加强政府职能防治商业贿赂调研报告.docx

加强政府职能防治商业贿赂调研报告 商业贿赂是商事活动主体在从事商品生产、流通和服 务过程中，为谋取商业利益而故意采取各种财产性或非财 产性贿赂手段侵害正常的商业秩序的行为。商业贿赂是一 种普遍的社会现象，它从根本上扭曲了公平竞争的本质， 践踏了社会主义市场经济诚信、公平、法治的品质，破坏 了正常交易的秩序，损害了广大消费者和经营者的合法权 益，腐蚀了干部队伍，影响了安定团结，阻碍了市场经济 的建立和发展，成为经济领域犯罪的一个突出问题。笔者 结合*市治贿工作实际，针对商业贿赂的特点和成因以及 开展治理商业贿赂的对策谈几点初浅认识。 一、商业贿赂的特点及原因 商业贿赂的特点 目前，我市的商业贿赂现象普遍存在，商业贿赂大多 发生在竞争激烈或垄断型行业，如医疗卫生、金融、教育、 建筑、水利、广电等部门。究其特点主要有： 1、犯罪隐蔽性。商业贿赂通常是“一对一”的形式进 行的，作案后通常也不会留下明显痕迹。一般是在企业经 营者未依法设立的反映其生产经营活动或者行政事业经费 收支的财务账上按照财务会计制度规定明确如实记载，包 括不记入财务账目或者做假账等。由于商业贿赂名目繁多， 无账可查或账目虚假，具有极大的隐蔽性，给查处工作带 来很大困难。 2、主观故意性。商业贿赂行为人在主观上出自故意， 大多以排斥竞争对手为目的，希望在经营活动中排斥正当 竞争，获取交易机会，从而将自己的产品或服务销售出去， 或者以更优惠的条件购买商品或接受服务。 3、现象普遍性。商业贿赂现象在一些行业渐趋普遍化， 甚至被认为是“行业惯例”和“潜规则”，有的还甚至被 作为“行业惯例”。因此，治理的难度相当大。 4、手段多样性。随着社会经济的发展和查处力度的加 大，商业贿赂的花样不断翻新，手段越来越隐蔽。如经营 者假借促销费、宣传费、科研费、劳务费、咨询费、佣金 等名义，或者以报销各种费用等方式，给付对方单位或者 个人以现金或实物，提供旅游、考察的机会等等。 5、法律法规的局限性。法制不健全，是商业贿赂屡禁 不止的法律根源。当前商业贿赂已经向多行业多领域蔓延， 形式也纷繁多样，而刑法规定的贿赂犯罪对象仅限于财物， 无法满足打击商业贿赂的需要。同时，在刑事立法方面， 现有的刑法对受贿犯罪主体范围规定过窄，致使大量的商 业贿赂犯罪难以追究。 产生商业贿赂的原因 当前我们所处的时代大背景主要是两个，一是经济全 球化，二是转型发展阶段。必须认识到，在经济全球化时 代，商业贿赂成为一个普遍存在的问题，不仅仅是一个国 家或者是一个地区的问题，而是一个普遍存在的，必然存 在的问题。主要原因有： 1、供求失衡，是商业贿赂产生的“导火索”。 新旧体制交替时期，市场体系还很不成熟。随着经济 的飞速发展，卖方市场逐渐转变为买方市场，由于多种经 济成分并存、企业管理经验不足、原材料的短缺、激烈的 自由竞争，特别是面临经济全球化背景下，来自国际商品 的冲击，商家为了生存，以各种手段获得行政的支持、获 得项目、特许、资源配置成为必要和可能，“暗箱操作” 由此而生。 2、滥用职权，是商业贿赂蔓延的“催化剂”。 政府体制改革和职能转变不到位，行政许可的不规范， 许多本应该通过竞争的手段由市场来配置的资源，仍然受 到权力的制约和左右，导致行政干预经济现象大量存在。 包括医院、学校、电力等一些非政府的公共机构，大大加 剧了商业贿赂的规模，为商业贿赂的蔓延提供了土壤和条 件，如在医疗购销领域，在药品的销售过程中，因为医生 有处方权，行业垄断造成供货商不得不以回扣、好处费等 手段从事不正当竞争活动。一些政府官员以及非政府部门 的公职人员利用手中的职权，收受贿赂，损公肥私，败坏 了社会风气，腐蚀了干部队伍。在我市，“小吏大权”， “不给好处不办事、给了好处乱办事”、“门难进、脸难 看、事难办”的不良现象也大量存在。 3、对商业贿赂的危害认识不够是商业贿赂行为的“避 风港”。 当今的商业规则形态脱胎于计划经济时代，对公共契 约的信赖与遵守尚未形成全社会的共识，商业的潜意识里 的“人情因素”普遍存在，而随着社会交往和自由竞争的 日益复杂与激烈，“人情因素”又不得不借助商业贿赂等 手段来维持，加之商业社会的道德体系不完善，廉政文化 不健全，荣辱观教育不深入，通过向权力者行贿获取市场 收益，成了某些企业经营者心照不宣的生财之道。而社会 对商业贿赂的危害性认识不够，往往是“老鼠过街、只喊 不打”，还有的认为治理商业贿赂会影响地方稳定和经济 发展，认为商业贿赂是“正常交往”，治理中存在“等待 观望”、“法不治众”等错误认识。 4、法律法规的不完善，是治理商业贿赂的“绊脚石”。 一是目前我国还没有出台反商业贿赂法，商业贿 赂的性质，统一执法主体和相关的司法解释不完善，不明 确。二是按照现行管辖分工，属于刑法第八章规定的商业 贿赂由检察机关负责侦查；属于刑法第三章规定的由公安 机关侦查，这就导致了现实办案中难免出现互相争抢和互 相推诿的现象，而且与国际通行的由专门机构集中惩治的 惯例不符。 二、治理商业贿赂的对策与思考 针对商业贿赂出现的新特点及其原因，为治理商业贿 赂工作进一步取得实效，针对我市在治理商业贿赂工作中 面临的问题和难点，提出以下治理对策。 依法查处案件，形成“不敢为”机制 经了解，今年 1-8 月，我市已立案查处商业贿赂案件 156 件 157 人。其中:工程建设领域 60 件 60 人，商品购销 领域 5 件 6 人，产权交易领域 7 件 7 人，医药购销领域 9 件 9 人，金融领域 5 件 5 人，资源开发领域 19 件 19 人， 政府采购领域 1 件 1 人，出版发行领域 2 件 2 人，环保领 域 1 件 1 人，其它领域 47 件 47 人。在查处的案件中不乏 大案要案，涉案金额约 1200 万元。在查处的案件中不乏大 案要案，涉案金额约 1200 万元。通过案件和自查自纠结果 的分析中看到：一是发案部门都集中在工程建设、商品购 销、产权交易、医药购销、土地管理、金融服务、资源开 发、政府采购、出版发行等掌握着社会重要资源配置的 “权重”领域，其中工程建设领域发案比例占 38.5%，资源 开发领域占 12.2%，这两项就超过比例的一半，所占的权重 最大；二是从涉案人员的职位看，基本上都是政府部门或 事业单位的“一把手”、有实权的副职或“要害”岗位， 他们手中掌握了一定的审批和自由裁量权，存在可能“权 力寻租”的客观条件。如原*市高新技术开发区管委会主 任曾、原*市电视台台长柯、原武夷山市旅游商 贸学校书记黄、原*电缆股份有限公司经理郑、 原*市农业银行金融超市总经理赵、原武夷山市林业 局规划队队长胡等；三是截至 9 月 30 日，全市治理商 业贿赂专项工作自查自纠登记金额共计 2499.4 万。其中： 全市卫生系统在此次自查自纠工作中共查出违规金额 1547.02 万元,其中个人登记上缴的医生开单提成及药品回 扣款项为 165.35 万元,医疗机构单位的不正当收入款项为 1381.67 万元。另外，从 XX 年至 XX 年 3 月，*市医疗卫生 系统已经登记上缴医生开单提成及药品回扣款项 222.53 万 元，执纪执法部门查办医生开单提成及药品回扣款项 269.54 万元；全市教育系统自查自纠出各类回扣、折扣及 劳务费款项共计 253.89 万元；全市金融信贷领域自查自纠 出不正当收入款项共计 697 万元；其他部门自查自纠出不 正当收入款项 1.47 万元。从自查自纠环节中上缴的违规资 金分析：卫生系统上缴违规资金占总金额的 62%，金融系统 上缴违规资金占上缴总金额的 28%、教育系统上缴违规资金 占上缴总金额的 10%,由此可见，重点领域、重点岗位、重 点人员是发生商业贿赂行为的重要群体，特别是在金融、 卫生、教育系统的商业贿赂行为是十分普遍的。这些触目 惊心的案件和数字，给我们以启示，从案件看，问题大多 出在第一责任人，从手段上分析，主要有以下几种：一是 利用职权，索取“好处费”；二是弄虚作假，使用“障眼 法”，收入不记帐、设立账外账；三是恶意侵占，玩弄 “空手道”，采用虚开发票、开假发票入账等手法。当前 要重点关注卫生、教育、金融、建设、土地等部门和行业 中，具有审批权、决定权、财权的一些“实权人物”，特 别是加强对“一把手”的监督，他们常常是商业贿赂的重 点对象。要从监督内容、方法和责任追究等方面入手，制 定出台有效的监督办法，要坚持层层签订党风廉政建设 责任书，督促其认真按照“一岗双责”的要求，严格实 行登记报告制，收入情况申报制，对领导干部配偶、子女 从业情况进行摸底；进一步加大政务公开的力度，广泛开 展民主评议和述职述廉活动。要根治商业贿赂这颗“毒瘤” ，形成治理商业贿赂的高压态势，就要继续突出查办大案 要案，发挥治本治标的作用，严肃查处涉及国家公务员在 商业活动中收受贿赂的行为，在全社会形成法治的威慑力 量，共同构筑“不敢为”机制。 加强思想教育，构筑“不愿为”防线 要充分利用各种宣传媒体，努力打造治理商业贿赂的 “大宣教”格局，进一步加强廉政文化建设。一是广泛宣 传党和国家关于治理商业贿赂的各项政策以及相关法律法 规，提高全社会对商业贿赂行为危害性的认识，扭转错误 观念，形成自觉抵制商业贿赂行为的良好社会氛围。二是 加强对国家工作人员、中介机构、事业单位人员法律、纪 律和职业道德等方面的教育，积极运用典型案例开展法制 宣传，加强警示教育、提醒教育、示范教育，特别是加强 对重点岗位、重点环节、重点人员的教育，增强其自觉抵 制商业贿赂的意识。三是积极利用现有阵地和载体，在企 业广泛开展“廉洁经营、诚信经营、守法经营”为主题的 教育实践活动。将廉政文化建设与企业文化建设有机结合， 深入推进企业廉洁文化建设，使廉洁、诚信、守法的经营 理念深入人心，经营者自觉杜绝送礼行贿和收受贿赂的行 为。四是支持和引导新闻媒体对商业贿赂行为进行舆论监 督。营造“以廉为荣，以贪为耻”的氛围。要让全市人民 形成共识；认识到商业贿赂的盛行将导致物价虚高，假冒 伪劣商品盛行，消费者受害，贫富差距加大，败坏社会风 气。长此以往，道德评判标准将发生颠覆，公平价值理念 将发生错位，公平正义观念将遭受践踏，歪风邪气将充斥 社会，使全社会逐步树立“诚信经营、廉洁行政”的理念， 自觉抵制商业贿赂行为，共同构筑“不愿为”的道德防线。 建立长效机制，提供“不能为”保障 著名法学家孟德斯鸠曾说过这样一句话：“每个有权 力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限。” 所以，制度的制定者就要把所有的官员当成容易犯错误的 孩子，通过建立长效机制，用法律和制度去规范社会的行 为，去除腐败所需要的土壤。 1、规范政府行政权力，进一步转变政府职能。 近年来，我市已经做了大量建章立制的工作，“服务 政府”的理念逐渐深入人心。但相对市场经济快速发展的 要求来说，政府职能转变的步伐仍相对滞后。要通过深化 改革完善体制建设，把治贿工作与深化政府行政管理体制 改革相结合，从源头上铲除滋生商业贿赂的土壤，推进政 府职能转变、管理创新的步伐。 贯彻落实行政许可法，规范行政审批。深化行政 审批制度改革，加快源头扼制腐败行为的产生，进一步减 少审批事项、简化审批程序、提高审批效率、优化投资环 境；认真贯彻落实行政许可法，深入开展对贯彻落实 行政许可法的督查工作；要加快我市“建设投资服务 中心”的规范化制度化建设，推行集中审批和并联审批， 提供“一幢楼办公，一个窗口对外，一条龙服务，限时办 结”的服务平台，树立“想投资者之所想，急投资者之所 急”的服务理念，提高依法行政水平。 加强财务管理，深化财政体制改革。在源头治理方面， 积极推行会计集中核算、“非转金”、财政票据电子化、 领导干部经济责任审计等管理制度，遏制部门不正之风。 财会核算中心要认真审核各单位报销票据，推行部门预算 和集中核算制度，实现预算和核算工作的统一管理和监督。 严格预算单位开设银行账户财政审批制度，认真清理规范 预算单位银行账户并建立预算单位银行账户档案，对预算 单位银行账户实行动态的台帐管理。要按照“管办分离” 和“收支两条线”的工作思路，进一步健全“非转金”制 度，即管资产收益，也要管资源配置；即要运作好，也要 监督到位。 深化投资体制改革，全面实行招投标制。深入贯彻招 投标法律法规，加强和改进招投标行政监督。按照*市 人民政府关于进一步加强和规范招投标活动的通知要求， 明确行政主管部门的责任，确保政府部门按照法律法规的 要求行使权力，从而使招投标管理工作更加有序。在招投 标工作中，要充分发挥招投标联席会的协调作用，使部门 间的协作更加紧密；要切实贯彻公开、公平、公正的原则， 做好政务公开工作，使招投标程序更加阳光；要严格执行 “最低价中标法”，“镇村招投标委托制度”使国有资金 得到有效节约。特别要加强对重点建设项目的监督，实行 全过程监督管理，以保证工程质量关和防止商业贿赂问题 的发生。同时，要拓展从源头上防治腐败的领域，不仅仅 要求公职人员，要对串标、买标、围标以及工程质量出现 重大问题的施工企业采取相应的制裁措施，例如降低信用 等级、剥夺或禁止资格、吊销营业执照等，将这些措施动 态化，与具体腐败行为的实际危害挂钩，而且有明确的可 操作性。商业贿赂的根本动机是“利益”，只有在利益上 使这些不法分子得不偿失，甚至付出几倍的代价，才会使 他们不得不考虑犯罪的成本，从而达到震摄的目的。 健全政府采购制约监督机制，规范政府集中采购行为。 要实行“管采分离”制度，将集中采购工作划分为采购决 策、采购执行、采购审核三个环节，工作责任相应落实到 受理部、采购部、合同部三个部门，并强化监管，推进政 府采购工作的规范化、制度化建设。同时，管好采购文件 的编报、采购信息发布、开标评标组织、供应商质疑投诉、 中标成交确认等几个环节，从体制上消除过去政府采购管 理职能缺位、执行职能越位的制度隐患。 推进医疗卫生体制改革，加强对医疗机构的监管。XX 年以来，我市查处药品生产、经营、使用方面案件 1819 件， 涉及金额 296 万元，从此次自查自纠的环节中可以看到， 医疗卫生领域的商业贿赂行为是普遍存在的。因此，要进 一步整顿规范医疗服务市场，坚决纠正医药购销中的不正 之风。一要实行县级以上所有非盈利性医疗机构统一参加 全省药品招标采购，支持药品超市的推行，推进药品生产 流通体制改革，定期对药品供应商进行调查，对摸底掌控 的“黑名单”厂家给予相应的行政手段制裁；二要加强对 本医疗系统中有购销药品、医疗器械审批权和处方权的行 政工作人员、医务工作者的管理和教育，针对摸底排查和 群众反映中使用量大、药价贵的问题，出台相应的制度， 采取相应的措施；三是对收到的举报件要认真调查，做到 “有报必查、有查必果”，坚决刹住医疗购销环节中的歪 风。 2、加强企业制度建设，树立守法诚信的经营理念。 在推进政府职能转变、促进政府管理创新的同时，要 双管齐下，加强和促进企业的制度建设，加快市场体系建 设，建立信用体系，严格市场准入和退出制度，鼓励守法 经营。推进行业协会、商会管理体制改革，推动行业组织 通过制定行规、行约以及行业标准对企业等会员行为进行 约