，与 建 设 不 同 步 。彝 良 城 镇 建 设 起 步 晚 、 - 4 - 底 子 薄 ，县 城 四 山 环 抱 ，发 展 空 间 小 ，土 地 供 应 不 足 。长 期 以 来 ，城 镇 发 展 定 位 不 明 确 ，规 划 面 积 不 足 ，规 划 时 限 短 ，特 色 不 明 显 ，县 城 “一 城 拥 三 河 ，山 水 总 相 宜 ”的 独 特 景 致 没 有 充 分 显 现 ，更 没 有 土 地 利 用 规 划 、交 通 规 划 、绿 色 空 间 规 划 等 控 制 性 规 划 和 详 细 规 划 。规 划 随 意 性 大 ，缺 乏 延 续 性 ，未 真 正 发 挥 规 划 的 引 领 指 导 作 用 。 （二 ）城 镇 功 能 不 配 套 ，资 金 投 入 不 足 。一 是 布 局 不 合 理 ，基 础 设 施 建 设 落 后 。主 要 表 现 在 道 路 设 计 标 准 低 ，交 通 网 络 不 健 全 ；供 水 管 道 老 化 ，供 水 质 量 差 ；配 套 市 场 少 ， 市 民 生 活 不 便 ；电 线 、光 缆 等 布 局 不 合 理 ，空 间 杂 乱 无 章 ； 环 卫 设 施 不 配 套 ，公 共 绿 地 少 。二 是 缺 乏 文 化 品 位 和 现 代 气 息 ，特 色 不 突 出 。建 设 见 缝 插 房 ，且 裸 墙 过 多 ，环 境 绿 化 和 公 告 设 施 极 少 ，山 环 水 绕 的 特 色 景 致 未 能 体 现 。三 是 建 设 用 地 紧 张 。城 镇 化 建 设 中 ，工 业 用 地 、城 镇 用 地 和 耕 地 保 护 矛 盾 突 出 ，建 设 用 地 指 标 有 限 。四 是 建 设 资 金 严 重 不 足 。由 于 县 级 财 政 困 难 ，安 排 用 于 城 镇 建 设 经 费 严 重 不 足 ，成 为 制 约 城 镇 建 设 发 展 的 “瓶 颈 ”。 （三 ）管 理 水 平 低 ，市 民 素 质 有 待 高 。城 管 综 合 管 理 机 制 不 健 全 ，管 理 的 经 常 化 程 度 不 够 ，管 理 能 力 差 。依 法 治 城 意 识 不 强 ，存 在 重 建 轻 管 和 以 建 代 管 的 思 想 倾 向 ，不 批 - 5 - 乱 建 、乱 批 乱 建 问 题 严 重 ，小 产 权 房 达 10 万 平 方 米 。部 分 市 民 素 质 不 高 ，文 明 意 识 不 强 ，脏 乱 差 现 象 突 出 。 （四 ）经 营 理 念 不 强 ，第 三 产 业 发 展 落 后 。经 营 城 市 局 限 于 出 让 城 市 土 地 资 源 使 用 权 、经 营 权 ，筹 集 城 镇 建 设 资 金 方 法 简 单 、渠 道 单 一 。宣 传 不 到 位 ，市 民 参 与 共 建 、共 管 、共 享 意 识 淡 薄 。旅 游 、娱 乐 、餐 饮 等 第 三 产 业 发 展 配 套 设 施 落 后 ，发 育 不 健 全 、档 次 低 。 （五 ）体 制 机 制 陈 旧 ，思 想 观 念 落 后 。在 城 镇 人 口 管 理 体 制 中 ，仍 旧 实 行 计 划 经 济 时 代 形 成 的 城 乡 二 元 管 理 体 制 ，已 不 适 应 城 镇 化 发 展 的 新 要 求 。同 时 ，广 大 干 部 职 工 在 推 进 城 镇 化 建 设 中 ，普 遍 存 在 观 望 态 度 ，不 作 为 、慢 作 为 现 象 突 出 。特 别 是 在 征 地 拆 迁 中 ，少 数 干 部 及 其 家 属 甚 至 做 反 面 工 作 。群 众 参 与 意 识 不 强 ，期 望 值 过 高 。 （六 ）建 设 进 展 缓 慢 ，推 进 十 分 不 力 。县 城 新 区 开 发 和 旧 城 改 造 受 征 地 拆 迁 、手 续 办 理 、资 金 短 缺 等 诸 多 因 素 制 约 ，推 进 缓 慢 。重 点 特 色 集 镇 建 设 今 年 初 才 起 步 ，而 且 只 有 6 个 ，少 数 民 族 特 色 村 寨 打 造 实 施 2 个 。与 周 边 县 区 相 比 ，建 设 速 度 相 对 落 后 ，差 距 拉 大 ，城 镇 化 率 比 全 市 城 镇 化 率 低 了 10 个 百 分 点 。 三 、 城 镇 发 展 思 路 、 定 位 和 目 标 - 6 - 发展思路：加快以县城新区开发和旧城区改造为核 心，全力推进特色重点集镇建设为重 点 ，以 新 农 村 建 设 为 补 充 ，做 优县城、做特集 镇、做美村庄。 发展定位： 把 彝 良 建 成 依 山 傍 水 、错 落 有 致 ，集 工 业 、 商 业 、旅 游 于 一 体 的 现 代 山 水 园 林 城 市 。 发展目标：建 成 人 居 环 境 优 美 ，配 套 功 能 完 善 ，服 务 网 络 健 全 ，城 市 个 性 鲜 明 ，极 具 竞 争 力 、影 响 滇 川 黔 的 现 代 山 水 园 林 城 市 。近 期 目 标 ：2011 年 底 完 成 县 城 凯 丰 路 、 角 奎 街 风 貌 改 造 ，完 成 6 个 特 色 重 点 集 镇 建 设 和 奎 香 后 山 彝 族 风 情 园 、龙 安 木 椿 沟 苗 族 风 情 园 建 设 。到 2012 年 底 ，完 成 花 生 地 、渔 湖 片 区 、堰 坝 塘 新 区 建 设 和 西 正 街 片 区 、游 乐 场 片 区 、中 河 坝 片 区 旧 城 改 造 及 大 坝 子 片 区 风 貌 改 造 。到 2013 年 底 ，完 成 高 涧 槽 片 区 、人 民 广 场 片 区 、老 财 政 片 区 开 发 ，全 面 完 成 14 个 乡 级 集 镇 建 设 ，完 成 猫 谢 线 和 马 怀 线 等 公 路 沿 线 新 农 村 建 设 ，打 造 好 特 色 村 庄 。中 期 目 标 ：到 2015 年 ，完 成 红 石 岩 片 区 、桃 子 坪 片 区 、马 窑 片 区 建 设 ，使 县 城 城 镇 人 口 达 15 万 人 以 上 ，常 住 人 口 达 10 万 人 以 上 ，城 区 面 积 达 22 平 方 公 里 以 上 ；乡 村 集 镇 面 积 扩 展 到 12 平 方 公 里 ，新 增 人 口 达 5 万 人 以 上 。实 施 完 成 908 个 村 庄 改 造 建 设 。全 县 城 镇 化 率 达 40%以 上 。 - 7 - 四 、 推 进 城 镇 化 发 展 的 对 策 推 进 城 镇 建 设 是 一 个 复 杂 的 系 统 工 程 ，我 们 必 须 坚 定 不 移 ，万 众 一 心 ，全 力 破 解 规 划 、建 设 、管 理 、土 地 等 制 约 城 镇 发 展 的 瓶 颈 问 题 ，加 速 推 进 城 镇 化 建 设 。 （一 ）着 力 抓 实 城 镇 规 划 ，破 解 规 划 滞 后 难 题 。坚 持 以 规 划 为 “龙 头 ”，确 保 城 镇 化 建 设 有 章 可 循 。一 是 及 时 完 善 县 城 规 划 。在 县 城 总 体 规 划 的 基 础 上 ，近 期 重 点 完 善 游 乐 场 、中 河 坝 、红 石 岩 等 县 城 各 片 区 交 通 网 络 规 划 、产 业 发 展 规 划 、绿 色 空 间 规 划 等 控 制 性 详 细 规 划 。二 是 立 即 启 动 并 完 成 乡 集 镇 建 设 规 划 。结 合 山 地 多 ，坝 区 少 特 点 ，依 山 就 势 ，充 分 利 用 好 山 林 、水 体 等 自 然 资 源 ，挖 掘 历 史 文 化 和 少 数 民 族 文 化 ，重 点 规 划 好 洛 泽 河 、树 林 、龙 安 、小 草 坝 、牛 街 、洛 旺 等 6 个 重 点 特 色 集 镇 的 同 时 ，立 即 启 动 并 在 最 短 时 间 内 完 成 其 余 8 个 集 镇 规 划 ，突 出 特 色 和 优 势 ， 避 免 千 城 一 面 。三 是 认 真 抓 好 村 庄 建 设 规 划 。以 少 数 民 族 文 化 、红 色 历 史 文 化 为 依 托 ，重 点 规 划 好 猫 谢 线 和 马 怀 线 两 条 公 路 沿 线 民 居 ，凸 显 民 风 民 俗 。同 时 ，组 织 抓 好 特 色 村 寨 规 划 ，以 规 划 指 导 建 设 。 （二 ）加 速 推 进 城 镇 建 设 ，破 解 功 能 不 全 难 题 。一 是 全 力 推 进 县 城 建 设 。紧 紧 围 绕 “一 环 绕 城 、四 带 沿 江 、五 廊 - 8 - 贯 绿 、多 园 共 生 ”点 、线 、面 相 结 合 的 生 态 山 水 园 林 城 市 布 局 ，及 时 启 动 堰 坝 塘 新 区 、花 生 地 片 区 、渔 湖 片 区 、高 涧 槽 片 区 等 新 区 开 发 ，拉 开 城 市 骨 架 ，推 进 中 河 坝 片 区 、 游 乐 场 片 区 、老 财 政 局 片 区 等 旧 城 改 造 ，实 施 凯 丰 路 、角 奎 街 、大 坝 子 片 区 风 貌 改 造 ，塑 造 现 代 城 市 形 象 。打 造 园 林 式 将 军 山 森 林 公 园 和 红 色 文 化 广 场 。打 通 老 鹰 山 、将 军 山 、创 业 山 3 条 过 境 隧 道 ，建 设 洛 泽 河 大 道 、渔 湖 大 道 和 滨 河 路 ，做 好 老 成 区 与 新 城 区 的 通 联 ，形 成 “一 环 、三 纵 、 多 组 团 ”交 通 通 络 。分 别 在 发 达 河 、小 米 溪 河 上 游 修 筑 拦 砂 坝 ，在 两 河 交 汇 处 建 橡 胶 坝 ，在 洛 泽 河 下 游 建 闸 坝 ，将 水 位 回 至 县 城 ，显 山 露 水 ，彰 显 宜 居 山 水 园 林 城 市 景 致 。 同 时 做 好 集 贸 市 场 、环 卫 设 施 、灯 光 夜 景 、城 市 供 水 、公 共 交 通 等 基 础 设 施 建 设 ，健 全 城 市 功 能 。描 绘 出 “城在山 中，房在林中、水在城中、人在绿中”的优 美画卷。 二 是 加 速 推 进 集 镇 建 设 。全 力 抓 好 6 个 重 点 特 色 集 镇 建 设 ，以 传 承 牛 街 古 镇 文 化 ，保 护 牛 街 特 色 建 筑 和 传 统 风 貌 ，着 力 把 牛 街 古 镇 打 造 为 历 史 文 化 底 蕴 深 厚 的 “千 年 驿 镇 ”；把 小 草 坝 集 镇 建 设 同 生 态 旅 游 、天 麻 等 优 势 旅 游 产 品 开 发 相 结 合 ，着 力 打 造 小 草 坝 原 生 态 旅 游 新 镇 ；加 快 洛 旺 和 树 林 南 北 窗 口 集 镇 打 造 ，将 洛 旺 建 成 独 具 苗 族 文 化 特 色 的 北 大 - 9 - 门 窗 口 ，把 树 林 建 设 成 以 彝 族 文 化 为 主 要 特 色 的 南 大 门 窗 口 ；挖 掘 红 色 历 史 文 化 ，把 奎香集镇建成红色基地； 依 据 洛 泽 河 地 理 优 势 ，将 洛 泽 河 镇 打 造 为 风 格 独 特 的 集 工 商 贸 发 展 为 一 体 的 工 业 商 贸 重 镇 。同 时 ，及 时 启 动 其 余 8 个 乡 镇 集 镇 改 造 建 设 ，完 善 集 镇 功 能 ，提 升 集 镇 品 位 ，全 力 打 造 具 有 各 自 特 色 的 集 镇 。三 是 全 面 抓 好 村 庄 建 设 。扎 实 推 进 奎香后山彝族风情园、龙安木椿沟苗族风情园等 特色村寨建设，进 一 步 加 大 猫 谢 线 、马 怀 线 等 公 路 沿 线 新 农 村 示 范 长 廊 建 设 ，辐 射 带 动 其 他 村 庄 建 设 ，努 力 构 建 以 县 城 为 核 心 ，乡 镇 集 镇 为 重 点 ，特 色 村 庄 为 补 充 的 城 乡 一 体 化 发 展 新 格 局 。 （三 ）转 变 城 镇 经 营 理 念 ，破 解 资 金 不 足 难 题 。一 是 提 高 县 城 融 资 水 平 。充 分 发 挥 彝 良 县 国 资 公 司 平 台 作 用 和 财 政 资 金 投 入 导 向 、示 范 和 催 化 作 用 ，盘 活 公 产 房 、党 政 事 业 单 位 的 经 营 、非 经 营 性 城 镇 存 量 资 产 ，采 取 转 让 公 产 权 、政 府 贴 息 、税 收 优 惠 、BT 模 式 、BOT 模 式 等 多 种 形 式 吸 纳 社 会 资 金 和 民 间 资 金 ，“引 资 建 城 ”。强 化 土 地 征 用 、 收 购 、储 备 和 包 装 ，合 理 制 定 征 地 拆 迁 补 偿 标 准 ，垄 断 土 地 一 级 市 场 ，统 筹 实 施 城 乡 土 地 增减挂 钩， 盘 活 土 地 资 源 ， 以 土 地 换 开 发 ，以 开 发 促 发 展 ，逐 步 规 范 二 级 房 地 产 市 场 ， - 10 - 大 力 发 展 房 地 产 业 ，“以 城 养 城 ”。二 是 突 破 集 镇 融 资 瓶 颈 。 在 盘 活 国 有 资 产 ，引 导 吸 收 社 会 资 金 投 向 集 镇 基 础 设 施 建 设 的 同 时 ，必 须 创 新 机 制 ，加 大 农 村 房 产 证 发 放 ，将 房 产 、林 权 、土 地 、特 色 产 业 等 资 产 变 为 资 本 ，以 此 作 为 抵 押 贷 款 ，充 分 调 动 群 众 参 与 建 设 ，加 大 集 镇 、村 庄 改 造 。 同 时 抢 抓 省 市 加 大 集 镇 和 新 农 村 建 设 机 遇 ，积 极 争 取 上 级 财 政 投 入 ，整 合 各 类 资 金 捆 绑 使 用 ，投 入 集 镇 、村 庄 建 设 。 （四 ）全 力 培 植 二 三 产 业 ，破 解 产 业 支 撑 乏 力 问 题 。城 镇 的 发 展 ，需 要 产 业 作 为 支 撑 。一 是 大 力 发 展 工 业 经 济 。 加 速 推 进 驰 宏 、天 力 、旺 立 达 、万 腾 等 工 矿 企 业 项 目 建 设 ， 扩 大 生 产 线 ，发 展 好 工 业 ，带 动 消 费 、物 流 、旅 游 等 第 三 产 业 快 速 发 展 。二 是 加 快 集 镇 服 务 业 培 植 。采 取 积 极 有 效 办 法 ，扶 持 种 养 业 ，重 点 打 造 好 小 草 坝 天 麻 、竹 笋 、核 桃 等 地 方 特 色 农 产 品 和 土 鸡 、生 态 河 鱼 等 特 色 养 殖 业 。全 面 挖 掘 、开 发 民 间 手 工 艺 品 ，扩 大 规 模 ，做 出 特 色 ，做 出 成 效 。积 极 培 育 投 资 少 、见 效 快 、收 益 好 的 农 特 产 品 深 加 工 企 业 ，延 伸 产 业 链 ，增 加 农 特 产 品 附 加 值 。 （五 ）探索城乡一元化管理体制，破解动力不足难题。通 过发展二三产业，广 泛 吸 纳 农 民 进 厂 务 工 ，进 城 就 业 ，让 - 11 - 农 民 转 变 成 工 人 和 城 市 居 民 ，把 人 口 资 源 转 化 为 人 力 资 源 。积极探索城 镇户籍管理制度，进一步放宽限制，打破城 乡二元管理体质，将已经在城镇居住的农业居民转为城镇居 民，统筹农民与市民身份待遇， “享有五项 保留，提供五项保 障”，即：继续保留转户进城农民的农村土地承包 经营权、宅 基地及农房的使用权、林地承包权和林木所有权、原户籍地 计划生育政策、参与原农村集体经济组织资产分红权等五项 权益，充分享受城镇保障，进入城镇住房、养老、医疗、就业、 教育等五大保障体系。切实解决农村转移农民的后顾之忧， 使农民“进 可入城镇，退可回 农村” 。让农民“带着资源、带着 资本、带着资金、带着尊严进城，让转户农民在城市生活得 更加放心、更加安心、更为平等、更有尊严”。