关于沈阳市统筹城乡发展和推进城乡一体化的思路研究

关于沈阳市统筹城乡发展和推进城乡一 体化的思路研究 一、 研究背景 （一） 城乡统筹发展背景 1、国家层面 出于对快速实现中国工业化的战略追求，在 20 世纪中叶后的漫长岁月中，我国城乡关 系的实质基本上是农业和农村支持工业和城市的发展。并通过一系列差异化的制度设计， 形成并强化了城乡的二元结构。城乡分割使得城乡差距不断扩大， “三农”问题日益突出并 且难以解决，因此，城乡统筹发展思想开始受到广泛的重视。 纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供原 始积累，但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、 城市与农村互动发展是普遍性的趋向。但长期以来，我国城乡二元结构体制造成城乡矛盾 无法得到根本改善，农民收入增长缓慢，农村剩余劳动力转移等矛盾日益突出，已经成为 阻隔我国现代化发展进程的首要问题。突出表现在：农业生产面临耕地面积持续减少、生 态环境恶化、水资源短缺的严峻挑战；农村劳动力供大于求，就业不充分，在现有生产水 平下农业仅需 1.8 亿左右的劳动力，仍有 1.2 亿左右的剩余劳动力。城乡居民收入差距日益 拉大，农民收入增长缓慢，农村剩余劳动力转移等矛盾日益突出；农村教育、卫生等社会 事业发展明显滞后。我国城乡二元结构体制造成农业和农村发展面临着一些深层次的体制 矛盾的制约。 进入 21 实际以来，我国城乡关系进入了新的发展阶段。我国已进入工业反哺农业、城 市支持农村的发展阶段。构建社会主义和谐社会、缩小城乡差距，提高农民收入，改善农 村生活条件，推进社会主义新农村建设，促进城乡的和谐发展，在当前发展环境下显得尤 其重要。 党的十八大关于新型城镇化建设的相关文件多次强调，在城镇化进程中统筹城乡发展， 没有农业和农村的发展，城镇的繁荣与发展就没有基础和保障。解决好农业农村农民问题 是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡 发展力度，促进城乡共同繁荣。加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化 进程、共同分享现代化成果。加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食 安全和重要农产品有效供给。深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条 件。着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。坚持和完善农村基本经营制度，构 建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农 民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等 交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、 城乡关系。 2、沈阳市层面 党的十八大对新型城镇化作出了新部署，指出要坚持走新型工业化、信息化、城镇化、 农业现代化协调发展道路。党的十八届三中全会对城乡统筹发展提出了新的要求：一是推 进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进 城镇化和新农村建设协调推进；二是加快户籍制度改革，稳步推进城镇基本公共服务常住 人口全覆盖；三是建立城乡统一的建设用地市场；四是探索农民增加财产性收入渠道；五 是使农民平等享受城乡发展成果；六是建立透明规范的城镇建设投融资机制。 沈阳市作为东北地区中心城市，在引领区域协调发展，带动东北地区全面振兴中起到 关键作用，为实现城市建设国家中心城市为总体目标，以统筹城乡协调发展为主线，以体 制机制改革为突破口，以提高城镇化质量为核心，坚持城镇发展与新农村建设并举，促进 农民有序向城镇转型，走出一条符合沈阳实际的新型城镇化道路。 （二） 、城乡统筹发展内涵 城乡一体化是中国首创的词汇，但其思想渊源却早在马克思、恩格斯的“城乡融合” 观点中就有所体现。从本质上看，城乡一体化解决的核心问题是“城乡二元” 。城乡一体化 是指城市与乡村这两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存的区域 范围内谋求融合发展、协调共生的过程。城市和乡村是一个整体，其间，人口、资金、信 息和物质等要素在城乡间自由流动，城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、高度依 存。城乡一体化即把城市与乡村建设成一个相互依存、相互促进的统一体，充分发挥城市 与乡村各自的优势和作用。 对于一体化的内涵，世界银行发布的2009 年世界发展报告认为，地区发展在密度、 距离和分隔三方面实现转换就能走向繁荣，这三个方面的转换是发展的必要，应当加以鼓 励。为了实现快速和共享增长，政府必须促进经济一体化，这也是城市化、区域发展和区 域一体化政策的核心。 世界发展报告中指出，不平衡的经济增长和和谐性发展可以并行不悖、相辅相成。当 经济从低收入水平向高收入水平增长时，生产也随之日趋集中。生产者会青睐某些地点， 譬如城市、沿海地区和相关国家。发展成效最为卓著的国家往往能制定合理的政策，促进 不同地区人们生活水平的趋同。同时实现生产集中的短期利益和生活水平趋同的长期利益， 其途径就是经济一体化。 国内专家对城乡一体化也有着深刻的见解。前住房城乡建设部副部长仇保兴在新型 城镇化：从概念到行动的报告中指出，新型城镇化首先要由原来的“城市优先发展”转 为“城乡互补协调发展” ，而互补协调是“和而不同” 。 “城乡一体化不是一样化，否则不会 产生新的生机、新的文明。 ”仇保兴指出，城市与乡村有着完全不同的文化形态、景观特色， 城市与乡村应该像“夫妇”那样结合，才能萌生新的希望和生机。农村与城市有各自不同 的发展规律。城乡一体化发展不是搞“一样化”发展，而是要追求两者差异化互补协调发 展。追求城乡互补协调发展，要根据两者不同的发展规律，走差异化发展道路，只有差异 才能互补，互补才能协调。 二、 沈阳市城乡区域统筹协调发展的基础 因素分析 （一） 、地理位置 沈阳位于中国东北地区南部，辽宁 省中部。沈阳是东北地区最大的中心城市，有“东 方鲁尔”“ 共和国第一长子 ”的美誉。沈阳是正在建设中的沈阳经济区（沈阳都市圈）的核心 城市。地处东北亚经济圈和环渤海经济圈的中心，工业门类齐全，具有重要的战略地位。 以沈阳为中心，半径 150 公里的范围内，集中了以基础工业和加工工业为主的 8 大城市， 构成了资源丰富、结构互补性强、技术关联度高的辽宁中部城市群。沈阳拥有东北地区最 大的民用航空港，全国最大的铁路编组站和全国最高等级的“ 一环五射” 高速公路网。沟通 世界各大港口的大连港、正在开发建设的营口新港和锦州港，距沈阳均不超过 400 公里， 具有得天独厚的地理区位优势，作为东北中心城市的沈阳，对周边乃至全国都具有较强的 吸纳力、辐射力和带动力。 （二） 、自然环境 沈阳位于中国东北地区南部，辽宁省中部偏北，以平原为主，山地、丘陵集中在东南 部，辽河、浑河、秀水河等途经境内。 沈阳市国土总面积为 12980 平方公里，其中城区面积 185 平方公里。沈阳地区以平原 为主，地势平坦，平均海拔 50 米左右，山地丘陵集中在东北、东南部，属辽东丘陵的延伸 部分。西部是辽河、浑河冲积平原，地势由东向西缓缓倾斜。 （三） 、交通条件 沈阳是东北地区最大的铁路、公路、航空交通枢纽中心，拥有东北地区最大的民用航 空港，全国最大的铁路编组站和全国最高等级的“一环五射 ”高速公路网。沈阳有 5 条干线 在此交汇并连接着 8 条支线，通往全国各地，是国际联运通往朝鲜、俄罗斯的必经之路高 速公路四通八达，通往全省各市和北京、天津、南京、长春、哈尔滨等地都可“朝发夕至” 。 沈阳桃仙国际机场也是东北地区规模最大的航空枢纽，航线连接着 50 余个国内城市和韩国、 日本、新加坡、马来西亚、俄罗斯、德国、泰国、美国、加拿大、法国、澳大利亚等国的 30 余个城市。 图-1 沈阳经济区交通设施建设图 （四） 、经济水平 2013 年沈阳全年地区生产总值(GDP)7158.6 亿元。其中，第一产业增加值 335.5 亿元； 第二产业增加值 3709.2 亿元；第三产业增加值 3113.8 亿元。按常住人口计算，人均 GDP 为 86850 元。三次产业结构的比例为 4.7：51.8：43.5，与 2009 年相比（4.5:50.8:44.7） ，三 次产业结构基本稳定，在十二五期间内未有明显改变。 其中，四县（市）实现生产总值 1338.1 亿元，比上年增长 8.7%。实现规模以上工业增 加值 1078.9 亿元，增长 11.6%；固定资产投资 1323.9 亿元，增长 18.4%；社会消费品零售 总额 286.1 亿元，增长 14.1%；实际利用外资 2.8 亿美元，增长 9.7%；公共财政预算收入 99.3 亿元，增长 12.9%；地方税收收入 79.4 亿元，增长 14.8%。 2013 年，城市居民人均可支配收入 29074 元，比上年增长 10.0%；人均消费支出 22252 元，增长 11.2%。农民人均纯收入 14467 元，增长 10.9%；人均生活消费支出 7196 元，增长 8.6%。 （五） 、社会发展 到 2013 年末，全市参加城镇基本养老保险 345.9 万人，比上年末增加 25.2 万人；城 镇居民养老保险 7.65 万人，增加 0.3 万人；参加城镇职工基本医疗保险 357.87 万人，增加 6.65 万人；城镇居民基本医疗保险 122.89 万人，增加 12.1 万人；失业保险 134.3 万人，增 加 1 万人；工伤保险 177.8 万人，增加 5 万人；生育保险 284.3 万人，增加 10.06 万人。新 型农村社会养老保险参保农民 105.76 万人，增加 2.29 万人；被征地农民参加社会保障参 保人数 19.25 万人；启动新农合大病保险，取消医疗救助最大封顶限额和定点医院限制， 新型农村合作医疗参合人数 228.74 万人，参合率 99.17%，人均筹资标准提高到 350 元。 全年发放最低生活保障金 4.6 亿元。其中，城市发放最低生活保障金 3.7 亿元， 5.7 万户、9.4 万人享受城市居民最低生活保障；农村发放最低生活保障金 0.9 亿元，4.3 万 户、7.9 万人享受了农村居民最低生活保障。4273 户、9717 人享受城市低保边缘户救助； 4290 户、 10021 人享受农村低保边缘户救助。 （六） 、生态环境 沈阳以创建“国家生态文明市”和“环境建设样板城”为目标，坚持保护优先、预防 为主、防治结合的原则，统筹兼顾经济、社会和环境效益，有效遏制环境污染和生态破坏， 持续改善和提升城市环境质量。 环境建设样板城建设以“生态文明”为核心，突出“ 绿色”和“样板”两大主题，构建市、区 县、社区及村镇三级建设体系。着力抓好绿色经济、宜居环境、环境友好社会和生态文化 四方面建设。实施样板区、样板产业、样板流域、样板文化和样板机制建设等五大样板。 打造绿色经济示范城、低碳经济示范城、静脉产业示范城、环境宜居示范城、绿色政府示 范城和公众参与示范城等六大示范城。 生态环境保护指标：大气环境保护：城市空气环境质量达到国家环境空气质量二级标 准。水环境治理：地表水水质达到国家标准，集中饮用水源地水质达标率 100%；中心城区 污水处理率达到 95%以上；中水回用率达到 30%；工业用水重复率超过 90%。声环境保护： 各功能区稳定达到功能区环境噪声标准。固体废弃物控制：工业固体废弃物处置利用率达 到 100%，综合利用率达到 85%；工业危险废物和放射性废物安全处理处置率达到 100%， 医疗废物处理率达到 100%。 （七） 、人口情况 2013 年末，全市常住人口 825.7 万人，比上年增长 0.35%。户籍人口 727.1 万人，增 长 0.4%。其中，市区人口 524.6 万人，县（市）人口 202.5 万人。 全市城镇非私营单位从业人员 151.9 万人，比上年增长 24.6%，其中在岗职工 140.7 万人，增长 21.1%。在岗职工中，国有经济单位 59.6 万人，减少 3.8 万人；集体经济单位 5.3 万人，与上年持平；其他经济单位 75.8 万人，增加 28.3 万人。在岗职工产业分布，第一产 业 0.3 万人，减少 0.4 万人；第二产业 63.7 万人，增加 18.3 万人；第三产业 76.6 万人，增 加 6.7 万人。 三、 沈阳市城乡区域统筹协调发展现状解 析 （一） 、总体概况 截至 2012 年末，沈阳市域常住人口 822.8 万，其中城镇人口 656.8 万，农村人口 166 万，城镇化水平约 79.83%，在全省 14 个城市中排名第一，高出第二名大连 3.3 个百分点； 2010 年在全国副省级城市中（含直辖市）排名第八，仅落后深圳、上海、北京、广州、太 原、天津、南京，在全国地级以上城市中排名第十九。 （二）城乡统筹现状问题 1、中心城市功能有待进一步完善。 沈阳市的城市交通枢纽地位、产业集聚能力仍需提升，城市综合承载能力与一线城市 相比还有差距，作为中心城市辐射带动作用需要进一步增强。 2、城乡经济社会发展还不平衡。 主城区与县域经济在社会发展水平、市政基础设施、生态环境保护、居民生活消费水 平等方面差异明显，表现出 “强城市、弱乡镇”状态。 3、城镇结构体系仍不合理。 目前，中心城区城市人口近 600 万人， “一市三县”城区人口除新民市 20 万人左右， 其余 3 个县城均在 10 万人左右，一般乡镇所在地平均人口不到 3000 人。中心城市首位特 征突出，中小规模城镇匮乏。 4、村镇基础设施相对薄弱。 县城、小城镇和广大农村地区的公共服务设施和基础设施建设投资不足，特别是建制 镇用水普及率、燃气普及率以及绿化覆盖率等指标相对较低，村镇建设发展缓慢，缺少活 力与吸引力。 5、 城乡统筹体制机制有待完善。 进城人员在户籍、养老、医疗、教育、住房保障等基本公共服务方面与市民存在很大 差距，土地、社保、资金等制约因素尚未破解，工业反哺农业、城市支持农村等推进城乡 统筹发展的体制机制尚未完善。 （三） 、城乡经济发展 1、以重工业化为主导的产业结构 沈阳是典型的以制造业为主的重工业城市，工业在城市经济中占据绝对主导地位，受 宏观经济形势的影响大，对地方财税收入贡献较低。一产较弱，三产发展缓慢，近年来甚 至出现了三产比例同时下滑的局面。 2013 年，沈阳全年实现生产总值 7158.6 亿元，按可比价计算，比上年增长 8.8%。其 中，第一产业增加值 335.5 亿元，增长 4.7%；第二产业增加值 3709.2 亿元，增长 10.1%； 第三产业增加值 3113.8 亿元，增长 7.6%。 按照西蒙库兹涅茨工业化阶段划分，目前铜陵市一产比重逐步下降，已低于 5%，二 产比重超过一产，并在国内生产总值结构中占最大份额，2013 年三次产业比重 4.5:50.8:44.7，处于工业化成熟期。 图表2-12 城市工业化发展模型 人均 GDP 变动范围 时期 1964 年美元 2013 年美元 发展阶段 1 100-200 825-1650 初级产品生产阶段 工业化初级段 2 200-400 1650-3300 工业化初级阶段 3 400-800 3300-6600 工业化中级阶段 4 800-1500 6600-12375 工业化高级阶段 工业化实现阶段 5 1500-2400 12375 以上 发达经济初级阶段 6 2400-3600 发达经济高级阶段 后工业化阶段 注：20 13年沈阳人均GDP86850元，折合美元为14308（汇率按 6.07计，20 13年12 月28日）。 按照H钱纳里等人建立的工业化标准模型计算可以推断铜陵市处于后工业化阶段发达经济初 期。 2、二产基础雄厚，但面临着产业省级转型所带来的挑战 沈阳市是传统的工业城市，产业特色鲜明，形成了汽车及零部件、建筑产品、农副产 品加工、化工产品制造业、钢铁及有色金属冶炼及压延业等五大优势产业。从自身看，沈 阳正面临着千载难逢的三大发展机遇：一是国家深入实施东北等老工业基地振兴战略为沈 阳提供了长期、稳定的政策环境。二是沈阳经济区新型工业化综合配套改革试验上升为国 家战略，为建设先进装备制造业基地注入了强大动力。三是承办第十二届全运会，为提升 城市建设管理水平、加快大浑南建设、做大中心城市提供了难得的契机。与此同时，沈阳 积累了实现经济社会跨越式发展的雄厚基础和有利条件：“铁西老工业基地调整改造暨装 备制造业发展示范区”称号的获得，标志着沈阳老工业基地调整改造取得了重大阶段性成 果；铁西装备制造业聚集区、浑南新区、沈北新区、棋盘山国际风景旅游开发区、汽车及 零部件产业基地、航高基地等一批重点发展空间的形成，增强了空间对产业发展的支撑和 承载能力。 但是同时，在过去一轮经济社会的快速发展过程中，沈阳老工业基地振兴的步伐不断 加快，经济实力显著增强，但仍存在一些深层次矛盾和问题：具有牵动力和影响力的重大 项目相对较少，经济运行质量有待进一步提高；以服务业为主导的产业结构尚未形成，经 济增长内生动力尚显不足，发展方式有待进一步转变；空间布局和利用不尽合理，主体功 能区有待进一步培育；作为中心城市的承载力相对薄弱，辐射和带动作用有待进一步加强； 社会发展滞后于经济发展，城市建设和管理需要加强，投资环境有待进一步优化，人民群 众的生活水平有待进一步提高；改革开放还需要进一步深化，制约经济社会发展的体制机 制性障碍有待进一步破除。 3、农业特色鲜明，但能级较小 全年农林牧渔业总产值 643.3 亿元，比上年增长 4.9%。其中，种植业产值 253.9 亿 元，林业产值 10.9 亿元，畜牧业产值 329.3 亿元，渔业产值 25.8 亿元，农林牧渔服务业产 值 23.3 亿元。 全市市级以上农业产业化龙头企业 280 个，其中省级以上重点龙头企业 60 个。农民专 业合作社 4378 个，带动农户 27 万户。新增设施农业面积 0.2 万公顷，累计达到 12.87 万 公顷；高效特色农业面积累计达到 20.5 万公顷。争取国家、省级玉米、水稻等粮油作物高 产创建示范区 98 个。新建农村饮水安全工程 105 处。到 2013 年末，61 个乡镇达到“一乡 一业”标准，新民“梁山西瓜” 、法库“牛产业”跻身省级“一县一业”示范县。 （四） 、城乡发展差距 1、城乡收入差距 2013年全年城镇居民人均可支配收入29340元，比上年增长11%。城镇居民人均消费性 支出22252元，增长11.2%。 2013年全年农村居民人均纯收入14610元，比上年增长12%。农村居民人均生活消费支 出7196元，增长8.6%。城乡收入的绝对差距，从2009年的9431元，增长到2013年的15180元； 但同期城乡收入相对比值，则从2.03下降到了1.93。 职工最低工资标准：市区和开发区1300元，四县（市）1050元。城镇居民最低生活保 障标准：市区和开发区每人每月490元，四县（市）每人每月420元。农村最低生活保障标 准：各区每人每年3420元，四县（市）每人每年2760元。 20092013年沈阳市城乡居民可支配收入变化情况（单位：元） 2、社会福利差距 城乡居民不仅统计收入上存在较大差距,在收入统计之外,享受的各种社会福利也存在较 大差距。很多社会福利实际上是居民的一种隐性收入。因此,城乡居民实际收入差距应比统 计上的收入差距要大。目前, 城市居民享受的住房补贴、物价补贴等各种补贴,以及各种社会 保险如医疗保险、失业保险、最低收入保障等,绝大多数农民都不能享受，城镇居民以社会 福利方式获得的隐性收入难以准确估计。2013 年职工最低工资标准：市区和开发区 1300 元，四县（市）1050 元。城镇居民最低生活保障标准：市区和开发区每人每月 490 元，四 县（市）每人每月 420 元。农村最低生活保障标准：各区每人每年 3420 元，四县（市）每 人每年 2760 元。 3、城乡建设差距 沈阳市城乡建设差距集中表现为基础设施和建设投资方面。首先，城乡交通、供水、 供热等基础设施建设情况存在较大的差距，农村地区普遍存在村屯道路质量差、村民出行 困难、 “六化”不达标等问题，同时，农村地区的自来水普及程度以及集中供热水平仍需进 一步提升。其次，在城乡建设资金的投入上存在较大的差距，城市化的不断推进未能给农 村地区带来更充足的资金投入，这也构成了农村发展缓慢、就地城镇化推行困难的重要原 因。 4、公共服务差距 沈阳市城乡公共服务差距主要表现为公共服务设施城乡分布不均以及在此基础上的资 源质量差距。一是教育资源的数量和质量直接影响到城乡受教育个体的素质培养，进而影 响其家庭未来经济状况的改善。义务教育城乡学校发展也不均衡，农村高中阶段教育相对 城市的规模偏小，师资力量薄弱。二是沈阳农村文化设施落后于城区。长期以来，文化建 设重城市、轻农村，农村文化设施设备不健全，文化机构有名无实，公共文化资源短缺， 长期与发达文化无缘。三是农民对城市较好的医疗资源具有较低的可达性，在利用水平和 利用能力上受收入、认知的限制，农民享有的绝对医疗水平远低于城镇居民。 四、国内外城乡区域统筹协调发展经验借 鉴 （一）、国外案例 1、日本城乡统筹发展实践 （1 ）日本城乡统筹特点 日本在上世纪前半叶因追求发展工业，一度出现工农收入和城乡差距拉大等现象。但 此后，日本通过根本性制度安排，从源头上避免“城乡二元结构”的形成，实现了较为均 衡的统筹发展。 日本的城市化是高度集中的城市化模式。城市化过程中人口从农村及小城镇地区向太 平洋沿岸城市移动，日本三大都市中心分别是东京、大阪、名古屋。东京是最大的都市区， 2002 年 1.26 亿日本人口中的 25%生活在东京的 23 个行政区及其周围， 1998 年三大都市区 人口占全国人口的 46.8%。集中性还表现在城市国土空间分布上的高度集中。日本的 10 大 城市集中分布在太平洋沿岸工业地带，而且 7 个分布在从东京到大阪的东海道都市带内。 2005 年日本的城市化水平为 65.7%，城市人口为 8400 万人。 （2 ）日本的城乡统筹政策 日本在推进城乡统筹发展的过程中采取了许多的手段，特别是制定了全面的城乡一体 化政策，一方面通过对农村的大力扶持，推动农业及相关产业发展，提高农村经济水平； 另一方面保证城乡居民享受同等的政治经济待遇，在房籍、政治权利、社会保障和人员流 动等政策上对城乡居民一视同仁，避免人为造成城乡差别。 乡村扶持方面 推进农村土地规模经营是日本保障农业发展的重点。日本 1961 年制定的农业基本法 ，以扩大农业规模、提高农业劳动者的收入和生活水准，使其达到与其他产业劳动者基本 均衡的水平为首要政策目标。1975 年，制定了关于农业振兴区域条件整备问题的法律 ， 允许农民经过集体协商，根据双方达成的协议条件，自由签订或解除 10 年以内的短期土地 租借合同。制度改革促进了以土地买卖和土地租借为主要形式的土地流动，为土地规模经 营提供了前提。1993 年，政府又修订了农地法和农业经营基磐强化促进法 ，提出 了“认定农业生产者”制度，将符合要求的申请者确定为“认定农业生产者” ，并在土地集 中、贷款和固定资产投资方面给予支持，进一步推动了规模经营。通过一系列鼓励土地集 中的政策措施，2003 年日本农户耕作规模为：经营耕地面积少于 0.5 公顷农户占 23.4%， 耕作面积为 0.52.0 公顷的农户占 61.6%，耕作面积在 2.0 公顷以上的农户的比重达到 15.0%。 随着日本经济的快速发展，民众对于农产品的需求结构也发生了变化，为了改变传统 的农产品生产结构， 农业基本法指出要对需求量增加的农产品的生产进行扩大，对需求 量减少的农产品的生产进行转换，和外国农产品形成竞争的农产品生产进行合理化配置， 以谋求农业生产的“选择性扩大” 。同时，日本各农村的专业化分工也不断发展,日本提倡 “一村一品”运动，要求一个地方根据自身的条件和优势，发展一种或几种有特色的、在 一定的销售半径内名列前茅的拳头产品。由于这些产品实行了错位竞争战略，从而大大提 高了各村的竞争优势，促进了农村的持续发展。此外，政府鼓励农民发展农业以外经济， 增加农业外兼业收入。1995 年，东京市农民的收入中，来自非农收入已达 92.3%。 城乡政策方面 除了对农村及农业的扶持，日本政府同时十分注重城乡的均衡发展。其中，高质量的 教育成为了农业、工业和服务业产业效率提高的共同前提，也促进了农民的顺利城市化。 而城乡一致的社会保障体系，提高了农民的生活水平，也保证了城乡的均衡发展。 在教育制度方面，到了二十世纪八十年代，日本已经普及了高中教育，40%农村适龄 学生能够进入大学继续深造，劳动者的素质大幅度提高。除了基础教育以外，日本政府还 特别重视农村职业技术教育，形成了分层次、有重点的农村职业技术教育体系。促进了新 机械、新技术在农村的普及，对于土地规模经营和土地生产率的提高发挥了积极作用。 在社会保障制度上，1946 年日本政府出台了生活保护法 ，对处在贫困线以下的所 有国民提供最低生活保障，此后日本建立起了覆盖全体国民的最低生活保障体系。1959 年， 日本颁布了国民健康保险法 ，实现了全民医疗保险。1959 年，日本颁布了国民年金 法 ，将原来并未参与养老保险的农户、个体经营者等人纳入养老保险中。到了 1961 年日 本农村基本上建立起了以医疗保险和养老保险为主的农村社会保障体系，避免了城乡差别 的产生。 2、德国巴伐利亚模式 (1)城乡等值化理念 二战结束后的德国，城乡差距进一步拉大，大量农业人口离开农村涌入城市，城市因 此不堪重负。赛德尔基金会所倡导的“等值化”理念此时开始发挥作用，它通过土地整理、 村庄革新等方式，实现了“在农村生活，并不代表可以降低生活质量”的目的，使农村经 济和城市经济得以平衡发展，明显减弱农村人口向大城市的涌入。这一计划自 50 年前在巴 伐利亚开始实施后，成为德国农村发展的普遍模式。 巴伐利亚州的城乡等值化实验主要是通过土地整理、村庄革新等方式，缩小城乡差距， 使农村经济与城市经济得以平衡发展，进而实现“在农村生活，并不代表可以降低生活质 量”的目的，减少农村人口向大城市的涌入。城乡等值化建设理念所追求的目标是：农村 与城市生活不同类但等值。不同类，是指城乡的形态、规模、产业、景观的不同类，城乡 的发展目标、生产和生活方式的不同类；等值是指城乡居民劳动强度、工作条件、就业机 会、收入水平、居住环境、社会保障和生活便利程度的等值。实现目标的模式构建是：建 设的基点立足于农村，结合农村特色建设农村，彰显农村特色价值，实现城乡价值等同， 而不是将农村城市化。城乡等值化确立的核心思想是：让农民在工作条件、就业机会、收 入水平、居住环境、社会待遇等生活质量方面与城市形态不同类但等值，追求与城市不同 的更符合农民需求的生产和生活方式，使农民在农村居住仅是环境选择，当农民只是职业 选择，保证留在农村的人口安居乐业，建设农村。 (2)巴伐利亚州城乡等值化实验的具体措施和效果 在德国巴伐利亚州农村地区，通过土地整理和村庄更新来进行农村发展一直是多年来 政府的一项政治性中心工作，其目的是加强和提高农村地区人们的生活、居住和工作条件。 在大多数发达国家实行彻底的结构转型政策，发展重点城市的战略时，巴州政府提出了 “城乡等值化”的战略目标，通过城乡空间规划体系设计、基础设施建设、财政转移支付、 产业结构调整、土地综合整治，促进了乡村地区社会经济发展。 城乡协调发展的第一步是建立系统的城乡空间规划体系。1965 年，巴州基于联邦德 国空间规划 ，制定了城乡空间发展规划 ，将“城乡等值化”确定为区域空间发展和国 土规划的战略目标，从法律上明确了这一理念。巴州城乡空间发展规划将所有区域划分为 都市区、经济结构较好乡村地区和经济结构欠协调乡村地区三类，针对市场在配置资源时 出现的负外部性问题，政府按照三类地区不同的发展矛盾和诉求，分别制定政策措施，促 进公共资源在城乡之间均衡配置，保障城乡等值化发展。 其次是进行有效的基础设施建设。巴州在城乡空间规划的基础上制定了交通整体规 划 。道路交通网络建设加强了城镇间的联系，为城乡协调发展创造了条件。 财政投资方面，巴州政府针对各地区发展水平差异大、乡村地区经济基础薄弱等问题， 直接用财政转移支付提高落后地区的财政能力。通过交互地方税制度，巴州用中央财政下 拨给地方财政的税收弥补地方自主财源的不足部分，以此缩小地区间财政差距。 巴州秉承“公平基础上兼顾效率”原则，通过系统、权威的城乡空间发展规划，大力 倾斜的财政转移支付及基础设施投入，利用产业结构调整、土地综合整治引导土地资源合 理配置，逐步实现了城乡公共服务水平及居民生产生活条件等值化。 （二）、国内案例 1、浙江安吉的城乡统筹 （1 ） “生态立县”道路的选择 安吉县位于浙江省西北部，是长江三角洲经济区迅速崛起的一个对外开放景区，是我 国第一个国家级生态县。上世纪八九十年代安吉开始大力发展工业，造纸、化工、建材、 印染等企业的崛起成就了 GDP 的高速增长，很快摆脱了贫困。然而，一味的加强工业发展， 使得环境遭受破坏，生态恶化，污染严重。1998 年，安吉被列为太湖水污染治理重点区域。 安吉作为一个环境优美、生态良好的县城，山水是其优势和潜力所在，生态环境是安 吉最大的也是最宝贵的资源。安吉县经过深入调查和反思，最终确定了安吉依靠生态，走 生态立县的道路。上世纪末，安吉开始了治污运动，当时安吉的财政收入只有 4000 多万元， 却先后投入 8000 多万元，对全县 74 家污染企业进行了强制治理，关闭了 33 家。2000 年， 安吉县人大作出了关于实施生态立县 生态经济强县的决议 ，生态立县正式成为该县 的发展战略。2004 年 3 月 25 日，安吉县生态日活动揭幕，这是全国第一个由县设立的生 态日。 经过长时间的生态保护和修复，安吉成为浙江生态最好、环境最美的县，全县森林覆 盖率和植被覆盖率分别达到 71%和 75%，成为气净、水净、土净的“三净”之土。2006 年 6 月 5 日，在第 35 个世界环境日表彰大会上，安吉被命名为中国第一个“国家生态县” 。 （2 ） “中国美丽乡村”建设 安吉县通过长期坚持“生态立县”道路，在城乡建设上取得了成功，已经初步形成了 一个生产发展、生活富裕、环境优美的生态名县。其生态优势、资源优势、区位优势、政 策优势、后发优势非常明显。基于这样的基础，结合国家正在大力倡导的新农村建设工作， 安吉县提出了将安吉打造成为“中国美丽乡村”和国家新农村建设的国家级品牌的号召。 2008 年初，安吉县出台了建设“中国美丽乡村”行动纲要 ；县人大通过了关于建设 “中国美丽乡村”的决议 ；2 月 28 日，安吉县召开“中国美丽乡村”建设万人动员大会， “中国美丽乡村”建设拉开了序幕。 建设“中国美丽乡村”是安吉在现有新农村建设基础上的提升工程，是涉及安吉农村 社会、经济、政治、文化、环境等各个方面内容的系统工程，最终目标是要打造安吉环境 美、生活美、心灵美的美丽新农村。 “中国美丽乡村”行动是一个基于社会主义新农村政策， 立足于安吉县实际情况的政策创新，目的是“充分增强生态经济的实力，弘扬生态文化的 活力，彰显生态环境的魅力，整体推进农村的物质文明、精神文明、政治文明、生态文明 建设，逐步把安吉乡村打造成 村村优美、家家创业、处处和谐、人人幸福的中国美丽乡 村” （3 ）城乡统筹发展建设成效 据测算，安吉林业所创造的绿色 GDP 可达 1426.33 亿元；全县 15 个乡镇中有 12 个被 评为全国环境优美乡镇。同时，良好的生态环境也为安吉的农民带来了经济效益。安吉现 在已有 108 万亩竹林，10 多万亩白茶。安吉的竹产业可给全县农民人均年增收 6500 元； 白茶人均可收入 1857 元。安吉农民依靠生态环境搞旅游，旅游人次、门票收入和旅游收入 年均增幅在 40%以上；依靠生态环境搞农家乐，全县农家乐收入达 6420 万元。浙江省农民 人均收入连续 24 年保持全国省区第一，2008 年安吉农民人均收入达到 10343 元，高出浙 江省农民人均收入 1042 元。安吉通过保护生态环境的可持续发展道路，使农民依靠农业致 富。 安吉的美丽乡村建设，在构建新型工农、城乡关系方面作出了最新尝试，在消除城乡 协调发展的体制性障碍方面进行了积极探索，在形成生产要素、公共资源向农村倾斜的制 度安排方面积累了宝贵经验。新农村建设的安吉实践，丰富了农村改革发展的理论和实践 成果。 2、成都市城乡城乡统筹发展经验 （1 ）发展背景 2003 年，提出“统筹城乡发展，推进城乡一体化”战略，并提出关键在于“以规划为 龙头和基础” ，深化落实科学发展观，统筹推进城乡一体化。2004 年 2 月，成都在试点 “城乡一体化”的基础上正式出台了关于统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的意 见 ，正式实施统筹城乡发展的城乡一体化发展战略，随后陆续发布 50 多个配套文件，涉 及城乡规划、户籍制度、乡镇机构改革、产业布局、公共财政、就业社保、教育培训、医 疗救助等方面。随着各项政策的逐步落实，城乡二元结构矛盾有所缓解，新型城乡管理体 制开始建立。 2007 年 6 月 7 日，国家发展和改革委员会下发国家发展改革委关于批准重庆市和成 都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知 ，成都承担了为中西部地区甚至全国统筹 城乡改革试验的历史任务。 （2 ）具体政策措施：“三个集中 ”和土地流转 成都推进城乡一体化的总体思路，概括地说，就是“六句话” 、 “三个集中” 、 “三大重 点工程”和“两大保障” 。 “六句话“，就是以中心城区、县城和有条件的区域中心镇为重点， 以科学规划为龙头和基础，以产业发展为支撑，以建立市场配置资源的机制为关键，以制 定和完善相关政策为保证，以农民生产、生活、居住方式的转变为着眼点和落脚点。 “三个 集中” ，就是农民向城镇集中、工业向园区集中和农用地向规模经营集中。 “三大重点工程” ， 是在农村地区大力推进农收产业化工程、农村发展环境建设工程和农村扶贫开发工程。 “两 大保障” ，就是以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障。 土地流转是成都城乡一体化建设中十分重视的内容。2005 年，成都市委和市政府两办 下发的关于推进农村土地承包经营权流转的意见中，成都市就确认了 4 种流转方式， 分别是转包、租赁、互换经营和入股。成都市在创新土地经营机制中，首先是确权颁证， 建立土地流转平台。有了土地流转平台，成都市便引导土地向规模经营发展，并总结推广 了“土地有偿流转，业主规模经营”、 “土地量化入股，集体统一经营” 、 “龙头企业带动，村企 合作经营”、 “土地量化入股，农民与企业合作经营” 等多种土地规模经营模式。到 2008 年底， 累计流转耕地达到 215.8 万亩，占耕地总面积的 41.7。 缩小城乡差距的一个关键在于提高农业劳动生产率，一部分农村劳动力向非农产业转 移，另一部分劳动力向高效益土地转移正是实现这一目标的有效途径。从 2003 年起，成都 农业从业人员每年以 10 万人的速度向二三产业转移。2002-2007 年，成都农业增加值由 140.19 亿元增加到 228 亿元，同期农业劳动力减少 50 余万人，农业产业劳动生产率大幅 提高。2001-2005 年，农业产业劳动生产率由 4911 元大幅度提高到 9117 元，成都三次产 业劳动生产率之间的差距呈现缩小的趋势。 （3 ）城乡公共服务体系的建设 在城乡公共服务方面，成都通过建立完善城乡一体的教育资源分配制度、社会保障体 系以及城乡一体的救助和医疗卫生管理体系，努力营造出一个公平的城乡公共服务格局。 教育被作为成都农村最大的公共事业，财政倾斜使农村中小学生人均经费水平明显提 高，城乡中小学生人均预算内教育事业经费的比率从 2000 年的 1.6 下降到 2004 年的 1.3， 城乡学生接受义务教育的水平不断接近。2004 年起，成都市按照城乡一体化规划，市县两 级财政投入 14.5 亿元，在全市农村调整布局了 450 所标准的农村中小学校，基本实现教育 硬件城乡均衡配置。2006 年开始，成都市 14 个郊区（市）县 84 万名中小学生免交杂费和 信息技术费，享受到真正意义上的免费义务教育。 在社会保障体系的建设上，成都市也对保障农民利益做了大量工作。2003 年 3 月， 成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法施行，为农民工提供工伤或意外伤 害补偿、住院医疗费报销和老年补贴。2004 年 3 月 15 日下发了成都征地农转非人员社 会保险办法 、 成都已征地农转非人员社会保险办法 ，将 1991 年至 2003 年期间已征地 农民和 2004 年以后新征地农民全部纳入社会保障体系，参保后能够享受与城市职工一样的 社会保障，这是在全国范围内率先建立的规范统一的失地农民社保办法。2007 年，成都市 连续出台三项社会保障补充政策，包括农民工可刷卡买药，住惠民医院有补贴，重点吸纳 建筑业农民工参保等。2007 年 1 月，成都出台成都市农民养老保险试行办法 ，全面建 立农村养老保险制度。 在医疗保障方面，从 2003 年在都江堰市试点新型农村合作医疗开始，2004 年，成都 开始在全市推行新型农村合作医疗制度，到 2006 年底，全市已有 970 多万人享有医疗保障 制度安排，2007 年 1 月 1 日，成都城乡所有市民都被纳入医疗卫生保障体系，成都因此成 为全国首个实现医疗卫生保障制度全覆盖的省会城市。 （4 ）城乡一体化建设效果 成都的城乡一体化推进工作已经取得了初步的效果。首先是农村居民收入的增加。成 都开始建立起农民收入与社会经济增长同步的机制，农村消费逐渐被激活，促进了第三产 业的增长和相应的产业结构优化。农民收入增加、农民向城镇转移以及现代农业的发展使 农村消费呈现出扩大的趋势。 此外，农村居民向城镇和非农产业转移也带来了城市消费市场的扩张，同时也为第三 产业、城市经济的发展提供市场支撑。成都的三次产业结构由 2002 年 8.6：45.5：45.9 调 整到 2006 年的 7.0：44.1：48.9 ；三次产业就业结构由 2002 年 38.4：26.4：35.2 调整到 2006 年的 29.5：30.7：39.8 ，产业结构逐年实现了从第一、二产业向第三产业的升级，就 业结构也得到了相应的优化。 （三） 、城乡统筹案例经验总结 1、城乡空间有机统筹 土地及其承载的空间资源是城市经济社会活动的载体，也是城市各种资源的聚集体， 它们的利用和分配直接影响着城市经济社会的发展变化。在城乡一体化过程中，空间资源 配置应从经济指标下的数量分配向综合指标下的质量分配转变，通过约束和激励的双向手 段保障资源分配的公平和优化，并且，在从前的完全由“自上而下”的政府主导分配中加 强“自下而上”的公众参与水平，最大程度的满足空间使用者的需求，以生态优先、集约 利用为原则，处理好城乡空间的相互关系，实现城乡空间的有机统筹。 2、城乡经济互动发展 城乡一体化要求在经济和社会发展的过程中，通过积极促进城乡人力、市场、信息、 产业和文化等各种要素的流通，形成城乡之间全方位的沟通、联系、交流与互促机制，在 城乡经济水平全面提高的基础上逐步实现二者发展的动态平衡过程。当前，城市和农村仍 然是两个相对独立的主体，它们之间有联系的通道，却无法形成有机统一的整体。如果能 顺利实现城乡经济互动发展，真正地形成城乡统一的市场，将会大大促进经济的发展，从 而使一系列经济问题得到解决。应本着城乡经济有机互补的原则，以城带乡，促进城乡经 济要素的合理流动，缩小城乡收入差距，实现城乡经济互动发展。 3、城乡生活公平等值 城乡一体化最核心的目标就是缩小城乡差距，提高社会经济发展水平。另一方面，国 内专家在对城乡一体化进行解读时都特别指出城乡应在同等生活水平下各具特色。这些特 点与德国巴伐利亚城乡等值化试验有较大的相似之处。城乡等值化要求农村经济与城市经 济平衡发展，实现农村与城市生活不同类但等值。 城乡生活公平等值，包括城乡居民的收入等值、公共服务等值、社会保障等值和生活 便利程度等值等一系列内容。值得注意的是，等值化与城镇化并不矛盾，而应该是同步进 行、协调发展的两种模式，一方面继续加强城市建设，吸引农村剩余劳动力进入城市，另 一方面平衡城乡发展，吸引农民留在农村和城市居民进入农村，实现并加强城乡互动。围 绕“网络健全、水平均等”这一理念，大力推动社区和新农村建设，通过构建合理高效的 市域公共服务设施网络和支撑体系，实现市域内部居住、就业、生活的有效衔接。在这一 过程中，提升建设质量是保证生活水平等值化实现的重要方式。 4、城乡设施协调发展 公共服务均等化是实现城乡统筹发展，解决三农问题和改善民生的重要举措。通过 增加基础教育、基本医疗和公共卫生、公共文化体育、公共交通、基本社会保障、公共就 业服务、基本住房保障等方面的财政投入，同时与加强基本公共服务的规划制定和制度建 设相结合，最终实现城乡间的基本公共服务制度的统一、标准的统一和水平的均衡。通过 大力推进各方面配套政策来完善人口城镇化的质量，通过再分配制度调整拉动总需求增长。 五、 “十三五”时期沈阳市城乡区域统筹协 调发展策略 （一） 、总体发展目标 综合考虑沈阳市城乡发展在空间、社会、经济和民众的诉求和上层次规划的要求，确 定沈阳市城乡一体化的发展目标为： 以“城乡空间有机统筹、城乡经济互动发展、城乡生活公平等值”为总体目标，将沈 阳建设成为东北区域上城乡品质均优、经济互动、功能互补、生活等值、整体高水平、可 持续发展的城乡优质生活圈和一体化样本与典范。 立足于区域协调发展和国家中心城市建设，引导人口、土地、产业的合理布局，优化 市域发展空间，推进城乡生态环境、公共服务和基础设施的一体化建设，实现城乡从“二 元”到“一体”的统筹发展新格局。 结合沈阳的实际和特点，项目组认为总体目标可以进一步划分为三个主要方向： （一）城乡经济互动发展 本着城乡经济有机互补的原则，以城带乡，促进城乡经济要素的合理流动，提高城乡 居民的收入水平，缩小城乡收入差距。 （二）城乡空间有机统筹 以精明增长为理念，以生态优先、集约利用为原则，处理好保护空间与建设空间的相 互关系，构建新型的生态绿色产业之城。 （三）城乡生活公平等值 围绕“网络健全、水平均等”这一理念，大力推动社区和新农村建设，通过构建合理 高效的市域公共服务设施网络和支撑体系，实现城乡居民在生活品质、服务质量、设施保 障上公平等值。 城乡优质生活圈概念模型图 （二）总体发展策略 针对沈阳城乡统筹的总体发展目标，提出如下基本策略： 1、资源集聚 （1 ）人口集聚 市域人口应向城区、新市政、农村社区进行集聚，一方面可以创造更多的市场需求， 另一方面可以提高公共服务设施的配置标准和服务质量，提升城乡，特别是农村地区的服 务品质。 （2 ）产业集聚 一方面，通过农业的规模化经营提高劳动生产率的同时，进一步解放农村剩余劳动力。 同时，政府应在体制和政策上为农用地的流转提供相应的配套支撑。此外，