农村税费改革中的难点问题及对策研究

农村税费改革中的难点问题及对策研究 摘要 文章对农村税费改革取得的成效，主要 对农村税 费改革中存在的问题进行 了阐述，针对问题提出了解决的建 议。 我市由于工商业基础薄弱，自古以来就是一个以农业生产为主的 地区。今年四月份，根据中央和省委精神，我市全面开展了农村税费 改革试点工作。农村税费改革对规范农村税费制度，从根本上治理农 民的各种收费，切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层政权，促进 农村经济健康发展和农村社会长期稳定具有深远的意义。 我市农村税费改革试点在遵照中央有关文件精神的基础上，按照 省委、省政府的统一部署，结合本地实际，精心组织，稳妥推进，认 真扎实地开展了全市范围内的农村税费改革试点工作。到目前为止， 我市各县区已经完成了税费改革宣传动员、数据测算、实施方案制定 和上报审批工作，进入“定亩、定产、定税”到户的税费改革方案实 施和新税制的运行阶段。在取得阶段性成果的同时，我市的农村税费 改革试点工作中也反映出一些问题，这些问题的存在，将直接影响我 市农村税费改革方案的落实和改革的成败。因此，我们必须客观分析， 理清思路，研究制定措施，认真加以解决。 一、改革的成果 我市农村税费改革的实践证明，农村税费改革是一项农村综合性 2 改革，牵扯多方面的利益，触及上层建筑和经济基础，能从根本上调 整和完善农村生产关系，解放和发展农村生产力，切实减轻农民负担， 推动农村经济的健康发展，效果十分显著。 （一）农民负担明显减轻，农村税费改革政策得到了广大农民群 众的积极支持和拥护。改革后全市农民负担的农业税收及附加共计 8893 万元，人均 90.3 元，比改革前农民直接负担的税费总额 11884 万元减少 2991 万元，人均减少 30.4 元，平均减负幅度为 25 。同 时取消了各种行政事业性收费、政府性基金、集资和达标项目。农村 “三乱”现象得到了有效遏制，初步规范了农民与国家、集体之间的 分配关系。 （二）推动了农村配套改革。结合农村税费改革，配套进行了乡 镇机构、农村卫生医疗机构、农村中小学布局调整、乡镇财政体制、 合并村社、精减村级干部、清理涉农收费等方面的工作，促进了农村 工作的规范运行。 （三）充分发挥了税收杆杠的调节作用，促进了农业产业结构调 整，促进了农村经济的发展。 （四）简化了征管手续，改善了干群关系。改革后，取消了向农 民征收的“三提五统“和屠宰税，从根本上制止了乡镇和村社各种搭 车收费或私设名目向农民乱收费的违法违纪行为，税费收缴项目明显 减少，税费征管手续进一步简化，增强了农民的纳税意识，减少了人 为因素引起的各种纠纷，密切了干群关系。 - 3 - （五）摸清了“家底” 。改革后通过开展定亩、定产、定税等基础 工作，摸清了我市计税土地面积、常年产量、税负水平、税源结构等 乡村基本情况和经济发展现状，为今后调整产业结构，培植地方财源、 发展农村经济奠定了基础。 （六）促进了农村民主政治建设。税费改革过程中，通过一系列 配套措施的落实，极大地推进了政务、村务公开，建立健全了农村财 政、财务的各项制约机制，促进了基层民主政治建设，增强了农民群 众依法纳税的意识，从而密切了党群、干群关系，保护了农民的生产 积极性，维护了农村社会稳定。 （七）积累了经验。通过税费改革，对政策范围内必须核减的宅 基地、水毁地、盐碱地、公路及公益事业占地等，根据政策予以核增， 解决了群众长期反映强烈、意见很大的“有税无地” 、 “有地无税”的 问题。同时，通过改革和探索，有效地解决了长期以来困扰和阻碍农 村经济发展的突出问题，为全市农村税费改革的进一步深入创造了条 件。 二、存在的问题 （一） 税费改革形成了实际的财政收支缺口。由于我市是以农业 为主的地区，农村经济在整个国民收入中占有相当的比重。农村基层 组织建设和农村各项事业发展所需的财力保障有很大一部分来自于面 向农民的税费收入。并且，由于部分乡村经济基础薄弱，财力困难， 在税费改革以前，拖欠乡村教师和村社干部工资的情况就比较严重， 4 加之历年都通过银行借款或贷款来发展当地经济和满足各种支出需求， 本身就存在一定的财力缺口。改革后，取消了屠宰税和“三提五统” ， 从根本上减轻了农民负担，相应的也减少了乡村收入。村提留的改革， 使村干部报酬、办公费和五保户供养费用主要通过农业税附加来支付， 远远不能满足乡村两级正常支出的需要。加之农村经济发展的潜力有 限，短期内不可能有突破性进展，难以形成增量较大的收入来源。因 此，县乡财力又出现新的缺口。另外，省级财政对我市的转移支付又 十分有限。综合以上因素，农村税费改革形成了实际的财政收支缺口， 加剧了我市的财政困难局面，也将在一定程度上影响农村基层政权的 有效运转。 （二）取消“两工”客观抑制了农村基层各项公益事业的发展。 2000 年，我市作为黑河上游地区，被国务院列为黑河流域综合治理的 重点地区，要在限期内对现有农田水利设施进行大规模整治。虽然国 家有大量的资金投入，但受益区农民投工投劳是必不可少的。取消 “两工”后，项目工程的配套措施受到制约，必将对这一宏大工程项 目的顺利实施产生负面影响。另外，现行国家投资的各项工程都要求 地方政府配套资金，如以工代赈、义教工程、卫生 VIII 项目、长防长 治、退耕还林等。以前采取群众投工投劳、干部群众集资和财政补助 资金多种办法进行配套。实行农村税费改革后，直接面向农民的各种 集资已被取消，群众投工投劳受到限制，并在短期也将被取消。特别 是在我市经济发展水平相对滞后的沿山和牧区县， “两工”是解决当地 - 5 - 各项农牧业基础设施建设和工程项目配套的主要途径。 “两工”逐步取 消后，根据县乡现有财力，根本无力解决配套问题，对今后农村各项 公益事业的发展和基础设施的建设将产生很大的影响。 （三）配套改革滞后。从我市农村税费改革的进展情况看，五县 一区都存在配套改革滞后的问题。目前大部分地方的乡镇机构改革工 作还处在起步阶段。一方面是由于我市农村兴办经济实体和搞有偿服 务的市场环境尚不具备或很不完善，分流出的人员很难找到新的就业 门路，造成一定程度的不稳定因素。另一方面因为乡镇财政困难，分 流人员重新就业缺乏资金保障，更重要的是县、乡政府对精简机构和 分流人员缺乏正确的思想认识，大部分干部不愿离开现有岗位，强调 困难的多，想办法解决问题的少。加之乡村综合配套改革中撤乡并村 及调整中小学布局还需要大量的资金投入，致使各项配套改革工作相 对滞后，直接影响农村税费改革的全面深化。 （四）乡村两级历年欠帐较多，清理债务步履维艰。近年来，乡 村通过借款在修渠、修路、修学校、小康建设等公益事业上的开支很 大。改革前是从“三提五统”和农民集资中逐年予以偿还的。实行税 费改革后，取消了“三提五统” ，规范了税费征收行为，归还欠账没有 了资金来源，消化历年形成的乡村债务困难进一步加大。 （五）减负水平不均，形成新的税负不公倾向。农村税费改革前， 大部分地方为了保证收入任务的完成。 “三提五统”和农业税收按人头 数量、承包土地面积分摊到户，平均负担。税费改革后，取消了按人 6 头数量收取的“三提五统” 。改革了农业税、农业特产税、牧业税等税 收政策，实行农业税“税随地走” ，统一按承包面积计征，牧业税、农 业特产税依据税源据实计征。这样一来，人多地少的农户减负水平高、 人少地多的农户减负水平低，城镇郊区的农户减负水平高、边远地区 的农户减负水平低。经过测算，个别乡村还会出现改革后农民税费负 担比改革前增加的情况，偏离了农村税费改革“减轻农民负担，增加 农民收入”的指导思想，另一方面由于土地收益的下降，挫伤了农民 生产和增加对土地投入的积极性，有可能出现更为严重的土地撂荒问 题。 （六）牧业税和农业特产税据实征收难度很大。由于牧业税和农 业特产税税源分散，应税产品的生产和销售绝大部分都是由成千上万 的生产者分散自由进行的，计税收入无据可查。而且相关产品的产量 和市场价格波动较大，计税依据很难确定。加之农户之间由于生产技 术条件、管理水平各不相同，造成产品产量和品质也不相同，税收负 担差异较大。依据现有征收力量和征管手段，在计税收入的确定过程 中很难做到对逐个生产者的实际收入进行核实，容易发生争议，产生 矛盾。不仅可能造成税源流失，给征收工作带来很多难以解决的问题 和矛盾，而且也容易导致平均摊派，影响农民发展畜牧业生产和农业 特产品生产的积极性，给农村产业结构的战略性调整带来一定的影响。 三、对策与措施 - 7 - 上述在农村税费改革过程中反映出来的问题，带有一定的普遍性， 有的是历年遗留和积累的，有的是农村税费改革过程中由于政策调整 带来的。解决好这些问题，事关农村税费改革试点的成败。因此，要 紧紧围绕这些问题，进一步分析和研究，有针对性地提出相应的对策 和解决办法措施。 （一）要正确认识和对待“缺口”问题。对改革后出现的乡村两 级财力缺口，各级政府和基层组织要认真进行分析，区别对待。要从 根本上解决乡村两级财力缺口，应主要通过发展农村经济和壮大乡村 集体经济实力来解决。对于农村税费改革后因政策性减收增支形成的 乡（镇）和村级财力缺口，要通过转变政府职能和压缩财政供养人员 等多种渠道消化。在此基础上，建议上级财政考虑我市财政困难的实 际，在转移支付的政策上给予支持，在资金上予以适当的倾斜照顾。 市县（区）财政也要采取有力措施，开源节流，拿出一定的财力，通 过规范的转移支付办法给予适当的补助，帮助乡村两级摆脱当前的困 境。同时，各级财政也不能只强调困难，坐等上级补助。要针对财力 缺口增大后可能出现的问题，积极想办法，研究制定相应的对策措施。 要以农业增效、农民增收为目标，调整优化农村产业结构，发展特色 农业和创税农业，大力发展乡镇企业，努力培植税源，促进农村经济 全面发展，从根本上扭转当前的困难局面，确保农村基层政权的正常 运转，维护农村社会的稳定。 （二）在取消“两工”问题上，必须以严格执行中央和省上相关 8 政策为前提。对乡村道路、农田水利等小型建设，要严格按照政策规 定逐步取消“两工” 。对于黑河流域综合治理、生态建设、退耕还林还 草等建设周期长，涉及范围广的重大项目，要通过科学管理，科学施 工，尽量缩小投工投劳的范围和数量。确需延缓取消“两工”的年限 的，必须按规定履行报批手续，未经审批，任何部门、单位或基层组 织不得擅自延缓取消“两工”的年限和扩大用工范围，保证中央和省 上关于切实减轻农民负担的政策落到实处。 （三）坚决推进各项配套改革。农村税费改革成功与否，很大程 度上取决于相关配套改革能否到位。要下大气力克服各种困难和阻力， 彻底转变乡镇政府职能，坚决推进乡镇党政机构和事业单位改革以及 农村教育布局的调整等配套改革。要结合乡村中小学校布局的调整， 加强教育人员编制管理，精简中小学非教学人员，优化配置教育资源。 并结合教师任职资格制度的实施，逐步辞退代课教师，提高教师素质 和教学质量。要通过合并村组建制，精简村干部人数，减少村级补贴 人数，缩减村级支出。同时，要积极创造各种就业渠道，妥善安置分 流人员，积极为农村教育体制、乡镇机构改革等各项配套改革的深化 创造条件。 （四）妥善处理乡村债务。要积极对乡村两级负债情况进行全面 清理，根据乡村债务的性质和构成，区别情况，具体分析，制定清偿 计划，分类研究处理办法。按照“谁受益、谁负担”的原则，妥善处 理。对清理出来的债务，要区分情况，对用于乡村公益事业建设的， - 9 - 要通过财政增收补助和发展乡村集体经济等形式来逐步消化。农村税 费改革前遗留下来的乡村不良债务的处理应与农村税费改革区分开来， 防止不良债务影响农村税费改革的顺利进行。 （五）正确处理减负不均的问题。为了消除农民顾虑，鼓励农民 的生产积极性，巩固和加强农业基础地位，要把思想统一到中央“减 轻农民负担，增加农民收入”的精神上来。根据当地经济发展和人均 纯收入水平，建立农民负担警戒线制度，对改革后因地多而增加的税 负在超出警戒线时，要采取必要的政策措施进行调整，切实保护好农 民的生产积极性。还可通过调整农业税税率和常年产量等政策措施， 合理确定农民税负水平，保护农民利益，确保农村经济的持续、稳定 发展。 （六）积极探索牧业税、农业特产税据实征收的有效途径，逐步 完善牧业税、农业特产税的征收