国企改革、垄断改革：不能半途而废(关于电力体制市场化改革)

不能半途而废专访国家电力监管委员会前副主席邵秉仁 来源于 财新新世纪2013 年第 10 期 出版日期 2013 年 03 月 18 日 拆分不是目的，有效运行的电力市场才是目的；改革是带来涨价还是降价，这要看改革是 否彻底 财新新世纪 记者 王晓冰 今年 68 岁的邵秉仁从 1993 年起担任国家经济体制改革委员会秘书长，后长期担任国 家体改办副主任，2002 年出任国家电力监管委员会副主席，亲身经历和参与了中国社会主 义市场经济体制提出和建设的全过程，也亲身经历了中国多个垄断行业的改革。在此次机 构改革方案公布之后，财新记者专访了这位当年的改革干将。 在政府与市场的关系问题，他表示中国必须坚持市场化的方向，最终解决在市场经济 条件下政府如何定位和行使职能的问题。对于垄断行业的下一步改革和监管，他直言，必 须把对国有企业的重新定位和改革结合起来，在能够引入竞争的领域充分竞争。 财新记者：此次“两会” 推出新的机构改革方案，也提出改革的核心是处理政府与市场关 系。你认为下一步在改革和监 管上要把握什么样的原则？ 邵秉仁：十八大提出社会主义市场经济的核心是处理好政府和市场的关系，定位非常 准确，这包含两个方面的问题：一是我们的目标是建立什么样的政府，二是市场化方向要 不要坚持。如果坚持市场化方向，政府的目标是建立公共服务型政府。公共服务型政府的 基本职能是创造一个良好的投资环境、企业经营环境，提供优质的服务，以及维护社会公 平和正义。 国有企业要搞，但必须给它一个科学定位。它起的主导作用是体现全民意志、国家利 益，而不一定是作为一个盈利单位存在。如果作为盈利单位存在，必然与民争利。国企， 特别是垄断型国企，从某种程度上讲，应该是公益型企业。国企的管理人员既然是任命制， 就要按公务员的办法来管，这样你与公务员的相互交叉才有正当性、合理性。 财新记者：改革的方向是什么？为何近年改革总是引起很大争议？ 邵秉仁：改革必须坚持市场化方向，过去已解决的一些基本理论问题，现在都得重提。 近年来很多打着改革旗号的伪改革措施出台，强化权力也叫改革，重搞集中统一也叫改革。 政府不仅没有放权，反而还在往上收权。政府以宏观调控为由，企业以扁平化管理为由， 实际上都在收权。最基层的企业细胞活力弄没了。 为什么出现这种情况？既得利益者只想通过改革捞到利益，不想改掉自身的利益和权 力。改革中被强势的利益集团绑架了政府，改革方案都是由部门制定，甚至是企业参与制 定。像电力发展规划委托企业做，结果企业强行把特高压写进去，称特高压有利于新能源 吸收，这是伪命题。 财新记者：怎么打破既得利益集团的藩篱？ 邵秉仁：中央已经表达了继续深化改革的强烈意愿，老百姓也有强烈的诉求。这种情 况下，必须有一个改革的总体规划、时间表，以及一个合适的切入点。这就是所谓顶层设 计。 有了改革意愿后，要有继续改革的实施架构，所以现在各方面呼吁有一个超脱于部门 利益的机构，站在国家和民族前途的角度来做顶层设计，从架构到运行规则。既不能照搬 西方，也不能固守原有僵化的东西，要有一个智囊部门来专门研究解决。发改委现在作为 一个权力集中的部门，已经不能承担这样的任务了。非常遗憾这一点没能在此次机构改革 中落实。 财新记者：下一步改革可以选择哪些切入点？ 邵秉仁：新政府需要树立威信，切入点第一可以从解决当前群众最关心的反腐败问题 入手，进一步推进财产公开制度，建立强大的社会舆论监督机制。 从这一点出发，可引发一系列政治体制内容的改革。 经济体制我主张从收入分配入手，理顺国民收入分配关系，抑制高收入群，壮大中等 收入人群，大幅提高低收入人群的收入。这也涉及很多制度。财税制度必须改革，垄断行 业的垄断问题必须解决，社会保障体制必须健全完善。推进这两项改革，政治改革和经济 改革可以同步。必须主动地改，不断释放体制上积累的矛盾，缓解社会的不满，才能实现 国家长治久安。 财新记者：李克强说改革是最大的红利，中国 现在还有哪些 红利可挖？ 邵秉仁：改革永远是中国最大的红利。改革是永恒的主题，伴随整个中国社会发展的 全过程，不存在改革已告一段落的说法。所谓社会主义市场经济体制框架已基本建立，不 需要再设改革专门机构的说法是不对的。任何体制永远不能说完善，因为这是一个变化的 过程，这一段完善，下一段又不完善了，所以改革是绝对的，稳定是相对的。必须不断通 过改革解决前进过程中体制方面的障碍，才能最大范围地解放生产力，创造红利。 不要认为改革可以毕其功于一役，中国 30 多年的改革分了三个阶段。 一是改革实验期，大体是 1978 年到 1991 年，主要是放权让利，实行承包制等改革。 二是邓小平南巡后，进入以建立社会主义市场经济体制为目标的改革加速期。从 1992 年到 2002 年，从体改委到体改办，我全程参与了这一过程。第三个阶段 2002 年后的十年，虽 然在改革上做了些完善，但是总体上基本进展不大。 纵观这 30 年，什么时候改革加快，社会活力就增强，否则就出现窒息，社会矛盾增加。 社会矛盾已进入全面积累、腐败加速的时期。 财新记者：有种声音认为腐败是社会主义市场体制带来的。 邵秉仁：这是胡说八道。腐败是因为改革不到位，体制上有漏洞，新旧两种体制在交 叉中出现的问题。市场经济体制是有一些弊端，也需要通过不断改革去克服它。 财新记者：具体而言，中国在哪些大的 领域还有潜力可挖？ 邵秉仁：垄断行业的改革是老生常谈了，但垄断行业的改革才开了头，并没有结束。 首先垄断行业要沿着市场化改革的方向，给垄断企业一个科学定位。到底养国企目的是什 么，不是盈利手段，也不是各级财政收入的主要载体，更不是用于形象工程、城市扩张的 工具。 然后要建立一个合理的治理结构。不同行业要有不同的治理结构。哪些是涉及国家安 全的，哪些是属于国计民生基础产业的，哪些是竞争性的，国家控制参与的程度不一样。 治理结构一定要符合现代企业制度基本要求，股份制是最佳实现形式，可以有很多方式， 不需要绝对控股。 为什么要破除垄断？因为国企必然是高成本低效率。这是几十年计划经济得出的重要 教训。这些年国企有发展，但这是国家保护下的发展，优先得到资源，在政府掌控下，从 贷款和进出口上拥有优势地位，一有亏损国家就补贴，与民营经济处于不平等的竞争地位， 这对市场经济体系造成了极大的破坏。 财新记者：国家电网这些年的垄断一直在加强？ 邵秉仁：因为投资行为没有约束。国网打着基础产业的旗号，把政府给绑架了。无限 扩张，负债率越来越高，庞大的社会组织，极高的投资成本，很低的效率。 很多国有企业都是如此，不光是电网。发电企业在改革后成本一度降低，近些年四处 扩张，成本又在上升。坏就坏在国资委提出的做大做强。在对国企定位不清的情况下，国 企必然追求利润为指标，以扩大占有空间为目标，必然强化垄断，对上绑架政府，对下挤 压民间投资、民营企业和消费者。 财新记者：怎么看住自然垄断企业？过去在这个问题上我们的监管很失败。电监会作为 一个新机构，曾被寄予厚望，也没能管住国网。 邵秉仁：监管是一个很难的话题。所谓监管，要釜底抽薪。比如可以考虑实行收支两 条线，所有收入上缴财政，根据国家对你的考核要求来合理支出。假如国企强调公共服务 职能，就弱化经济指标。抑制国企的投资领域，不让它与民争利。 以电力改革来说，为什么这么多年来监管不力？因为发改委是管审批的，国资委鼓励 企业做大做强，而电监会的职能是监管市场，但十年来处于一个尴尬的境地，没有符合条 件的独立市场主体，电力市场根本没有形成。电网是唯一买家和卖家，它又是全资的国有 企业，你监管谁？所以这次电监会并入能源局从职能调整统一来讲是好事。 财新记者：电监会与能源局合并之后， 对电力改革会发 生什么影响？ 邵秉仁：这次机构改革提出了核心是政府和市场关系，也进一步强调了放权，这是提 出了改革的方向。我认为新组建的能源局第一是规划，第二是重新发动和推进电力改革， 不推进改革，监管没有任何作用，发改委也没法监管。至于价格是发改委审批还是能源局 审批，这还是要权的思路，机构改革的真正意义不是权力分配，而是职能转变。要建立由 市场形成价格的机制。 当年朱镕基总理搞国企改革，全国近 6000 万职工下岗分流，剥离几万亿不良资产，需 要付出多大代价，下多大决心，但也平稳过来了。现在也需要有这样的决心和勇气。 财新记者：这十年来关于电力改革一直有各种争论，下一步电力改革应该如何重启？ 邵秉仁：这十年来，电力改革几经波折，但从国内外的实践来看，必须坚持市场化的 方向。从中国的现实来看，一个庞大的央企很难监管，所以拆分电网是下一步电力改革的 第一步。 拆分不是目的，最终要建立一个有效运行的电力市场，这就必须实现调度独立，由政 府严格管制自然垄断的输电环节，放开发电和供电环节，充分引入竞争。让买方和卖方直 接对接，将网变成通路，电网公司只收取过路费，变成公益型的企业。要想实现供电端竞 争，必须从资产上解决。输配分开不是伪命题，资产不分开如何竞争？从城市终端切开， 供电公司实现股权多元化，也可以民营，电量可以从电网那里买，也可以直接跟发电厂商 实现直供，这样就强化了市场的作用，大家都去争夺用户了。资产切割和安全都不是问题。 财新记者：现在有一种担心， 垄断行业一改就涨价。 邵秉仁：改革是带来涨价还是降价，这要看改革是否彻底。只有放开投资，充分引入 竞争，改革才会带来成本的降低和效率的提升，到时降价是自然而然的。但如果走了一步 就停下，那也可能会出现涨价。 以铁路改革来说