处在历史转折时期的“十二五”

一、 “十二五”发展方式转变的特定背景 外部环境变化：国际金融危机乳腺了新兴经济体在国际经济发展 中的地位。 三大变化： 一一一 国际金融危机引发的外部市场变化，而且是中长期变化。 一一一 全球气候变化，对发展方式转变带来巨大挑 战。 一一一 世界经济格局、政治格局正在 变化。 “以科学发展 为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深化改 革开放，保障和改革民生。 ” “我国是拥有十三 亿人口的 发展中大国，仍处于并将长期处于社 会初级阶段， 发展仍是解决所有问题的关键当前和今后一个时期， 世情、国情继续发生深刻变化，我国经济社会发展呈现新的阶段性特 征，因此，以加快转变转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的 必由之路，符合我国基本国情和发展阶段新特征。 ” 中共十七届五中全会 （一）我国发展阶段的历史性提升 1.我国进入发展型新阶段的基本判断 表：生存阶段与发展型阶段的结构特征 消费结构特征 经济结构特征 社会结构特征 生存 型阶 段 经济发展水平不高，以温饱 为特征的衣食住行等基本物 质需求是整个消费需求主体 农业在国民经济中的比例比 较高，工业、服务业的比例 较低，经济发展对人力资本 的要求程度低 多数社会成员从事农业， 社会贫困发生率较高， 社会分化不明显 发展 型阶 段 经济发展水平逐步提高，以 人的全面发展为特征的消费 需求多样化，基本物质需求 农业比例较小，工业、服务 业在国民经济中占主导地位， 经济发展对人力资本的需求 多数社会成员从事工业 和服务业，由于市场和 分工的拓展，社会群体 比例明显降低 程度较高 开始分化 表：发展阶段的基础性标志 判断标 准 判断指标 指标参考值 我国首次达到参考 值的时间 （注 1） 2008 年指标 实际值 （注 2） 经济发 展水平 人均 GDP 超过 1000 美元 1100 美元（2002 年） 3266.8 美元 消费结 构 恩格尔系数 低于 50% 39.4%（城镇，2000 年） 49.1%（农村，2000 年） 37.9%（城镇） 43.7%（农村） 产业结 构 一、二、三次 产业比重 第一产业比不超过 15%；第 三产业比不低于 40% 14.1%（第一产业， 2001 年） 45.2%（第二产业， 2001 年） 40.7%（第三产业， 2001 年） 11.3%（第一 产业） 48.6%（第二 产业） 40.1%（第三 产业） 就业结 构 第一产业就业 比重 低于 50% 50%（2000 年） 39.6% 城镇化 城镇化率 不低于 40% 40.53%（2003 年） 45.68% 2.发展型新阶段与人的自身发展 （1）人的自身发展成为发展的核心目标 （2）公平与可持续成为人自身发展的本质需求 （二）我国社会突出矛盾的历史性变化 1.主要矛盾不断与突出矛盾变化 （1）人民日益增长的物质文化需求的阶段性特征。 （2）社会需求及需求结构的不断变化过程。 人民日益增长的物质文化内涵发生变化。比如：个人消费品从最 初的日用消费品需求向向耐用消费品需求，汽车、住房等需求转变。 私人产品短缺已经被公用产品短缺所取代。 2.生存型阶段私人产品短缺的突出矛盾 （1）经济发展水平低. 2002 年人均国民收入 1100 美元。 （2）需求层次低。 首要目标是温饱 （3）结构指标低 消费结构、产业机构、就业结构都处在较低层次。 3.公共产品短缺与发展方式转变 例如，上个世纪 90 年代以来，个人家庭用于教育、医疗等方面的 消费性指出， 约为 90 年代中期每个家庭消费指出的 3-5 倍。 一一一 经济快速增长同发展不平衡、 资源环 境的突出矛盾。 一一一 公共需求全面快速增长与公共产品短缺的突出矛盾。 一一一 经济持续增长与收入分配结构不合理的突出矛盾。 一一一 经济发展、社会进步与公共治理建设 滞后的突出矛盾。 （三）我国发展导向的历史性转折 1公共产品短缺与发展方式转变 （1）由对物的追求向人的自身发展追求的转变。 发展性消费需求已经远远大于生存性消费需求。从城市中的比例 来看，发展性消费需求已经占到 60%左右，而生存性消 费需求已经降 低到 40%以上；从农村来看，生存型消费需求 约占 40%左右，而发展 性消费需求已经上升到 60%。 （2）发展的活力、动力与人的自身发展直接相关 2.由经济总量导向向国民收入导向的转变 （1）经济总量导向与私人产品短缺。 在私人产品严重短缺的生存阶段，实行了经济总量导向的发展改 革政策。在公共产品严重短缺的背景下，如何释放和扩大社会总需求， 形成以扩大内需，尤其是以消费型为主导的基础上来，关键的问题是 国民收入分配的合理性。 （2）国民收入导向与公共产品短缺 专栏 由经济总量向导向向国民收入导向的转变 释放和扩大社会的总需求，形成消费主导的基本格局，既是我国 经济发展的内生动力，也是发展方式转变的目标追求。这些年，我国 在经济总量快速扩张的同时，消费持续走低，主要矛盾在于国民收入 分配结构严重不合理。城乡差距、地区差距、贫富差距的不断拉大，严 重制约了中低收入消费者消费能力和消费水平的提高。城乡居民消费 需求和消费结构的提升，关键在于形成公平合理的国民收入分配格局。 从这个意义上说，经济发展方式转变的本质要求就是实现发展导向由 经济总量转向国民收入。 3.由国富优先向民富优先的转变 专栏 由国富优先向民富优先的转变 国富、民富都十分重要。但问题在于长期追求国富优先的增长， 会使国家生产力增长优先并快于民众消费能力的增长，而导致社会总 需求不足。坚持民富优先的发展，使发展成果惠及所有社会成员，能 逐步提高居民的收入水平，能有效提高消费率，从而明显提升国家实 力，促进社会和谐发展。新阶段“民富优先”有利于实现“民富国强” 的 大目标，使 13 亿人的发展性需求成为经济结构战略调整的巨大推动 力。 小结： 第一，我国正处于走向公平与可持续科学发展的历史性转折时期。 从我国改革开放的进程与趋势来看，至少应该包括两次大的转型 与改革：第一次转型与改革是 1978 年中共十一届三中全会开启的经 济体制改革，其主线是体制转轨，目标是建立市场经济体制和提高经 济总量；第二次转型与改革是从当前到未来的一个时期，其主线是发 展方式转变，目标是实现公平与可持续的科学发展。 第二，以科学发展为主题、以发展方式转变为主线的第二次转型 与改革是历史转折时期的战略性选择。 第三， “十二五”以发展方式转变为主线的第二次转型与改革正处 在历史关键阶段。 “十二五”时期的转型与改革，具有很强的时代性特点，关系到未 来几十年我国改革开放和社会主义现代化建设全局。 二、 “十二五”发展方式转变的基本趋势 总的判断：“十二五” 是我国改革 发展实现历 史转折的关节点，也 是第二次转型与改革的历史起点。它是扩大居民消费、构建消费大国 的关键五年；是打破行政壁垒、大力推进城镇化的关键五年；是推广低 碳经济、实现绿色发展的关键五年；是实现城乡基本公共服务均等化 的关键五年。 “十二五”时期的基本趋势 是：初步形成消费 主导趋势下的转型改 革；初步形成城市化趋势下的转型和改革；初步形成低碳经济趋势下 的转型与改革；初步形成基本公共产品短缺趋势下的转型与改革。 （一）投资主导向消费主导的转型 “把扩大消费 需求作为扩 大内需的战略重点， 进一步释放城乡居 民消费潜力，逐步使我国国内市场总体规模位居世界前列。 ” 中共十七届五中全会 坚持扩大内需，特别是消费需求的战略，把扩大消费需求作为扩 大内需的战略重点。消费是经济持续发展的内生动力，消费主导的发 展模式更具有稳定性和持久性。 1.投资-消费关系失衡是经济发展方式的突出矛盾 （1）从投资和消费率的关系来看：投资对经济增长的贡献率长期 高于消费。 （2）从历史上看，消费率逐年走低。 居民消费率有明显下降。1978 年，我国的消费率为 62.1%，2009 年降至 48%，是改革开放以来的最低水平。 2000 年以来消费率下降更 为明显，9 年 时间下降了 11.3 个百分点。其中居民消费率下降更为明 显， 1978 年居民消费率为 48.8%，2009 年下降到 历史最低点 35.1%。 （3）从国际上看，我国消费率不仅远远低于发达国家，而且落后 于同等发展中国家水平的国家。 “金砖四国”的巴西、印度和俄罗斯联邦 2008 年消费率分别达到 80.9%、67.1%和 63.7%。我国的消费率落后于他 们 15 各百分点以上。 2.未来五年左右要努力实现投资主导向消费主导的历史性转变 国际经验：在人均国民收入达到 3000 美元后，投资出口对 GDP 的影响呈下降趋势，消费成为经济增长的主要动力。因此，消费对 GDP 拉动的主 导地位往往在人均国民收入达到 3000-4000 美元之间 得到确立或加强。 当前，我国正处于向这一阶段迈进的重要转折期。 城市开始进入消费的新阶段。 农村消费潜力巨大。从现实情况看，我国 7 亿多农村人口的消费 潜力十分引人注目，被认为是世界经济版图上少有的一个亮点。 这个潜力的释放，将对新阶段过大内需战略产生决定性影响。 3.要实现投资主导向消费主导的转变，关键取决于收入分配制度 改革 “城乡居民收入普遍 较 快增加。努力实现居民收入增长和经济发 展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，低收入者收入明显增 加，中等收入群体持续扩大，贫困人口显著减少，人民生活质量和水 平不断提高。 ” 中共十七届五中全会 “十二五”时期，最 终消费率、居民消费率提高 5-10 个百分点，初 步形成由投资主导向消费主导转变的格局。 最终消费率由 48%提升到 55%以上。 居民消费率由 35%提升 50%以上。 （1）如何客观估计收入分配格局的现状。 第一，劳动报酬占 GDP 的比重持续下降； 第二，收入差距、贫富差距呈现不断扩大的趋势； 第三，分配不公的问题比较突出，甚至在有些方面还相当严重； 第四，收入分配的一些基础性制度缺失，加大了治理的难度。 （2）如何判断收入分配改革在发展方式转变中的重要作用。 专栏 收入分配体制改革牵动经济发展方式转变全局 这不仅在于它已成为全社会普遍关注的焦点问题，还在于它是撬 动国内消费需求增长的战略支点，是形成消费主导的重要基础。实现 由对物的追求向人的自身发展追求的转变，关键在于能够通过收入分 配体制改，实现城乡居民收入普遍较快增加，满足多数人基本发展型 需求；实现经济总量导向向国民收入导向的转变，关键在于能够通过 收入分配体制改革“分好蛋糕 ”和“共享蛋糕” ，为进一步“做大蛋糕”创 造有利的制度条件；实现由国富优先向民富优先的转变，关键在于能 够通过收入分配体制改革，建立“藏富于民”的基础制度。由此可见， “十二五”时期收入分配制度改革能否有 实质 性推进，将成为检验经济 发展方式转变成功与否的核心所在。 （3）如何确立收入分配改革的大思路。 两个同步：努力实现居民收入增加和经济发展同步；劳动报酬增 长和劳动生产率提高同步。 居民收入增加和经济发展同步:既指居民收入增长的速度与经济 增长速度同步，也指财政收入水平和居民收入水平相同步。 劳动报酬增长和劳动生产率提高同步：要解决如何合理确立最低 工资标准、如何促进工资协商谈判的机制。 第一，劳动报酬问题。居民收入占国民收入比重过低，主要是指 中低收入群体。尽快改变劳动报酬过低的问题，是解决收入分配格局 中最有基础、最重要的问题。 第二，再分配问题。表现在城乡基本公共服务均等化上。 第三，收入调节。 第四，收入调节。 专栏 以收入分配改革带动财税体制改革 这些年，财税体制以及相关的结构性改革滞后，是收入分配关系 难以理顺的根本原因。 “十二五”财税体制改革的有效性，取决于其能 否在调节国民收入分配格局中发挥基础性作用。例如：完善财政收入 体制，在将国有资产租金和利润、土地出让金等预算外收入、非预算 收入纳入财政预算的同时，实施结构性减税政策，在初次分配中降低 政府生产税的比重，提高劳动者报酬份额；在再分配中调整财政支出 结构，大幅度降低经济建设支出和行政管理费用的占比，为推进基本 公共服务均等化奠定重要的财政基础；以基本本公共服务均等化为目 标改革中央与地方财税体制关系，形成事权与财力相匹配的中央地方 财税体制，有效地促进政府转型；建立和完善人大对财政预算的审查 和批准体制，实现财政公开化和民主化，为政治体制改革寻求现实的 突破口。 专栏 以民富优先为目 标的收入分配改革，是涉及重大利益关系 的深刻变革 （二）工业化主导向城市化主导的转型 城市是消费的主要载体，加快城市化进程是转变经济发展方式的 战略性选择。 1.城市化主导还是工业化主导 （1）我国城市化进程滞后于工业化主导是一个基本事实 按照一般国际发展规律，工业化中后期的城市化率应当为 60% 左右，我国现为 46.6%。工业化正处于转型升 级的阶段，而城市化则 处于需要加快发展的阶段。 我国重化工业在整个工业结构中的比例由 1998 年的 57.1%上升 到 2008 年得 71.3%。 （2）“十二五 ”初步实现 城市化主导的格局。 （3）我国进入工业化转型升级的新阶段，应当注重城市化背景下 的新型工业化。 2.发展大城市还是中小城市 第一，从现实情况来看，中小城市的发展依赖于大城市的影响和 带动。 第二，从实践看，城市发展的平行化既不利于城市群的发展也不 利于中小城市的发展。 第三，受人口和资源的约束，应当走以大城市带动中小城市的路 子。 中部地区的城市化率不仅远远滞后于东部地区，而且也滞后于西 部地区和东北地区。如武汉。 城市在发展中没有大城市为依托，实践证明这样的平行城市群很 难发展。 大城市发展频频出现问题，在于对城市的发展规律、经验上有严 重的缺陷和不足。如北京的交通拥堵。 3.城市化推进是经济主导还是行政主导 （1）从实际情况来看，城市化进程受到行政体制和行政区划体制 的制约和影响。 城市发展受到行政区划体制的严重束缚。如，江苏昆山、浙江义 乌。 （2）行政力量的推动应当建立在经济发展需求的基础上，推进经 济主导的城市化。 （3）不是根据行政层级而是基于实际需求赋予大中小城市行政管 理权限。 （4）防止两种倾向： 防止行政区划体制限制城市化发展； 防止城市化的“大跃进 ” 4.以城市化为重点推动城乡一体化还是以城乡一体化为重点促 进城市化 第一，从实际情况来看，城市化水平高的地区城乡差距小，城市 化水平低的地区城乡差距大。 第二， “十二五”城市化进程中突出的问题是两亿农民工如何市民 化。如，珠三角基本公共服务一体化方案已经出台。计划截止至 2015 年，使 2300 万农民工市民化。 第三，分类推进省直管县改革，促进中小城市发展。 5.城市化发展有限还是结构调整优先 第一，城市化是促进结构调整的主要推动力。 第二，我国经济结构失衡的重要因素在于城市化水平偏低。 第三，在加快城市化发展中推动经济结构调整。 在部分城市化率较高的地区，加快结构调整；在广大中西部地区 走以城市化带动结构调整的路子。 以上海为例，服务业发展滞后的原因有：该“给” 的没有“给” ；该 “舍” 的没有“ 舍” 。 （三）中高碳经济向低碳经济的转型 1.发展方式转变与能源消耗 （1）我国能源单位消耗与国际比较。 专栏 我国能源消耗居世界前列 我国能源单位消耗，2007 年为世界平均水平的 2.8 倍，为日本的 4,。9 倍。即使我国能源单耗在“十二五”和“ 十三五” 各降低 20%，到 2020 年仍然是 2007 年世界平均水平的 1.6 倍，日本的 2.7 倍。 （2）能源消费总量与经济增长速度。 专栏 国家能源消费总量的控制 2004 年国家能源“十一五 ”规划：2010 年我国一次能源消 费总量 控制目标为 24 亿吨标准煤； 2007 年国家能源“十一五 ”规划修改为：2010 年我国一次能源消 费总量控制目标为 27 亿吨标准煤； 2010 年我国一次能源消费总量实际将达到 32 亿吨标准煤。 （比 2000 年得 14.5 亿吨增加 1.2 倍） 以能源消费总量控制发展速度。 2.低碳经济是一种新型发展方式 第一，低碳经济不仅是发展方式转变的挑战，更是机遇。 第二，低碳经济不仅涉及节能减排的技术创新，更是以破解结构 性矛盾为核心的制度变革。 第三，低碳经济不仅是一场环境革命，更是深刻的经济社会革命。 3.低碳经济将引发发展方式的新革命 第一，将带来一场新的技术革命，成为未来一个时期世界发展的 大趋势。 第二，将带来一场深刻的生活方式的革命。 第三，将带来一场重大的制度革命。 推进资源价格形成机制改革； 推进能源价格形成机制改革； 推进环境产权制度改革； 推进碳交易体制机制建设。 （四）公共产品短缺向城乡基本公共服务均等化的转型 1.基本公共服务均等化对我国发展方式转变将产生重大影响 及关系到消费倾向，又涉及到再分配的水平。 （1）公共服务与消费率。 据测算，2005 年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其 他商品消费和服务消费产生的挤出效应达到 5801.7 亿元。初步估计， 如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，消费率大概可以 提高 4-5 个百分点。 （2）公共服务与收入分配差距。 从直接收入来看，城乡收入差距是 3.3:1，但是如果将教育、社会 保障、医疗卫 生和就业等全部的公共服务加进去，城乡实际收入比将 达到 5-6:1。基本公共服务在城乡差距中的因素大约 30-40%。没有城 乡统一的公共服务供给，就无法解决整个城乡收入差距不断扩大的问 题。 2.推进城乡基本公共服务均等化，有经济水平的制约，更涉及到 制度的安排 （1）把公共就业服务放在更加突出的位置。 （2）调整政府财政支出结构，建设公共财政。 初步测算，未来 10 年左右，实现是七届三中全会提出的城乡基 本公共服务均等化水平明显提高的目标，需要基本公共服务财政支出 年增长率达到 5%左右，投资总额估计在 15-20%万亿，按照这个测算， 未来 3 年左右在已确定的 8500 亿医疗卫生体系建设支出的同时，在 教育领域需要 1.3 万亿左右的投资，在基本社会保障领域需要 2.2 万 亿元左右的投资，总投资 4.4 万亿。3 年三项支出大约占财政总支出 的 20%左右。 三、 “十二五”发展方式转变的关键和重点 （一）实现增长方式由政府主导向市场主导的转型 1.政府转型决定“十二五 ”改革全局 第一，解决资源环境约束的矛盾，关键在于实现经济运行机制由 政府主导向市场主导的转变。 第二，解决收入分配差距拉大的矛盾，关键在于强化政府在完善 收入分配体制中的基本责任。 第三，解决基本公共产品短缺的矛盾，关键在于确立政府在公共 产品供给中的主体地位和主导作用。 第四，解决公共治理建设滞后的矛盾，关键在于加强政府自身建 设与改革。 2.政府主导型的经济增长模式费改不可 政府主导型的经济增长模式表现在： 一一一 以追求 GDP 总量为目标。 一一一 以扩大投资规模为主要任务。 一一一 以土地批租和重化工业项目为重要特点。 一一一 以行政干预和行政推动为主要手段。 （二）以政府转型为主线的行政体制改革 1.建立规范的中央与地方公共职责分工体制 第一，建立中央与地方公共服务分工体制。 第二，探索建立各级政府事权与财力平衡的体制。 第三，推动行政体制与财政体制的联动改革。 2.推进行政区域体制改革 第一，推进财政上的“ 省直管县”向行政上的“省直管县” 过度。 第二，将部分发展条件比较好的中小城市扩大为大中城市。 第三，鼓励部分有条件的县改市或改区。 3.继续推进行政体制范围内三权分设的改革 中央提出继续加快大部门体制改革。 实行大部门制，就是要实行行政范围内的决策权、执行权、 监督权既相互协调又相互制约的体制。 大部门体制改革有进展，但是在行政范围内的“三圈分设” 却 没有实质性突破。 监管机构应当相对独立，否则不可能实施有效监督。 4.以政府自身建设与改革为重点完善公共治理结构 第一，发挥社会组织在公共服务与公共治理中的作用。 第二，建立公共政策制定的社会参与机制。 第三，健全公共权力的社会监督机制。 （三）政府转型更具有