后税费时代的乡村治理与农村发展

后税费时代的乡村治理与农村发展 1 杨帅 石嫣 董筱丹 温铁军 2 一、资源存量低：后税费时代“草根”阶层难以获得发展 随着中国进入工业化中期阶段全面免除农业税的政策推行，农村事实上已经进入了 “后税费时代” 。此时，由于人力和自然资源存量比较高的青壮年劳动力“草尖”群体 长达 20 年地大量从农村流向城市，并且新生代农民工趋向于城镇化，使得很多地区的 农业劳动力都已呈现出女性化和老龄化的趋向。根据第一次全国农业普查资料，全国从事 农业的劳动力有 4.34 亿人，其中女性为 2.25 亿，占 51.84%，比男性劳动力高出 3.68 个百 分点。同时，由于农村青壮年劳动力外出务工，老年人口成为农业生产的主要维持者，目 前 80.6%的留守老人仍从事农业生产。中西部 50 岁以上的经营者从 1996 年的 17%-18% 上升到现在的 32%-33%，在劳动力外流比较多的省份，这个比例甚至达到了 46%。一些 局部的实地调查显示农村 50 岁以上老年人占农村留守人口的 60%多。从中，我们可以看 到经营主体的妇女化和老龄化。与此同时，很多儿童也是农村家庭劳动力的重要组成部分， 直接参与农业生产。 无论是这些留守农村的老人和妇女，还是劳动力价值已遭受了“多阶剥夺”而残值偏 低的回到乡村的第一代农民工，他们的人力资源存量相对于标准化的外部产业资本而言很 难满足其获利需求，因此必然遭遇难以被资本化而获得发展的困境。 在市场经济体制下的另一个具有普遍意义的规律性问题是：世界上的发展中国家或欠 发达地区的政府一般都以经济增长为目标，但在资本要素极度稀缺的压力下，以及在高成 本的现代上层建筑必然导致政府负债增加的压力下，几乎都势所必然地、内在地具有“亲 资本（pro-capital ） ”的政策导向。在整个国家层面进入工业化中期阶段后，资本不再属于 稀缺要素，国家债务压力下降也已经成为客观具备的外部条件，中央政府有用看得见的手 调控资源回流农村的善意；但对大多数尚未完成原始积累的地方政府而言，却碍难有条件 真正贯彻“亲贫弱(pro-poor)”政策。 因此，对当前留在农村内的老人妇女等人力资源存量偏低的“草根”阶层，既不符合 外部资本获益需求，也不符合奉行单一 GDP 增长的地方政府的发展需求，使得其在当前的 状况下很难获得发展的条件。 1 本文综合了联合国开发计划署和国务院扶贫办资助课题“支持中国未来十年（2011-2020）国家扶贫和 追求公平增长的战略研究” 、国家社科基金重大课题“完善社会管理与维护社会稳定机制研究农村对 抗性冲突及其化解机制研究” （课题编号 07&ZD048）及教育部“国际金融危机应对研究”应急课题 课 题批准号：2009JYJR023等项目的研究内容。以上课题组成员参与本文讨论，在此一并感谢。原文作为中 国改革论坛的会议论文收录在“十二五”：城乡一体化的趋势与挑战 ，中国（海南）改革发展研究院 编。 2 作者杨帅、石嫣、董筱丹，中国人民大学农业与农村发展学院博士和博士后；温铁军，中国人民大学农 业与农村发展学院院长兼中国人民大学可持续发展高等研究院执行院长。 二、交易费用高：市场和政府失灵的双重困境 更进一步的看，这些留在农村的草根阶层，还面临着小农经济在现代市场环境中与生 俱来的问题，即：分散兼业的小农碍难真正成为市场经济的主体。其根本原因就在于，任 何外部主体与分散小农建立契约关系的交易费用畸高，且难以有效维护。农业产业化战略 贯彻之中大约 80%的合同出现违约现象，就是其直接体现。 其实，包括政府在内的任何外部主体要进入乡土社会，都面临着交易费用过高的约束。 这种约束也极大影响了中央各种带有政府善意的支农惠农政策的实施效果。因此，无论是 政府资源还是产业资本进入乡村，都需要可以节约交易成本的主体来代表乡村社会与其对 接。通常，这一角色由乡村社会中的政治或经济精英担任。由于在税费时代，能够适应基 层政府从农村提取剩余需求的精英普遍取代了传统权威，乡村的良性治理生态受到破坏， 社区精英的行为选择越来越偏离社区整体利益；到后税费时代中央政府开始反哺农村时， 乡村内部就普遍产生大农户和精英占有大部分收益的“精英俘获”机制。 因此，无论是在中国农村全面推进已经具有了话语上的“政治正确”的市场经济制度， 还是保障政府的可治理性，都只有促使农民组织起来，才能有通过对等谈判形成合理契约 的基本条件，依据这样合理契约关系建立的社会信用才是可维护的。 三、综合性合作：重构社会资本与规模交易主体 可见，针对农村剩余的草根阶层，可行的措施就是提高其组织化程度，重构社会资本 以补足物质资本的缺乏，并以规模交易主体形成构建有效契约的条件。 然而，要提高长期处于分散状态的小农组织化程度，促使其开展合作，要解决的两个 基本问题就是如何支付合作初期的巨大组织成本，以及如何产生稳定的收益以维持合作的 持续。 通过对近年来各地新农村建设经验的总结、对国际经验的比较及中国人民大学乡村建 设中心近年来针对草根群体所做的乡村建设实验，形成如下初步认识。 从文化领域开展合作进入成本较低， 见效快。 文化是广义的制度。文化创新既是广义的制度创新。对于留守在农村中的老人妇女及 其他弱势群体，由于其自身人力资本、物质资本及社会资本存量都比较低，往往很难自发 形成合作；同时，由于乡村的文化价值体系和人际网络伴随着农户原子化的过程已近乎散 失，社区内部也没有生成合作文化的社会氛围。因此，要提高这些贫困群体的组织化程度， 必须首先重塑社区内部的文化价值体系，以降低合作的组织成本。因为，投入小、见效快 且本来就不以物质利益衡量的文化生活领域本来就是农村中最容易产生合作的领域。 文化合作之所以制度成本较低，是因为文化生活本来就蕴藏于乡村社会之间，只需要 适当的力量就能带动起来使之重新焕发生机，而不必用高成本的投入去重建。而文化合作 见效快，是因为农村优质劳动力大量流向城市后，留下的老人妇女儿童等弱势人群对于基 本的娱乐、交往、被关心、共同生活等精神文化领域的诉求是存在而且长期被忽视的，一 旦有人组织文化活动，会很快在他们中间激起共鸣。同时，他们也是乡村传统文化的最主 要载体，其对农村文化传播和发扬的能力甚至要高于外出的青壮年劳动力。 从试验案例来看，中国人民大学乡村建设中心的志愿者在全国许多实验区内进行了尝 试。例如，在河南省兰考县胡村，大部分青年劳动力都外出打工。在中国农业大学的挂职 干部、中国人民大学乡村建设中心的志愿者及其他社会力量的共同帮助下，村内的老人妇 女从办文艺队和老年协会入手，唤起了这些弱势人群的广泛参与，最后结合自身特色发展 出从事胡萝卜生态种植的经济合作社，取得了良好的经济和社会效益。尤其值得一提的是， 从文化组织入手提高了参与性的同时，也带来了社区文化价值和良性治理生态的改变。 政府牵头构建综合性合作框架、 提高弱势农户自我发展能力 。 在文化合作和社区资源动员机制比较成熟以后，可以考虑在农村社区引入综合性合作 的框架，以提高弱势农户的自我发展能力。 在工业化和市场化的大背景下，由于农业的比较收益低下，即使组织化的小农，也往 往难以依靠单一领域的合作获得稳定收益，以维持持续的合作。因为，通常小农之所以仍 能勉强维持生产经营，在于其户内不能开除劳动力，因此可以在收益远低于市场工资的条 件下进行农业生产；但合作之后如果进入生产领域，农业劳动力投入的机会成本被外出打 工得到的工资不断显化、不断抬高；合作社在种植业生产领域中的收益就很难保证合作的 持续；因此，单单依靠生产领域内的简单合作仍难以使农户摆脱发展的困境，全世界单纯 搞生产的农业合作社大部分是失败的。 从东亚其他小农国家和地区日、韩以及中国台湾地区的经验以及本土诸多乡村建 设实验来看，只有发展集金融合作、购销合作、专业合作三位一体的综合性合作组织，并 通过立法给予其在若干涉农领域排他性权力和政策优惠，才能真正使受到资源约束的小农 户获得可持续的发展机会。 四、提高草根阶层组织化的建议 随着农村剩余人群呈现出以老人妇女等农村中弱势群体为主的新特点，乡村治理与农 村发展的目标应设定为对这些“草根”阶层多元化需求的满足；而随着 2007 年中央 1 号文 件提出农业多功能性，特别是十七大提出生态文明理念、十七届三中全会提出“资源节约 环境友好型农业”发展目标，就更需要乡村治理与农村发展的目标与时俱进地考虑如何体 现生态文明内涵的农村多样化和农业多功能性。 并且，随着新农村建设战略的实施，政府掌握的公共财政资源向农村的倾斜不是问题； 当前迫切需要反思、明确农民合作组织的目标模式，在此基础上推动以广大“草根”群体 为本位的“再组织化” ，体现新农村建设战略内含的“普惠制”原则。 据此，相应的政策建议为： 继续加大对农村地区的多元化投入力度，增加利于农村弱势群体提升组织化程度的社 会文化开支；以更多的政策优惠扶持和促进弱势群体广泛参与的社会和文化组织逐步向综 合性、多功能的社区合作社过渡；进而，在多元化社会组织发展的基础上促进乡村良性治 理结构形成，实现农村可持续发