混合碳减排制度设计研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 混合碳减排制度设计研究 摘要：碳减排是减缓气候变暖的 必由之路，国际社会正在积极推动全球 碳减排。我国已向国际社会承诺了碳减 排目标，并正在大力开展相关政策的研 究和制定。碳税和碳交易是多年来各国 激励碳减排最主要的两大机制。这两种 机制各有优缺点，它们适当的混合机制 可扬长避短，创造出更优越的机制。我 们认为，碳税和碳交易机制之间最大的 差别在于碳税机制有较低的制度成本 （包括建立者一机制所需要的人力物力 的投入，以及监管成本等） ，在操作性 上更简便；而在对市场条件和信息的变 化上没有碳交易机制的灵活性强，但从 另一方面，这种灵活性也恰恰是风险产 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 生的根源之一，它增加了企业在碳排放 决策方面的风险和难度；此外，碳税相 对于碳交易是间接的碳减排激励机制， 碳交易机制的减排效果更直接。基于这 些观察，我们设计出一种混合碳减排机 制，它是碳税和碳交易机制的有机结合。 该混合机制包含两个部分：首先是累进 制碳税制度，小企业只缴纳碳税；其次， 碳交易制度，建立碳交易市场并对于大 企业确定初始碳排放权，对于大企业的 超排，将按照高起点的碳税税率加以惩 罚。 这一混合机制，既考虑了不同企 业之间在碳排放权上的公平性，又考虑 了机制的效率，并在保障机制效率的条 件下尽可能降低企业在碳排放决策上的 风险。这些正是这一混合机制的优越性 所在。我们还探讨了这一混合机制在我 国实施的可行性，并提出了在具体实施 过程中所应注意的若干重要事项，并给 出了相关的政策建议。本文的探讨可以 为政府碳排放政策制定部门提供参考。 中国论文网 /7/view-12896165.htm -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 关键词 ：碳税；碳交易；混合 政策 中图分类号：F205 文献标识码： A 文章编号： 1002-2104（2016） 12-0039-07 作为当今世界第一大碳排放国， 中国的碳减排任务异常艰巨。这一方面 来自于由日益严重的污染而引起的国内 民众的抱怨，另一方面来自于国际压力。 我国政府早在 2009 年的哥本哈根气候 会议上就已经承诺，到 2020 年，中国 单位 GDP 碳排放量相比于 2005 年减少 40%45%。而在 2014 年 11 月份中美 双方共同发表的中美气候变化联合声 明中，中国计划 2030 年左右二氧化 碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并 计划到 2030 年非化石能源占一次能源 消费比重提高到 20%左右。而恰当的政 策是实现目标的保障。 中央政府明确提出“积O 开展 碳排放权、排污权、水权交易试点”， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 “做好环境保护税立法相关工作” 。国家 发改委也正在积极努力推动碳交易全国 统一市场的尽早实施，而政府所提出的 “环境保护税 ”中具体包含哪些税种尚需 做进一步探讨和分析，但至少不排斥征 收碳税的可能。因此， 在我国，当今 世界激励碳减排的两大主要手段，科斯 手段（实施碳交易）和庇古手段（实施 碳税） ，都已在考虑之内。 基于国际经验以及学术界的讨论， 我们看到，事实上，这两种手段各有优 缺点。为更好地实现我国的碳减排目标， 同时尽可能减弱其对经济发展的负面冲 击，我们尝试提出一种混合制，即这两 种手段同时并举并构成一个有机的完整 的碳减排机制。我们将明确设计出这一 混合制，分析其优良性，并探讨其在具 体的实施过程中应当注意的问题。 1 文献综述 在学术界，碳税和碳交易这两种 手段的优劣比较已有大量研究。碳税属 于价格工具，它相当于给每一单位的碳 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 排放规定了一个价格，企业根据这个价 格调整自己的碳排放行为。碳交易属于 数量工具，它首先确定一个总的碳排放 额度，然后根据企业历史排放或者其它 方法给企业发放配额，企业的配额可以 在市场上交易。总体而言，它们各有利 弊。下面，我们归纳一下文献中见到的 有关这两种手段优劣比较的主要观点1- 6。 （1）就制度成本而言。碳交易 制度需要将碳排放权做成金融产品，并 投放到一个特定的交易平台上进行交易。 为此，首先必须建立特定的交易平台， 而这一交易平台的建立需要大量的人力 物力投入。此外，碳盘查也需要。而碳 税的实施并不需要设置专门的机构，也 不需要培训大量的税务工作人员，所以， 实施碳税政策的前期成本相对较低。 （2）从政治可行性上比较。从 政治可行性上来讲，由于初始时大多实 行免费发放配额、少量拍卖的办法，企 业面临的减排压力相对较小，碳交易更 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 容易获得立法机构的通过，政治上较为 可行。而碳税作为一种强制性的税收手 段，会使企业面临巨大的减排压力，因 而利益集团会千方百计地阻挠，征税法 案就难以通过。 （3）从减排效果考虑。从减排 效果和实现减排目标的角度考虑，碳交 易政策更容易实现减排目标。因为，碳 交易政策由政府直接设定总的排放额度， 这就直接控制了总的排放量，因而更容 易实现减排目标。碳税是通过改变企业 的成本函数进而推动企业使用清洁能源 或者使用清洁技术进行减排，考虑到各 个行业的需求价格弹性不同，企业可能 会把碳税部分或者全部转嫁给消费者， 能否实现减排目标就很难确定。 （4）从社会效率或者损失的角 度考虑。在比较价格与数量两种政策工 具时，Weitzman7 认为，以经济效率或 福利损失作为比较基准，当边际减排成 本曲线比边际减排收益曲线为陡（缓） 时，若边际减排成本发生未预料到的变 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 化，价格工具的效率损失较数量工具为 小（大） 。 此外，碳排放初始配额的设定确 定了碳排放权证的供给，任何需求方面 的变动，譬如政府的规制政策、经济衰 退、其它低碳燃料价格的变动或者减排 技术的巨大改进，都会对碳交易市场上 的价格造成较大的影响。由于碳市场价 格常常涉及一些重要的国民经济行业， 价格的剧烈波动会对经济造成较大的冲 击。 开征碳税被一些人认为可为社会 带来两大利益。第一，可促进碳减排， 改善温室效应；第二，保持税收中性原 则，可相应减轻其他税种以减少现有税 收体系给经济带来的扭曲，提高社会福 利水平。此为碳税的“ 双重红利 ”8-12 （关于所谓的双重红利是否存在，也有 人持否定态度。我们倾向于肯定双重红 利的存在。限于篇幅，在此不展开讨论） 。 （5）从国际合作的背景下考虑。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 碳排放问题是一个全球性的问题，因而， 在世界范围内统筹地进行碳减排就至关 重要。此时，碳交易制度相对于碳税就 更容易在全球范围内实施。处于工业化 进程中的发展中国家是产生污染的重要 来源，譬如中国的碳排放目前位居世界 第一位，因而，鼓励发展中国家进行减 排就很重要。在碳交易制度下，由于发 展中国家进行减排的空间较大，边际减 排成本相对较小，而且得到的份额也多， 减排量可以在国际市场上出售，因而它 们更愿意努力去减排。不同的是，税收 政策都是由各国自己的立法机构通过的， 而立法是一国主权的象征，是不可侵犯 的，因而，在国际范围内实施一个统一 的碳税是不可行的。 通过以上 对比分析，我们发现，碳税和碳交易制 度各有优劣，实行二者混合的制度应该 会实现优势互补。Vollebergh 等指出13， 一个碳税和碳交易进行混合的制度可以 在不影响企业的减排激励的情况下克服 政治上的阻力。此外，由于参与企业的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 减少，监督和执行成本也会大大降低。 Lehmann 也指出14，在一种减排政策 下的多种因素，譬如企业减排成本的异 质性、政策的执行等，都可能会使得交 易成本比较大，这时进行两种政策的适 当混合将可产生更优越的制度。 学术界已提出过几种混合机制。 Pizer15提出一套具碳税概念的碳交易 制度：当碳交易价格高过某一个事先设 定的价格时，厂商可以此固定价格无限 制地向政府购买碳权，如此可确保经济 活动在减碳的政策下，仍可顺利运作。 Snyder 16提出了另一种混合的制度， 排放企业按固定税率缴纳碳税，国家用 碳税收入在碳市场上购买企业减排的额 度。这种混合更有利于激励企业进行减 排，而且政府可以牢牢地把控减排目标。 Mundell17等对 Weitzman7进行扩展， 考察了在经济中一个部门实行碳交易， 而另一个部门实行碳的制度，部门的 划分是在减排效率和减排量之间进行权 衡的结果，并指出这种混合常常比单一 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 的实行一个政策要好。同样基于 Weitzman7的理论，吴力波等18在一 个动态一般均衡模型中模拟了中国各省 市 2007-2020 年的边际减排成本曲线， 发现边际减排成本的斜率会随着减排行 动的推进而逐渐增大，也会出现拐点并 逐步上翘。因而，基于 Weitzman7的 理论，中国目前的碳交易试点是比较符 合中国实际的，随着未来减排力度的加 强，碳税也应该逐步引入。Sun & Kuang19在一个 CGE 模型中模拟了碳 税与碳交易的混合政策对于经济的影响。 基于 2007 年的情况，他们建议的碳减 排目标是削减 10%的二氧化碳排放，碳 税税率设定为每吨二氧化碳 10 美元到 40 美元。张博等20 也提到在经济较发 达地区可以两种手段并举；而在经济欠 发达地区，可以仅实施碳税，因为碳税 在经济发展的早期实施更有效力，越晚 实施，其效力越低。 2 中国的碳减排政策 2.1 碳税政策 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 事实上，我国至今尚未正式开征 碳税，尽管已讨论过多年。但由于开征 碳税将涉及到诸多方面，尤其是不可避 免地将对经济增长带来冲击，关系重大， 因此，中央政府慎之又慎，至今没有实 施开征碳税。 虽然没有开征碳税，但我国早已 存在的相关税种或收费制度也间接地起 到了碳减排的效果。比如，资源税、消 费税、车船税等，以及排污费制度等。 然而，由于这些税种开征的直接目标不 是碳减排，因此，它们在碳减排方面的 效力是有限的。此外，一些税种，比如， 增值税，对环保产业并没有给予较大的 税收优惠，因此，总体上说，这类税种 的开征，仅就对于碳减排的激励效果而 言，甚至是起反作用的。 2.2 碳交易政策 我国的碳交易尚处在区域交易试 点阶段，北京、上海、广东等是主要的 几个试点地区。到目前为止，各试点地 区的初始配额分配方式、碳交易体系覆 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 盖的行业、企业纳入标准、交易产品、 排放报告标准等都有所不同。此外，各 地区单独进行交易，建设成本、运营成 本都较大，建立全国统一市场应该尽快 提上日程。 3 混合碳减排的国际经验 尽管一些国家和地区仅仅实施了 碳税和碳交易两种手段中的一种，而两 种手段并举的也不乏其例。美国加州福 利亚港湾地区对石油冶炼厂、发电厂、 水泥厂和垃圾填埋厂征税，征税依据燃 料的含碳量和消耗总量计算 CO2 排放 量，同时，加利福尼亚州还加入了西 部气候倡议 ，简称 WCI（Western Climate Initiative）：该协议承诺到 2020 年将温室气体排放量相对于 2005 年减 排 15%。澳大利亚则是先实行了碳税后 改为了碳交易政策。实施混合减排比较 典型的是欧盟。 早在上世纪九十年代初，北欧一 些国家就开始了开征碳税的实践。之后， 欧盟的其他国家也纷纷效仿。由于各国 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 的国情有所不同，在具体的碳税设计上 也有所不同，包括课税范围和税率等。 但是，大体上，都遵循税收中性原则， 以减轻税收体系对经济的扭曲。对一些 能源密集型行业都实行了碳税的税收优 惠。碳税收入主要用于对节能环保方面 的投资。 由于当前欧盟各国的经济结构有 所不同，因此，在目前阶段，整个欧盟 实施统一碳税计划是没有可能的。 而当今世界上最重要的碳交易市 场就是欧洲碳排放交易体系（EU-ETS） 。 2005 年开始运行，现已进入到第三阶段。 该计划对成员国设置碳排放配额，各国 再将配额分配给国内企业。但是，由于 各国的碳税制度有所不同，因此，它们 的碳税和碳交易制度很难形成一个有机 整体，而是相互独立的。这样一来，这 两种制度的优势互补就没能发挥出来。 4 碳税和碳交易的混合实施 真正要做到同时发挥碳税和碳交 易的优势且摒除其劣势，需要设计出一 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 种有机的混合机制。 4.1 一种混合碳减排制度 我们将所有预对其施加碳排放约 束的企业进行划分，可分为两类：碳排 放大企业和碳排放小企业。这一划分的 标准可采用以下方法来确定：首先，分 产业，对所有企业，按照其历史碳排量 的大小，由大到小，列出一个清单，然 后，把位于前列的若干家企业确定为碳 排放大企业，直到所有这些大企业的总 碳排放量占到了全社会总碳排放量的一 半。 之所以这样划分是基于监管成本 的考虑。若对所有企业实施严格的监管， 监管成本将是巨大的。因此，我们认为， 政府应当把主要精力放在监管大企业上。 大企业可分配初始碳排放权，然后进行 碳交易，在此过程中，要对其进行严格 的碳盘查；而对于小企业，可通过营业 额等间接方式来掌握其碳排放量的粗略 值，然后，在此基础上，对其征收碳税， 这样可免去严格监管的巨大成本。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 如果仅仅考虑监管成本问题而对 小企业放任自由，那么，全社会的总碳 排放量将得不到有效的控制。因此，对 于小企业也要加以约束，其手段最好还 是采用开征碳税的方式。 但是， 这样一来，从公平角度讲，这对于小企 业是不公平的，因为这相当于给小企业 分配的初始碳排放量为 0，一上来就对 他们收税，而给大企业分配的初始碳排 放量为正，而在一定碳排放范围之内， 还能免税，显然，这样的政策安排对大 企业是有所倾斜的。然而，事实上，大 企业分得了正的初始碳排放权，这只是 完整的碳交易政策的最基本的一部分， 此外，还有重要的补充部分，那就是超 排的惩罚。另外，对于大企业，初始排 放权要适当地确定得低，以便对企业有 一定的压力以使其有动力改进生产技术 提高减排能力。同时，对于超排的惩罚 也要适当的强，以免企业可以肆无忌惮 地超排。 然而，如何有效地对超排进行惩 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 罚，却是个有意义而困难的问题。就北 京环境交易所的实践而言，在履约日到 期时，若超排，则将按照三倍于最终碳 交易价格的单价进行惩罚。我们认为， 这样的安排，既提高了企业的风险水平， 又增加了企业风险管理的难度，并不是 一个好的制度安排。 我们提出了一种碳税和碳交易的 混合制，它既考虑了监管成本问题，也 考虑了公平问题和大企业风险水平的控 制问题。 4.1.1 针对于小企I 对于没有纳入碳排放交易体系的 小企业，适用累进制碳税税率。更具体 地，构造一个累进制碳税税率的核函数 （q） =nk=1kI（qk-1q0，这 时我们应该怎么处理呢？由于碳交易企 业进行减排的边际成本曲线一般是凸向 原点的，也就是说，随着减排量的逐渐 增加，减排成本上升的速度会逐渐加快， 当减排量超过一定的界限时，边际减排 曲线会变得非常陡峭。按照 Weitzman -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 的理论7，在这段非常陡峭的区域内实 行碳税的价格政策是更加有效的。所以， 若企业的实际碳排放仍然超过了它通过 市场交易最终所拥有的排放权，则超出 的部分企业要缴纳碳税。此外，对于超 过碳排放权证要求的碳排放征收碳税也 要体现效率与公平的原则，易采用累进 税制，也就是根据超额排放的区间设置 不同的碳税税率。更确切地，假设一个 纳入碳交易体系的大企业的实际碳排放 量为 q，企业自己分得的碳配额为 q0， 从市场上购得的碳排放额度为 qtr，而 qr=q0+qtr 就是该企业所拥有的碳排放 额度。该企业应该对超过其所拥有的碳 排放额度的碳排放 q-qr 缴纳碳税，其应 该缴纳碳税为： B （qr，q）=T（q）-T （qr） =qqr（q）dq， 其中，B 是企业所拥有的碳排放 额度 qr 和其碳排放量 q 的一个二元函 数。 之所以这样制定碳税，既考虑了 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 公平问题又考虑了效率问题。首先，应 当将 q0 适当地制定得较低，以激励大 企业主动提高生产技术降低碳排放，否 则，大企业完全没有动力去减排了，且 这对于小企业也是不公平的，因为若给 大企业配置过高的初始碳排放权，足够 它生产所用，而它又可免碳税，但是， 小企业一点点的碳排放就要缴纳碳税， 这样显然对于小企业是不公平的。另一 方面，一旦 q0 制定得较低，那么，大 企业为了保持生产，要么提高生产技术 降低碳排放，要么从外部购买碳排放额 度，总之，为了达到碳减排的目标，是 需要花费成本的，而不是免费可得的。 此外，若大企业的实际碳排放量超出其 总的合法的碳排放额度，其缴纳碳税的 税率起点就很高，换句话说，它为此要 付出的成本会很高。因此，总起来说， 这样的设计并不是对大企业有所倾斜有 所袒护。 至于效率问题，事实上，这样设 计，无论对于小企业还是大企业，都有 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 促进它们改进生产技术提高生产要素的 利用率的功能，这有助于生产效率的提 升。 4.1.3 相关问题 上述制度的实施，需要考虑以下 几点。 首先，大小企业的划分。 政府首先应当对企业的减排成本 信息有较好的掌握，这需要大量的数据 统计、访谈等调研工作。然后，根据获 得的成本信息，确定哪些企业应该纳入 碳交易的框架内，哪些企业只需要缴纳 碳税。 目前，我国的碳交易还处在区域 碳排放交易试点阶段，北京、上海、广 东、天津、深圳、重庆、湖北七省市是 首先进行试点的地区，划入的企业主要 是电力、钢铁、水泥等碳排放的大企业， 这客观上符合 Weitzman 的结论7 。因 为，一般来说，碳排放的大企业进行碳 减排的边际成本曲线相对较为平缓，即 随着减排量的上升，每一单位的减排量 所带来的减排成本的增加并不是特别剧 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 烈，因而，对于这些企业采用碳交易 （数量）政策比碳税（价格）政策较为 有效。因此，2017 年建立全国统一的碳 交易市场之后，企业纳入碳交易体系的 范围也应该着眼于进行碳减排相对较为 轻松的大企业；而碳税则应更加着眼于 进行碳减排比较困难的小企业与碳排放 比较少的企业，这些企业每多减排一单 位的碳会使得减排成本上升很多，采用 价格政策是比较有效的，对这些企业的 征税易实行累进制的碳税制度。 其次，碳税设计税收中性原则的 运用。 在经济中还存在其他扭曲税收的 情况下，征收碳税并同时取消或者降低 其它的税收收入可能会实现双重红利。 一方面，我们前面提到的增值税、消费 税、燃油税、资源税，车辆购置税和车 船税都可以适当地减少或者取消，污染 费这种特别不规范的制度更应该相应地 取消；另一方面，可以适当地调低现有 的扭曲税收，譬如收入税等。这样可以 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 避免双重征税给企业所带来的巨大压力， 也可以避免碳排放管制的混乱对社会效 率的不利影响。 再次，全社会碳排放上限和各大 企业初始碳排放权的确定。 全社会碳排放上限可根据国家发 展的总方针加以确立。更复杂的问题在 于各个大企业的碳排放权的初始分配问 题。现在试点时期的碳配额大多是根据 企业的历史排放信息等免费发放的，这 样就相当于给予碳排放的能源消耗大企 业一定的排放特权，这必定伴随着社会 财富向本来就拥有巨额财富的经济主体 的转移，对其它的一些小企业是不公平 的。这一方面可通过碳税税率的差异来 部分弥补，另一方面，碳配额的分配要 逐步引入拍卖制度。引入拍卖制度可能 会带来三个好处。第一，与免费发放配 额相比，引入拍卖制度并没有改变由于 企业成本的上升使得能源产品价格上涨 给经济带来的冲击的大小，因为影响这 种经济冲击的是碳配额的总供给。第二， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 22 碳拍卖获得的配额可以用来减少现有经 济中收入税的扭曲，或者用来鼓励新能 源、清洁能源、清洁技术的研发与使用， 从而增进社会效率。第三，在国际贸易 中，按照 WTO 的贸易规则，引入碳配 额拍卖后，进口国就不能对出口国的产 品再次征收碳关税，因而，实施碳配额 的拍卖制度可以避免一国财富的外流。 4.2 一个简单例子 下面，我们举例说明该混合机制 是如何具体实施的。 4.3 该混合机制的优越性 相对于单纯的实施碳交易制度或 者碳税制度，本文所设计出的混合制度 有它的优势，是一个可行的而且可以实 现二者优势互补的制度。 首先，该混合制相对于单纯的碳 交易制度的优越性。 由于监管成本等原因，未康氖 凳冀灰字贫戎荒馨雅欧哦氧化碳的 大企业纳入其中，而忽略了进行二氧化 碳排放的小企业。这首先对于排放二氧 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 23 化碳的大企业来说是不公平的。此外， 由于技术落后的小企业也能够导致大量 的二氧化碳排放，这也不利于碳减排目 标的实现。我们提出的混合碳减排制度 通过对碳排放的大企业和小企业实施区 别的碳减排政策，既有利于节省监管成 本，也可以保证碳减排目标的实现。此 外，相比于单纯的碳交易制度，此混合 制度可以发挥碳税的优势，譬如可以通 过税收中性原则的应用提高社会福利。 其次，该混合制相对于单纯的碳