农村集体资产处置调研报告

如何保证在处置农村集体资产过程中 杜绝出现村“两委”干部以权谋私的现象 科学管理农村集体资产，增强村集体经济实力，是建设社会主 义新农村的必要前提和重要保证。但近几年来，随着城市化进程的 加快，农村集体资产增速放慢，再加上没有相关法律、法规、政策 规定的处置方法和程序，农村集体资产处置逐渐成为当前影响城 乡建设的瓶颈。部分村存在集体资产管理混乱、处置不规范造成集 体资产大量流失等问题，增加了农村不稳定因素，并引发群众上访， 对此必须引起高度重视。 一、目前农村集体资产处置存在的主要问题 一是集体资产底数不清。由于各种原因，多年来，绝大部分村 未对集体资产的数额和所有权进行过审核、认定，资产处置成为监 管的盲区，引发许多矛盾。 二是集体资产处置随意。近年来，虽然各级党委政府一再强 调，要深化村务公开，要按照“一事一议” 的规定，由村民代表大会 讨论决定集体重大事项特别是大额资产的处置。但在落实过程中， 由于未明确哪些是重大事项、多大数量才算“大额资产” ，基本上还 是村干部说了算。再加上一些村干部素质不高，长期习惯于“家长 制” 作 风，主 观上的独断 专行和操作上的随意性，导致集体资产被 任意处置。 三是集体资产流失严重。虽然农业部制订了农村集体资产评 估管理暂行办法和实施细则，明确规定集体资产处置必须进行 评估。但由于规定笼统，程序复杂，在农村地区，很少有村组能够 按要求运作。村组在兴办公益事业或应急用钱时，总是把处置集体 2 资产作为最便捷的途径，往往没有经过专门的评估便急忙出手，造 成集体资产大量流失。 农村集体资产是广大农民多年辛勤劳动的积累，是发展农村 经济的重要物质基础。农村集体资产的处置关系到广大群众的切 身利益，如果处理不好，必然会引起群众的不满。农村集体资产处 置已成为村级干部腐败的高发区，应引起各级党委和政府的高度 重视，必须找准根源，认真解决。 二、产生问题的主要原因 集体资产处置过程中产生违规违纪问题的原因是多方面的， 有体制、制度方面的疏漏，也有少数村干部的因素。 一是管理体制未理顺。国务院关于机构设置和职责分工明确 规定，农业部门是农村集体财务和资产的主管部门，具体到县市级， 就是农村经济管理局（以下简称经管局）。在乡镇综合配套改革前， 各乡镇都设有经管站，代表乡镇政府对各村组财务和资产进行日 常监管。撤镇划办后，机构设置中没有经管站。如此一来，经管局 的管理职能无法落实，造成管理上的空档。 二是规章制度不健全。农村集体资产的处置必须有一套相对 规范的制度加以保证。但上级部门仅有一些原则性的要求零散出 现在村务公开、“一事一 议” 制度中，还 没有制定一个系统、规范的 农村集体资产处置办法。如，哪些集体资产可以列入处置的范畴； 多大规模（数额）资产的处置应该公开处置；被处置资产的标的应 如何评估；处置过程应经过哪些程序；哪个部门进行监督把关，违 规后的责任如何界定；由哪一级的哪个部门具体实施处罚等等，都 需要加以明确，以便于基层操作。 三是监督管理不到位。农村税费改革以后，经管站被撤并，农 3 村集体资产处置管理机构不健全，既没有明确的监管部门，也没有 严格的规章制度和规范的程序。管理主体的缺失，处置制度的缺少， 客观上形成了监督管理的缺位，村组对集体资产的处置，基本处于 失控状态。 四是处置过程不公开。不规范的处置方式有很多种。有的是村 干部图省事，随意简化程序，虽然形式上经过了群众讨论、领导审 批等程序，但实质上群众代表是听自己话的人，没有代表性；领导 不了解具体情况，就采取欺骗手段蒙混过关；有的是村干部处事不 公，照顾亲朋好友；有的是为捞取好处，欺上瞒下，顶风违纪。 此外，一些地方黑恶势力、地痞、村霸采取非法手段强行插手 集体资产处置，特别是水库发包、林木出售、“三荒承包” 、土地租 赁等项目，强买强卖，赚取巨额差价。还有个别领导干部“打招呼” 说情，也使农村集体资产在处置过程中容易发生这样那样的问题。 三、加强集体资产处置管理的建议 对农村集体资产的管理，总的原则应在不改变资产的所有权、 使用权、运营权和管理权的基础上，明确处置范围、处置程序、监 督部门、处罚措施，保证农村集体有限的资产真正为民所用。 一是清产核资，摸清底数。督促村两委会尽快按照各项法律法 规和农业部农村集体资产登记管理暂行办法、农村集体资产清 产核资所有权界定暂行办法，对村组集体各种资产的所有权、隶 属关系进行实事求是的确认，加快完成清产核资，准确掌握农村集 体资产情况，理清资产现状，明确管理责任，对现有资产的种类、 价值和管理责任人登记造册，分类管理。同时，要创新思路，参照 经济发达地区农村集体资产的管理办法，区别对待。如，对于土地 被征用量大的村组，可以采取在提取安置保障金、养老保证金、医 4 疗保证金等相关保障基金后，再把集体资产股权化到每一个村民。 这样，既能保障每一个失地农民的基本生活，又能够为发展村集体 经济提供足够的资金；对经济实力相对薄弱村组的资产处置，可以 在街道党工委的领导下，成立村组集体资产监督管理领导小组。在 处置集体资产时，由街道办事处领导审核把关，办事处纪工委和群 众代表参与监督。 二是理顺体制，完善制度。尽快出台相配套的政策，自上而下 的明确农村集体资产的管理部门、监督部门，划定职权范围，界定 法律责任，明确处罚措施。进一步规范村级财务制度，制定集体资 产专项管理办法，明确收益分配办法和监督办法，交村民大会或村 民代表大会决定。同时，要建立农村集体资产的管理、处置、评估、 所有权认定等办法，加强资产管理，规范处置行为，强化监督措施， 确保管好、用好集体的每一分钱。只有这样，才能在集体资产不断 增值的将来，保证资产处理的科学化、规范化。 三是明确范围，规范程序。上级部门应综合各地实际，出台具 体规定，明确村集体可以处置资产的范围和操作办法。如，处置多 大规模的资产必须经村民代表研究决定，村民代表如何产生、如何 表决，处置前如何评估、按什么程序操作等。在这方面可以进行有 效的探索，如可以处置的集体资产包括：集体所有的土地和森林、 山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，以及集体所有的各种流 动资产、长期投资、固定资产、无形资产、递延资产和其他资产。处 置的程序主要包括村民代表议定、主管领导审批、司法主持公开拍 卖等。有的规定，处置价值在 1000 元以上（含 1000 元）集体资产资 源，必须召开村民大会或村民代表大会决定；村民同意后再报办事 处主管领导审批方可处置；拍卖集体资产由办事处司法所主持竞 5 标协议定标会，办事处纪工委和村民代表全程监督，确保依法、公 开、公正、公平处置集体资产。 四是加强监督，严查违纪。防止集体资产在处置过程中流失， 必须要有铁的纪律作保障。1、完善制度。特别是要及早制定禁止 领导干部、国家公职人员插手集体资产处置方面的规定，防止以权 谋私。2、加强检查。对近年来处置的集体资产进行专项检查，对违 规违纪问题认真调查处理，尽可能挽回已经流失的集体资产。3、 严明纪律。对今后在处置集体资产过程中发生的暗箱操作、以权谋 私、违反程序等问题，坚决从严从重查处；触犯刑律的，依法追究 刑事责任。4、规范