关于理顺来宾市与兴宾区两级关系的调研报告

关于理顺来宾市与兴宾区两级关系的调研报告 为进一步理顺来宾市、兴宾区两级关系，充分调动各方面的 积极性和主动性，加快推进富裕文明和谐新来宾的建设，根据市 政策研究领导小组的部署，由市委政研室一行 3 人组成的调研组 于 8 月中旬深入兴宾区，分别就市、区两级事权划分、财政体制、 城区职能设置与管理等内容进行专题调研，与兴宾区党政领导和 有关部门的领导座谈交流、征求和听取他们的意见和建议。调研 组还专程到崇左、贺州两市就相关问题进行学习考察。现将调研 情况报告如下： 一、 当前市、区两级关系中存在的突出问题 2002 年 12 月撤地设市以来，市、区两级逐步从体制和职能 配置上理顺了关系，划分了两级政府职责权限，不断增强和完善 其综合服务与发展功能。但也存在一些问题，集中表现在： (一 )市 级权 力过于集中。市本 级包揽了过多的城市经济和社 会管理事务，如市容市貌、公共卫生等。由于对微观管理包揽过 多，一方面市级职能部门没有从具体的行政行为中转移出来，未 能集中精力抓好规划和策划、政策制定，调查研究、督察监管和 提供高效服务。另一方面兴宾区应有的职责权限不到位，影响兴 宾区管理城市的积极性。与此同时，兴宾区财政“蛋糕” 做大做强 难度大。建市后，兴宾区内的大中型企业均上划市管，而新引进 的项目小、大项目少，加上农业税已全部取消，全区财源渠道少， 地方可用财力少，全区财政只能保基本吃饭和运转，发展后劲严 重不足。一是支柱企业上收，后继财源枯竭。市级上划了原来宾 县辖区内的主要企业，这些企业的税收占据了原来宾县收入的绝 大部分，上划后兴宾区后续财源枯竭，发展后劲不足。二是税收 划分比例偏低。税收划分后，兴宾区税收占的比例低份额少，使 全区财政收入锐减，以甘蔗生产为例，只要进厂料蔗达到 390 万 吨，超过部分的税收就归市财政，兴宾区得到较少，进厂料蔗增 长再多与兴宾区也无多大关系，该区进厂糖料蔗虽然由 02/03 年 榨季的 438 万吨增加到 07/08 榨季的 831 万吨，出现了甘蔗增长 财政不增收的局面。企业上划和取消农业特产税后，兴宾区的财 政收入结构发生了重大变化，广大蔗农受益、糖厂得利，但兴宾 区却每年收入锐减，收支矛盾突出。三是一般预算收入中非税收 入划分有待调整。按体制对兴宾区征收的城市教育费附加收入市 本级按当年收入额的 20%分享。兴宾区承担着原来宾县 24 个乡 镇 100 多万人口的九年义务教育重大责任，市本级承担的教育责 任不及兴宾区的十分之一，因此，兴宾区认为按照事权与财权相 匹配的原则，市本级不应该分享该收入。2006 年底兴宾区各种欠 款累计 7107 万元，已转化为政府债，其中：教育两基欠款就达 2855 万元。巨额的还款负担加重了兴宾区财政支出压力。四是市 本级对城区财政转移支付有待调整。包括财力性转移支付、专项 转移支付、税收返还及结算补助等各项转移支付。一般性转移支 付的规模偏小，调节财力均等化的作用有限。如 2006 年兴宾区 一般性转移支付 2000 万元，仅占整个转移支付的 1271%，兴 宾区认为这与该区所承担的巨大社会责任不匹配。 （二）兴宾区政府部分功能缺失。撤地建市后，原来宾县的部 分职能如国土、环保、消防、建设规划、卫生防疫、物价、市政管 理等职能上划市级管理，在行政体制上兴宾区成了“半级政府” ， 区政府部分功能不完善，不健全的行政职能使兴宾区缺乏自主决 策权， 给管辖范围较宽的兴宾区在行政管理职能方面带来了一些 问题。如 兴宾区的卫生防疫、妇幼保健机构上划市管理后，出现 了基层农村的疾病控制、计划免疫和妇幼保健工作管理不到位的 现象。又如，国土局上划市管理后，存在乡镇国土所管理体制不 顺畅等问题。一是影响招商引资工作的正常开展。由于该区审批 职能不全，落实项目各项审批难以统一协调、形成合力，项目落 实存在“三 难一低” （项 目用地审批难、项目用地征地 难、项目手 续办理难、项目洽谈成功率低）的问题，这样既影响了兴宾区招 商引资的信誉，也损害了该区在投资者心目中的形象，同时还严 重影响项目建设进度。由于工业园区尚未做好“三通一平” 工作， 均由业主自行解决，水电造价过高，客商怨言颇多，兴宾区和水 电管理部门协调难度十分大，严重影响项目建设进度，造成客商 对市、区投资环境存在严重的不信任。二是妨碍了城镇化建设和 对城区的有效监管。来宾是从一个县升格成为地级市，原来宾县 城镇规模小，城区规划相对滞后，基础设施既薄弱、落后。建市后， 市委、市政府虽对城区进行了重新规划，但旧城区的建筑物较为 密集，致使公共建设用地规划难度大，特别是郊区农村的居民乱 搭建现象严重，盲目建设、违章建筑严重泛滥，工程施工质量无 保障，安全监管和城市管理十分薄弱，“脏 、乱、差 ”问题极为突出。 而且在城市管理中由于经验不足，再加上管理体制存在着弊端， 导致违法建筑行为屡禁不止，安全隐患重大，城建监管和环卫清 扫等各项工作难以开展。 （三）市、区部分事权划分不明确。如原兴宾区管理的一企业 上划市管理后，兴宾区与市级职能部门的安全生产监督管理范畴 未明确，出现了一些安全生产监督管理范围交叉，一些地方安全 生产监督管理不到位的现象，工作互相扯皮、推诿，致使工作陷 入被动的局面。 目前兴宾区辖区内的矿产资源由市国土资源局直接管理（按 桂政发200453 号规 定，市辖区不设国土 资源局，只设分局）。即 市国土资源局在承担全市国土资源行政管理的同时，并负责承担 兴宾区辖区内的国土资源行政管理，包括矿山行政执法管理工作。 建市以来，在市委、市政府的领导下，该局会同公安、农机、工商 等部门，抽调精干人员组成执法队伍，采取果断行动在兴宾区辖 区内多次组织开展了打击非法采矿、非法经营运输矿产口专项整 治活动。 经过专项治理整顿，基本遏制了非法采矿运矿势头，矿 山秩序有了好转 。但是，由于种种原因，目前兴宾区辖区内的矿 山管理工作仍存在一些问题，主要是：（1）关系不顺，责任不明。 按桂政发20053 号和来 发20031 号文件， 兴宾区辖区内的国土 资源包括矿产资源由市国土资源局直接管理。市国土资源局强调： 按属地管理原则，兴宾区政府也有责任。但兴宾区认为，自己没 有矿山管理的征职权，因此无法担负起相就职责。市政府曾发出 来宾市人民政府委托并授权兴宾区人民政府对辖区内国土资源 进行管理的通知（来政20054 号），但是该文没有真正得到贯彻 执行。（2）建市以来，由于机构不健全，人员未充实（直到 2005 年 3 月市编委批准设立兴宾区国土资源执法监察大队，其人员尚 未完全到位），因此，兴宾区辖区内的国土资源执法监察，特别是 矿山执法监察工作力度不够，存在非法采煤运煤，矿山秩序仍需 进一步加大治理整顿力度。 二、 崇左、贺州两市的经验借鉴 理顺市、区机构设置及行政职能划分，建立起事权关系合理、 运转协调的行政管理体制，合理扩大县（市、区）经济管理权限， 减少管理层次，进一步增强基层政府的经济调控能力，就能充分 调动市、区的积极性和主动性，推动市、区经济的快速健康发展。 为切实做好这次调研工作，调研组还分赴崇左、贺州两市进行考 察、学习，经过考察学习，我们认为崇左、贺州两市的一些做法和 经验是值得我们学习和借鉴的，我们应做好以下一些工作： 一、关于建立适合发展的城市管理体制问题。 在考察中，我 们认为，崇左市为便于管理采取了“谁主管、 谁负责” 的方法，将 市区管理范围合理划分，圈地管理，将旧城区的相关事务交由江 州区管理，市级则管理新城区的事务，这种做法既明确了市区的 管理范围和职责，又避免职能交叉和重叠及多头执法，避免了有 利抢着干、无利推着办现象的发生，充分调动了管理者的积极性 和主动性，城市管理管而不死，放而不乱，井井有条。 二、关于建立适合发展的财政管理体制问题。考察中，我们 发现，崇左市按现行对江州区财政管理体制，对原崇左县的主要 税源比如制糖企业等大部分都留给江州区，市本级只将一部分中、 区直企业新产生的税源上划，市本级还将每年新增的税收收入的 一部分，用于补助区级财力不足的问题，这一数额较小且不确定。 贺州市对企业隶属管理关系的界定和财政收入的划分是比较明 确的，贺州市按照责权利相结合和分级管理的原则进行划分，除 市指定上划的关系到国计民生和全市大局的企业外，总体上维持 撤地设市前隶属关系，财政收入的范围也是按照企业的隶属管理 关系进行划分。 三、关于建立适合发展的事权问题。考察中，我们发现， 2003 年崇左市建市时，市本级从江洲区上划了部分职能，其中： 建设、城市规划、国土资源、环境保护、公安、旅游、物价、地震、 人民防空、新闻出版、民政、交通、农机、劳动、教育、文化、医院、 疾控中心、卫生监督、体育、林业、水电、水产、经贸等部门的职 能整体或部分上划市统一管理。建设、城市规划、国土资源、环境 保护、公安、旅游、物价、地震、人民防空、新 闻出版、高等教育、 职业教育等方面的职权由市级独立行使，此外，在城区范围内只 有一个开发区，由市政府直接管理，按照“ 谁引进项目、谁投资、 谁受益”的原 则，江洲区可以在开 发区内引 资，利益分成由市和 区共同商定。除市级行使以上独立权外，其他各项事权由市、区 两级共同行使。 三、对理顺来宾市、兴宾区两级关系的对策建议 为了进一步理顺市、区机构设置及行政职能划分，形成事权 关系合理、运转协调、能够充分调动各方面积极性的行政管理体 制，我们认为应该坚持如下原则： 一是坚持分权与集权相结合的原则。强化兴宾区一级政府管 理城市社会事务的职能，坚持“比照县又不同于 县” 、“比照区又不 同于区”的原 则， 赋予兴宾区政府具有一 级政府的职权，凡是区 一级管理更为有利的事务，能放则放。属于城市规划、国土资源、 经济综合、基础设施、环境保护和城乡交通等涉及全局的事务， 则以市管为主。 二是坚持管理权与执法权相分离的原则。作为城区社会事务 的管理者，兴宾区政府和部分市政府职能部门，不能既当运动员， 又当裁判员，必须清理整顿市、区行政执法机构，调整执法体制， 实现综合行政执法，提高执法水平，降低执法成本，优化执法环 境。 三是坚持责、权、利相统一的原则。既要考虑兴宾区政府在 经济发展、城市建设和社区服务等方面的责任，又要加大兴宾区 相关方面的权力，保证兴宾区政府具有完整的职能和相应的权限。 同时， 应处理好市、区财政分配关系，合理划分市区收入范围，做 到减少重叠，征管放权，责随事转，费随事走，收入让利，利益均 享，风险共担。只有这样，兴宾区在统筹协调城区经济发展中所 承担的责任、管理职权和利益才是相应的，城市管理中出现的问 题、矛盾才会得到及时解决。 在具体操作中，建议采取如下措施： （一）创新行政管理体制和运行机制，推动城市建设和经济 快速健康发展 一要进一步完善现行的行政管理体制和运行机制。按照“事 权合理、责权统一、重心下移、提高效能、有利发展” 的原则，进 一步完善现行的管理体制。责大权小、有责无权都会使管理机关 有名无实，难以履行好职责，而有权无责、权大责小，就会造成权 力虚设和执法的随意性，揽权力就要负责任，无责任必须去权力、 权责相统一、集权与分权相结合，这样才能管理好城市。兴宾区 也是城区社会事务的管理者，应进一步强化兴宾区一级政府管理 城市和社会事务管理的职能，在赋予兴宾区具有完整的职能和相 应的权限的同时，还应赋予兴宾区一定的工作自主权和决策权， 力求做到责权统一。凡是区一级管理更为有利的事务，如项目审 批权、 劳动保障管理权、城市道路路政管理权、市容环卫管理权、 卫生防疫等能放则放，涉及全局属于市级管理的事务，如城市规 划、国土资源、经济综合、基础设施、环境保护和城乡交通等，则 以市级管理为主。城市管理还可学习借鉴其他城市的做法和经验， 取长补短。借鉴崇左的做法，我市也应进行片区管理，在全市城 市规划总规基础上，合理划分市、区级管理范围，将管理目标任 务落实到基层，进一步完善长效管理机制，各司其职、各负其责， 强化城区属地管理。 二要加强部门之间的团结协作，实行综合管理。城市管理是 一个庞大而复杂的系统工程，点多、面广。做好城市管理，仅靠市 政管理或一两个部门是难以完成的，需要众多部门的共同参与、 协调配合，因此，对城市实行综合管理势在必行。兴宾区是全市 政治、经济、文化的发展中心，城区许多社会事务管理、治安防范、 城区与周边群众的矛盾纠纷调解处理等等，都离不开兴宾区政府 的支持和配合，兴宾区政府作为市里的下一级政府，支持和配合 市区的社会事务管理也是理所当然。但建市后，由于没有注重与 兴宾区建立城市管理捆绑机制，未能充分调动兴宾区的积极性， 致使城管工作陷入被动的局面。要做好这一工作，首先要成立综 合管理机构，实行综合管理。市级成立有兴宾区政府在内，包括 城建、市政、公安、文化、卫生、工商等部门参加的综合管理机构， 明确责权、形成综合执法体系，联合执法。其次要进一步完善城 市管理运行机制，许多先进城市的实践证明，市场化是城市现代 化管理的最有效的途径和发展方向，因此，市委、市政府在加大 城市管理经费投入，夯实市政管理基础设施的同时，还要加快体 制改革，将市场机制引入城市管理，只有用市场产业化的观点来 管理城市，才能推动和促进城市管理事业的持续快速健康发展。 三要切实依法行政，强化管理。加强城市管理法规制度建设， 努力探索城市管理的新路子和新方式。不仅要建立一套系统、规 范、可操作性强的管理法规体系，还要严格依法管理，切实维护 法律的严肃性和政府的权威，同时对各种有法不依、有令不行、 执法不严、以罚代管和扯皮推诿的行为，要从重处理，严惩不待。 特别是要及时理顺兴宾区辖区内矿山管理的关系。根据桂 政发200453 号和来 发20031 号文件精神，市以下国土 资源部 门实行垂直管理体制已进一步明确。为了加大兴宾区辖区内的国 土资源特别是矿产资源管理力度，建议仍按来宾市人民政府委 托并授权兴宾区人民政府对辖区内国土资源进行管理的通知 （来政20054 号）精神，切 实将市国土资 源局兴宾分局委托兴宾 区政府全权管理，授权兴宾区政府负责对辖区内、城市规划区 （来宾镇、良江镇、城厢乡、桥巩乡）以外的其他乡镇的国土资源 进行管理。市国土资源局兴宾分局及有关乡镇的国土资源委托兴 宾区全权管理后，兴宾区矿山管理站人员的工作安排和工资发放 问题由兴宾区政府负责解决。 （二）建立科学、规范有序的财政管理体制，促进市区财政收 入稳步增长 财权的划分既是市、区两级最为敏感的问题，也是市区两级 最为关注的问题。2002 年撤地建市后，市委、市政府按照设立来 宾市一级政权的规范要求和形势发展的需要，从有利于城乡协调 发展、有利于强化城市管理、有利于增强中心城市辐射功能出发， 合理划分了来宾市与兴宾区的事权、财权，对兴宾区实行了“划 分收支范围、核定收支基数、定额转移支付、超支分成、减收超支 不补”的财 政管理体制，明确了市、区的分配关系，调动了市、区 两级的积极性，推动了市、区两级经济和社会的共同发展，而现 行的财政体制是在农业特产税没有取消的情况下施行的，因而在 理顺市、区行政体制和市、区事权、财权的划分中，难免遗留一些 问题和不合理因素，市区分税制财政体制也还有一些不完善和不 规范的地方，出现了地方财权与事权不相匹配等问题，如核定地 方财力基数偏低、地方财源枯竭、税收分配不合理、地方可用财 力少、缺乏发展后劲，财政转移支付也有待规范等。充分利用现 有资源，努力提高市、区两级政府政府履行公共事务的财力保障 水平，是确保行政、事业单位干部职工工资正常发放和维持国家 政权机构正常运转的基本需要，建立科学、规范的财政管理体制， 就能促进市、区财政的稳步增长和财政支出结构的不断优化，实 现市、区两级财政自求平衡的目标，推动市、区国民经济和各项 事业的发展。因而应进一步调整、完善现行的财政管理体制，使 之更加科学、合理和规范，就能充分调动基层的积极性和主动性。 1、合理调节市本级与兴宾区的财力分配，充分调动市、区两 级财政增收节支的积极性。 一建议调整或重新核定财力基数。增加地方财力，确保兴宾 区能“ 有钱办 事” ，兴宾 区虽地处城区，但事 实上仍是我市一个农 业大区。建市前，全县财政收入主要来自于制糖业和辖区内的中 央、自治区直属企业、来宾电厂等大型企业，建市后，原辖区内的 大型企业均上划市管，税收也全部上划，企业上划特别是 2004 年取消农业特产税，加上财政收入来源单一，致使兴宾区后续财 源枯竭，发展后劲不足。建市之初，全市财政收入为 9.48 亿元， 2007 年达 26.07 亿元，兴宾区建之初核定的财政收入为 1.3 亿元， 2007 年全区财政收入已达 4.2 亿元，地方可用财力仍然是 1.3 亿 元，这与形势发展需要和城市建设是不相匹配的。兴宾区既是城 市建设和社会事务管理的主体，也是城市管理的直接参与者。随 着城市建设的进一步加快，城建工作和社会事务的管理都需要兴 宾区政府具体参与，由于兴宾区职能缺失以及财力方面的原因， 其已无力再从财政拿出资金参与城建工作和社会事务管理以及 城市公益性基础设施建设，给各项工作的的正常开展带来了诸多 不便。因此，借鉴崇左、贺州等市的做法，建议在保持原有利益分 配格局的基础上，按属地关系科学、合理划定财源，调整或重新 核定兴宾区的财力基数，适当增加地方可用财力，在财力分配上 既要保证兴宾区级自我发展的空间，又要保证兴宾区政府具有一 定的经济调控能力。 二建议适当调整市本级和区级新办企业税收的分成比例。 对于新办的规模以上企业税收的划分，按现行体制，我市在收入 范围划分的前提下，按照“谁投资、谁引进 、谁管理、受益共享 ”的 原则来执行，但目前市本级与兴宾区按多少比例进行分成没有明 确，模糊不清，在一定程度上挫伤了兴宾区招商引资的积极性， 贺州、崇左两市对新办的规模以上企业税分的划分就作了比较明 确的界定。贺州市的界定为在市城区规划范围内新办的企业其提 供的税收，按谁投资、谁引进、谁占 60%的收入即按六四比例分 成；在八步区范围内市城区规划范围外的市各单位引进，新办的 企业实现的税收，年终按八二比例分成（即市本级占 80%，八步 区占 20%）。崇左市的划分是，在城市 规划区范围内的新办企业， 由江州区投资或引进的企业所提供的税收，市本级与江州区按 5：5 的比例分成，在城市规划区范围外，由市本级投资或引进的 新办企业，其提供的税收本级与江州区按 5：5 的比例分成，由江 州区投资或引进的，其提供的税收全部归江州区。建议我市在市 本级和区级新办企业税收的分成上可借鉴崇左、贺州两市的做法， 可按 5：5 适当提高分成比例，实现双赢、双促进。 三建议合理划定支出。由于兴宾区经济仍以农业为主，财政 供养人口多，区级财政收入少，改革发展任务相当艰巨。随着市 级财力的增加，还要不断加大扶持力度，市级要充分考虑兴宾区 刚性支出的增加，给予财力方面的支持，以确保各项工作的正常 运转。 2、建立财政增收的长效激励机制。 市级对兴宾区体制改革促进了市、区两级政府理财观念的 转变， 财政收入呈稳步上升趋势，为国民经济和社会各项事业的 健康发展提供了强有力的财力保障，但在现行的财政体制中，仍 缺乏一个奖惩激励机制，奖罚不分明，财政增收与否均与兴宾区 无关紧要，这严重影响了兴宾区的积极性，为此必须创新机制， 建立一套完整捆绑式的财政增收的长效激励机制，按对财政贡献 大小从财政可用财中拿出一定经费给