在全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新型农村社会养老保险试点经验交流会议上的讲话

在全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新型农村社会养 老保险试点经验交流会议上的讲话 温家宝（年月日） 这次会议非常重要，有两个议题：一是总结交流新型农村社会 养老保险试点工作经验；二是研究部署城镇居民社会养老保险试点 工作。年月，国务院召开会议部署新农保试点工作，当 时考虑到新农保制度建设的创新性和复杂性，曾设想先行试点，再 稳妥推进，逐步实现全覆盖。试点工作开始后，效果和各方面反映 非常好，各级党委政府高度重视，农民参保积极性很高，没有试点 的地方也迫切要求试点，工作进展超出了我们的预期。截至今年 月底，全国个省、自治区个县（市、区、旗）和个直 辖市的大部分区县纳入试点范围，其中有个省区市实现了制度全 覆盖。全国已有亿人参保，领取基础养老金的岁以上老 年人达到了万人。在这种情况下，国务院决定加快新农保 试点进度，并决定从今年月日起在全国范围内启动城镇居民养 老保险试点。从现在开始，两项工作同步推进，今年内覆盖面都达 到，在本届政府任期内基本实现制度全覆盖。这是党和政府 的又一重大惠民政策，也是促进社会公平正义、逐步实现基本公共 服务均等化的一个重大步骤。下面，我讲几点意见。 一、充分认识建立城镇居民社会养老保险制度的重大意义 党的十七大提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。建立 城镇居民社会养老保险制度，逐步解决城镇非从业居民养老保障问 题，与两年前我们建立新农保逐步解决农村居民养老保障问题一样， 都是健全我国社会保障体系的重大制度建设。 首先，建立城镇居民社会养老保险制度，是全面建设小康社会 的重要内容。没有覆盖城乡居民的社会保障体系，就很难说建成了 小康社会。近年来我们不断加大工作力度，重点是建立覆盖不同人 群的社会保障制度，解决制度从无到有的问题，同时对已有制度进 行完善、提高保障水平。一是新建立了几项重大制度，如城镇居民 医保、城乡医疗救助、新农合、新农保等。二是解决了一批历史遗 留问题，如关闭破产国有企业退休人员参加医保问题、老工伤待遇 问题、集体企业退休人员参加养老保险问题等。三是不断提高社会 保障水平，连续七年增加企业退休人员养老金、在新医改中大幅提 高基本医疗保障标准等。 在覆盖城乡居民的社会保障体系中，城乡居民低保、基本医疗、基 本养老是最重要的三项制度，前两项都实现了全覆盖，现在我们就 要着手解决养老保障全覆盖问题。改革开放后，我国社会养老保障 制度是从建立企业职工养老保险开始的，经过一段时间探索，在 年代后期随着国有企业改革而全面推开，近年来又进行了一些 重要调整和改革。年建立了新农保制度并在全国部署试点， 现在开始建立城镇居民养老保险制度并进行试点，加上已有的城镇 职工基本养老保险，构成了我国养老保障制度的基本框架。新农保 和城镇居民养老保险是开创性的。有了这两项制度，可以说，几千 年来中国人“老有所养”的愿望，在可预见的未来几年里就能初步 实现。建立这两项制度，标志着我国覆盖城乡居民社会保障体系的 主要制度都建立起来了，朝着党的十七大提出的目标迈进了一大步， 这是全面建设小康社会取得的重大进展。 第二，建立城镇居民社会养老保险制度，是促进社会公平正义 的重大举措。公平正义是中国特色社会主义的本质属性。今年是建 党周年。无论是过去艰苦卓绝的武装斗争和流血牺牲，还是对 社会主义建设的艰辛探索，开辟改革开放的新时代，走上中国特色 社会主义道路。我们党所做的一切，归根到底都是为了实现社会公 平正义，为了让人民平等地过上富裕幸福的美好生活。 礼记大同 中讲：“故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用， 幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养” ，描绘的就是一幅社会化保障 人们生活的图景。建立社会化的养老保障制度，是社会文明进步的 重要标志，也是现代社会的重要特征。我们要坚持以人为本、推动 科学发展，实现社会公平正义，就必须建立和完善社会保障体系。 两年前我们部署新农保试点，主要目标就是要构建一个逐步消除城 乡差别、人人平等享有的养老保障制度，这次部署城镇居民养老保 险试点，并提出两项制度试点同步推进，也是为实现这一目标作出 的努力。 社会保障制度是社会公平的基础性制度。不仅可以为人民生活 一视同仁地公平提供基本保障，同时也是调节社会收入分配的重要 手段。城镇居民养老保险和新农保覆盖的人群大都是低收入群体， 通过这两项制度建设，可以把公共资源更多地向他们倾斜，更好地 促进发展成果全民共享，缩小收入分配差距，促进社会公平正义。 第三，建立城镇居民社会养老保险制度，是维护社会稳定、促 进社会和谐的迫切要求。建立健全社会保障体系，是保障和改善民 生、建设和谐社会的基础工程。要建设和谐社会、保持社会安定， 最根本的就是使人民生活有基本保障、无后顾之忧。城镇非从业居 民和农村居民，收入低而且很不稳定，有的甚至没有收入，靠个人 积累养老十分困难，政府有责任建立一套社会养老保障制度，分担 他们养老的经济风险。这一方面可以增强老年人经济自立能力，提 高他们的生活质量，增强他们生活的自信心和对社会的认同感；另 一方面可以减轻子女赡养的经济负担，在相当程度上避免因经济利 益引发的家庭矛盾，有利于形成尊老爱幼的风气和更为和谐的家庭 关系。当前我国工业化、城市化快速发展，社会正处于转型期，农 村劳动力大规模转移，社会成员就业不稳定、流动性大，客观上要 求我们尽快建立起覆盖城乡的社会保障制度，只有这样，才能保证 工业化、城市化顺利推进，降低现代化进程中的各种风险。 应当看到，我们已经具备了开展城镇居民社会养老保险试点工 作的良好基础。近些年来，我国经济社会快速发展，各级财政能力 大大增强，各方面承受能力普遍提高，广大人民群众对社会公平正 义有了更高要求。可以说，开展城镇居民社会养老保险试点，中央 有决心、群众有期盼、财政有基础、社会有共识、实践有经验。我 们一定要从经济社会发展全局和战略高度，充分认识开展这项试点 的重大意义，以强烈的责任感和使命感，坚定信心，扎实做好试点 工作。 二、试点工作需要把握好的几个要点 城镇居民养老保险和新农保，都是由政府主导建立的社会养老 保险制度。从社会保险制度的性质、政府责任和基本国情考虑，我 们提出了字的基本原则，即保基本、广覆盖、有弹性、可持续。 这既是建立健全这两项制度的基本思路，也是工作要求。这里我强 调四个方面： 第一，坚持低水平起步、广覆盖，重在制度建设。这是这些年 建设中国特色社会保障制度的一条基本经验。社会养老保险必须与 国情和发展阶段相适应，与国家和城乡居民的承受能力相适应，这 样才能做到可持续，人民群众才能真正得实惠。我国仍然是一个发 展中国家，人均收入水平还比较低，而且地区间发展很不平衡，国 家和绝大多数居民并不富裕，随着户籍制度放宽，每年都有上千万 人进入城市，如果把保障标准定得过高，不仅财政压力大，城乡居 民缴费也有困难，保障面就难以扩大。因此，当前重点是先把全民 养老保障制度建起来，解决制度全覆盖的问题，为全体人民提供公 平的制度环境和选择空间，随着经济社会发展，再逐步完善制度和 提高保障水平。 特别要强调一点：就是要坚持群众自愿参保，不搞强迫命令。 要认真总结新农保的经验，运用好财政补贴这个政策引导措施，搞 好经办服务，吸引更多居民参保，努力扩大覆盖面。 第二，坚持政府和个人共担责任，政府要确保责任到位。新农 保和城镇居民社会养老保险都是政府和个人及家庭共同承担责任的 制度。现代社会养老保障制度有不同模式，主要是两大类：一类是 政府包办的福利型养老保障；一类是分担责任的社会养老保险。这 两类制度最大的区别是筹资方式不同，即资金来源不同。我国明确 要实行的是社会养老保险制度，基本特征就是个人及家庭、政府、 企业分担责任，而且要明确划分各自责任。城镇居民养老保险和新 农保覆盖的城乡居民没有用人单位，责任就由个人及家庭、政府两 方分担。个人获得保障的基本前提是承担缴费义务，因此首先要调 动个人及家庭缴费的积极性。每个人从年轻时起就要为养老积累资 金，承担起应负的责任。政府的职责主要是建制度、保基本、扶贫 弱。 保基本，就是保证向所有参保的老年人提供基础养老金，保障 他们晚年的基本生活。同时，政府要承担基金“兜底”责任，缺口 部分由财政补贴。现在两项制度初建，对达到岁的老年人，由 政府发放基础养老金，对将要达到岁的人也提出了解决办法。 扶贫弱，就是对无力承担个人责任的困难群体，由政府代他们缴纳 应由个人承担的费用，帮助他们参加保险，确保他们晚年养老的权 益。即使将来国家更加富裕了，政府的责任也只能是保基本、扶贫 弱，这是政府义不容辞的责任。当然保障标准要随着经济发展不断 提高。现在中央规定的新农保和城镇居民养老保险基础养老金都是 每月元，地方可根据实际适当上调标准，但不能低于这个水平。 对于个人缴费部分，地方政府要给予适当补助。一些经济比较困难 的地区压力会比较大，要调整财政支出结构，宁肯少上几个项目， 也要确保这方面的支出。在两项新制度初建阶段，政府责任必须首 先到位，否则制度就建立不起来，建立了也无法正常运行。个人要 享受高于基础养老金的养老保障待遇，必须依靠本人及家庭早缴费、 多缴费、多积累。现行制度已为不同人群搭建了制度平台，鼓励有 条件的个人及家庭多积累。 第三，坚持城乡统筹，搞好制度和政策衔接。城镇居民养老保 险是在新农保取得经验基础上实施的，基本制度和主要政策与新农 保基本一致。这样做的考虑：一是与当前推进城乡基本公共服务均 等化的要求相统一，逐步缩小城乡差别；二是顺应城市化发展趋势， 有利于城乡居民身份转换、参保衔接。 城镇居民养老保险制度实施后，与新农保、城镇职工基本养老 保险制度一道，共同构成了我国养老保障体系的主体框架。这三项 制度之间如何衔接转换，特别是两项新制度与城镇职工基本养老保 险之间如何衔接转换，要深入研究、总结经验，积极稳妥地探索提 出具体办法。此外，还有一些涉及养老的制度和政策，例如城乡居 民低保、农村“五保” 、社会优抚、农村计划生育家庭奖励扶助、被 征地农民社会保障、水库移民后期扶持等，也要在新农保和城镇居 民养老保险推进过程中做好衔接工作，以提高社会养老资源利用效 率，更好地保障人民群众权益。 第四，坚持多层次、多渠道解决养老问题，继续发挥好家庭和 社会各方面积极作用。我国人口老龄化快速发展，现在岁以上 老年人已达亿，预计“十二五”期间将超过亿人。为老 年人提供更好保障，不能完全靠政府，个人、家庭和社会各方面都 应当发挥积极作用。在社会养老保险之外，还要鼓励有条件的居民 建立个人和家庭养老计划，购买商业养老保险。要弘扬中华民族的 优良传统，发挥好家庭在经济供养和情感慰藉等方面的作用。还要 充分发挥社会慈善在养老保障方面的重要作用。总之，要通过多层 次、多渠道、多种方式的保障措施，让老年人更加幸福地安度晚年。 三、加强组织领导，扎实推进工作 两项制度试点覆盖面今年都要达到，在本届政府任期内 基本实现制度全覆盖，任务十分艰巨。我们一定要认真贯彻落实中 央的部署和要求，精心组织，把好事办好，让群众满意。 一要切实加强组织领导。国务院已经建立新农保和城镇居民养 老保险试点工作领导小组，统一领导和组织实施这两项试点工作， 各地也要抓紧建立和完善相应的组织领导体系。各级党委、政府要 把试点工作摆上重要位置，按照中央部署，制定具体试点计划，排 出工作进度，协调解决工作中遇到的问题，保证按时完成试点任务。 各部门要认真履行职责，加强协调配合，确保试点工作顺利推进。 二要确保财政补助资金按时足额拨付到位。试点工作能否顺利 进行，关键要看政府补助能否及时到位。资金不落实，其它工作就 难以落到实处。中央财政对两项试点的补助资金已经作出了安排。 地方政府也要根据试点工作进度要求作出相应的财政安排，保证资 金及时拨付到位，不打折扣。两项新制度都没有历史包袱，一开始 就要把个人账户做实，财政补助要到位，同时要加强基金监管，决 不允许借支、挪用，还要研究基金的保值增值问题，为制度长期健 康运行夯实基础。 三要加强经办管理服务能力建设。社会保险经办管理服务是一 项长期的日常工作，量大面广，涉及参保群众的切身利益，也会直 接影响群众参保积极性。要大力推行社保卡，方便参保人缴费、领 取养老金和查询本人参保信息。城镇居民养老保险要建立全国统一 的信息管理系统，纳入“金保工程”建设，对参保人要记录一生、 保障一生、服务一生。试点地区要合理整合现有社保管理服务资源， 加强工作力量，但不能盲目扩张机构和增加人员。充分发挥商业金 融机构作用，提供优质高效便捷的服务。经办工作经费要纳入同级 财政预算，不得从保险基金中开支。 四要注意总结工作经验。城镇居民养老保险试点实行属地管理， 中央确定基本原则和政策，地方因地制宜地制定实施办法。在试点 过程中会发现许多新情况