关于我国设市标准的探讨(城市发展研究)

关于我国设市标准的探讨 当前，我国正处于从传统的农村社会向现代城市社会的转型过 程之中，从“十五”开始，国家已将实施城镇化战略作为中国长期 发展的重大战略。制定科学、合理的设市标准，是完善我国的城市 布局、提高城市化水平和质量的重要举措，是建立符合市场经济体 制和城镇化要求的行政管理体制的客观需要。 1 一、现行设市标准存在的问题 国务院于 1984 年调整了建制镇的设置标准，分别于 1986 年和 1993 年先后调整了市镇设置的标准。1999 年国家统计局又出台了新 的城市划分标准，在 2000 年第五次全国人口普查中试行。目前的城 镇人口比重就是根据 1984 年的设镇标准和 1993 年的设市标准进行 统计的。 1986 年 4 月，国务院批准民政部关于调整设市标准和市领导 县条件的报告 ，规定“非农业人口 6 万以上，年国民生产总值 2 亿 元以上，已经成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制” ，同时对 撤县设市条件也作了相应的规定。 2新的设市标准颁布以后，我国的 小城市数量迅速增加，成为 20 世纪 80 年代中后期我国城市化的另 一支重要力量。 1993 年，国务院颁发了国务院批转民政部关于调整设市标准 报告的通知 。这一次设市标准的最大特点是建立了一整套设市的指 标体系，根据县的人口密度不同，分为人口密度大于 400 人 /km2、101400 人/km 2以及不足 100 人/km 2三种情况，分别设置了 14 个关于县政府驻地和全县社会经济发展方面的指标，达到这些指 标则可以设立县级市。我们将这些指标整理后以表 1 列出。 表 1 国务院 1993 年关于设立县级市的标准 人口密度（人/平方公里） 100 100400 400 2 从事非农产业的人口（万人） 8 10 12 #具有非农业户口的人口（万人） 6 7 8 自来水普及率（%） 55 60 65 县政 府驻 地指 标 道路铺装率（%） 50 55 60 从事非农产业的人口（万人） 8 12 15 非农产业人口比重（%） 20 25 30 国内生产总值（亿元） 6 8 10 第三产业占国内生产总值的比重 （%） 20 20 20 乡镇以上工业产值（亿元） 8 12 15 乡镇以上工业产值占工农业产值的比 重（%） 60 70 80 县级财政预算内收入（万元） 4000 5000 6000 人均县级财政预算内收入（元/人） 60 80 100 县 域 指 标 承担一定的上解任务 资料来源：根据国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知（国发199338 号） 整理。 这是中国最近一次颁布的设市标准。1993 年设市标准的进步之 处在于，以从事非农产业人口数而不是以具有非农业户口的人口数 作为基本的人口指标，更加符合现实情况。但是，1993 年设市标准 存在着比较明显的问题： 第一，指标过于繁杂。把原本相对简单的问题复杂化了，类型 太多，指标太多，除了核心的人口指标以外，还有大量的经济、财 政指标。减弱了核心指标的作用。特别是经济发展是个动态的过程， 第二，而且人口密度大的地区设市标准大大高于低人口密度的 地区，不够公平。 第三，人口指标标准过高 1 中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要提出：“科学制定设市、设 镇标准，尽快形成符合市场经济体制和城镇化要求的行政管理体制。 ”载于朱镕基：关于 国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告 ，人民出版社 2001 年版第 58 页。 2 转引自当代中国丛书编辑部：当代中国的城市建设 ，中国社会科学出版社 1990 年版第 116 页。 3 第四，经济指标标准偏低。 经过 8 年的发展变化，1993 年国务院颁布的设市标准中的经济 指标显得过低了。以国内生产总值（GDP）为例，1993 年的设市标 准规定是：人口密度大于 400 人/km 2的县，GDP 达到 10 亿元（按 1990 年价格计算，下同） ；人口密度 101400 人/km 2的县，GDP 达到 8 亿元；人口密度不足 100 人/km 2的县，GDP 达到 6 亿元。这三个指 标，根据 GDP 缩减指数 1调整后，以 2000 年价格计算的标准分别为 14.60、11.68 和 8.76 亿元。安徽省 2000 年底 56 个县中，已经超 过设市标准的有 49 个，占 87.5%。只有 7 个县的 GDP 未达到设市标 准。安徽省的经济发展在我国居于中下水平 2 第五，县域指标与设市标准关系不大。 在宏观上“城市”是个“点” ，而不是一个“面” ， “县”是一个 “面”而不是一个“点” 。我国“市”的概念远远偏离了“城市”的 概念， “镇”的概念远远偏离了“小城镇”的概念。现在“设市标 准”里讲的是“市”并不是“城市”! 二、中国亟需研究、颁布新的设市标准 长期缺乏设施标准带来的问题 由于这套设市标准问题比较多，不能够符合中国城市化快速发 展的需要，早在 1998 年就已经停止执行。但是，又没有相应的新设 施标准出台，导致中国在 19982005 年长达 7 年的时间没有增加一 个新的城市， 三、中国设市标准的建议 对修订设市标准的考虑 原则： 市镇设置标准要把握的总原则是“三要”：要稳定少变，要简 明扼要，要抓住本质。城市设置标准修改的基本思路是：简化设市 标准、统一设市标准、降低设市标准。 我们认为，中国设市的标准只需要考虑一个指标：常住人口达 1 根据新中国五十年统计资料汇编 （国家统计局编，中国统计出版社 1999 年版）和中国统计年鉴 2001 （国家统计局编，中国统计出版社 2001 年版）的资料，安徽省 19912000 年的名义 GDP 指数为 461.7%，实际 GDP 指数为 316.2%，缩减指数为 146.03%。 2 2000 年，安徽省的人均 GDP 居全国第 22 位，相当于全国平均水平的 70.5%；城镇居民人均可支配收入 和农村居民人均纯收入分别居全国第 20 位和 19 位。 4 到 3 万人的人口集聚区就可以设置市的建制。其理由是： 第一，体现了以人为本的原则 人是城市的主体，是社会经济活动的中心，是政府服务的对象。 以人口这一唯一的指标作为设市标准，充分体现了“以人为本”的 原则。一个聚集区域的人口多，如果经济发展水平高，当然应当设 为城市；如果经济比较落后，政府应当通过各种方式（包括通过设 置城市的机制）促进其发展。经济落后不应成为一个地方设市的障 碍，反而应当成为其设市的内在的强烈的要求。 设市的本质是为聚集区域的居民提供更好的公共服务，从而营 造良好的投资环境与生活环境，促进所在城市经济发展和提高居民 生活质量。过高的设市标准意味着更多的居民难以享受较好的公共 服务；已经聚集了大量人口的集镇由于建设标准低、投资环境差而 难以吸引投资，经济发展严重滞后。 降低设市标准的根本目的是为了使更多的已经达到聚集经济效 益的城市通过公共服务的改善提高其发展质量，使更多的人能够在 城市化过程中受益。 人口是城市化的核心指标。 “城镇人口占总人口的比重”是世界 上通行的衡量城市化水平的指标。 城市规划基本术语标准给城市 化水平的定义是: “衡量城市化发展程度的数量指标，一般用一定地 域内城市人口占总人口的比例来表示。 ”1以常住人口集聚规模为标准 来设置城市，就保证了城市之所以成为城市的根本条件。 第二，人口集聚规模与城市非农产业的发展有直接的因果关系。 市区常住人口达到一定的规模，必然意味着市区非农产业达到一定 的水平和规模，特别是第三产业，因为 3 万人口的集聚本身就是一 个较大的第三产业市场。因此，在市场经济条件下人口集聚规模标 准可以在相当程度上反映并能够替代其它经济指标。在我国城市体 1 国家质量技术监督局和中华人民共和国建设部联合发布：城市规划基本术语标准 （中华人民共和国 国家标准）,中国建筑出版社 1999 年版，第 2 页。 5 系的现实运行中，也是人口集聚规模越大，城市的经济越发达，现 代化水平也越高（参见附表 4.） 。 第三，市区人口集聚程度可以在相当程度上反映所在区域的经 济发展水平，从而可以在设置城市时忽略相应的区域性指标。在市 场经济条件下，生产要素根据比较利益原则选择区位，中心城市必 然是先进生产要素积聚的首选区位。如果区域经济越发达，工业化 程度越高，非农产业必然也越发达，非农人口集聚规模也必然越大。 因此，市区人口集聚规模通常相应地反映区域经济发展水平，从而 可以在考虑设置城市标准的指标时，替代其它区城性经济指标。 第四，简便易行，可操作性强。我们所指的市区常住人口达到 3 万人，其中市区的界定以国家统计局关于统计上划分城乡的规 定(国统字1999114 号)中关于“市区”的规定为依据。所谓 “常住人口” ，是指持续居住时间达半年以上的人口。市区常住人口 的统计简便易行。与国务院批转民政部关于调整设市标准报告的 通知(国发199338 号)规定的 13 个统计指标而言，这一方法的 可操作性强，且不易弄虚作假，可以真实地反映出中国的城市化水 平。在现实的操作中，衡量指标越复杂，基层作假的可能性越大， 反映出来的情况就越失真。 第五，3 万人口是迄今为止世界上关于城镇设置标准的最高限。 根据周一星教授的研究，当前在城镇设置中，有 80 多个国家和地区 包含有人口下限指标（其中有 50 多个国家单纯以人口下限指标作为 设置城市的指标） 。在这些国家中，下限标准最低的是乌干达，仅 100 人；最高的是日本，为 5 万人。其他主要国家的人口下限指标 是：美国为 2500 人，英国为 3000 人，法国和德国均为 2000 人，加 拿大为 1000 人，意大利为 10000 万，印度和韩国均为 5000 人。 1实 际上，日本设市标准的人口下限也是 3 万人。因为日本规定的 5 万 人的标准，是指整个市域的人口，如果居住在中心镇区的户数占总 户数的 60%以上，即大约为 3 万人，就可以设市。 2从实践上看， 1995 年日本有 5 万人（即市区人口 3 万人）以下的市 224 个，其中 1 周一星：城市地理学 ，商务印书馆 1995 年版，第 3336 页。 2 在日本的辞林 （三省堂 1993 年版第 867 页）中，对市的定义是：人口在 5 万以上，居住在中心镇区 的户数占总户数的 60%以上，并且具备一些必要的基础设施。由此推算，日本城市中心镇区的人口下限标 准大约为 3 万人。 6 3 万人（即市区人口 1.8 万人）以下的市 68 个，分别占日本城市总 数（665 个）的 33.7%和 10.2%。 1 显然，我国现行的设市人口标准定得太高。城市设置标准太高