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以发挥“免疫系统”功能为指导 加强审计 工作一体化建设 【摘要】本文结合我国政府审计的现状和审计实践，从有 效发挥审计机关免疫系统的作用出发，对国家审计机关如 何整合系统资源，加强审计工作一体化建设进行了理论探 讨。 【关键词】 免疫系统论 政府审计 一体化建设 审计署 XX 至 XX 年审计工作发展规划把充分发挥 审计的“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内 容。这一论断的提出，对国家审计机关自身的建设和发展， 提出了科学宏伟的目标，对于促进全面提高审计管理工作 水平具有重要的现实指导意义。 任何系统要有效发挥作用，必须具备使系统内部各组 成部分和系统外部能够相互作用的条件和方式，审计作为 国家经济社会的免疫系统，客观上要求审计自身必须是一 个完整科学的系统，应当是审计法规制度、审计机构与组 织、审计人员、审计方法与技术等要件的协调组合。当前 审计工作中还存在诸多制约审计免疫职能充分发挥的体制 性机制性障碍，例如审计资源配置不够科学，审计监督的 整体合力不足；审计工作的统一组织、指挥、管理与协调 机制有待加强；审计与其它执法监督机关的协调配合还有 待于进一步“深化”和“优化”等等。为有效发挥审计机 关的“免疫系统”作用，笔者认为必须立足现实、深入研 究， 不断深化审计改革，在现行政治体制和法律框架内， 落实宪法和法律关于审计领导体制和法律监督性质的规定， 使已有的制度、规定能够更加充分发挥作用。 积极推进“审计工作一体化”，就是要通过完善配套 制度，强化改革措施，从总体上对审计工作予以统筹，使 审计机关上下之间、横向之间以及审计机关内设机构与外 部机构之间结成统一的整体，实现审计资源的最佳合理配 置和分工制约与协调机制，使各级审计机关能够更好地站 在党和国家工作大局的战略高度，加强对审计工作全局的 总体把握，统一谋划，统筹兼顾，上下左右协调一致地推 进审计工作，有利于审计机关排除地方保护主义、部门保 护主义的干扰，确保审计免疫职能依法、独立、统一、规 范、有序运行，为经济社会又好又快发展和社会和谐稳定 创造良好的法治环境，并实现审计事业全面协调可持续发 展。 一、加强和完善上下级审计机关领导机制 在我国，审计机关是双重领导机制，既受上级审计机 关的领导，也向本级政府负责。特殊的领导体制导致了有 些审计机关在接受领导上的职能错位，既不利于审计一体 化机制的实行，也不利于更好的开展审计工作。审计业务 一体化固然重要，但需要加强和完善上下级审计机关领导 工作机制来作为保障，否则，也不可能实现真正的审计业 务一体化。手足都是由大脑指挥的，大脑不能统一，手足 如何配合？领导机制如不能上下一体，业务部门更不可能。 因此，加强和完善上下级审计机关领导工作机制是促进审 计工作持续健康发展的组织保障，是审计一体化的关键和 核心。 下级审计机关要坚决服从上级审计机关的领导 坚决服从上级审计机关的领导是加强和完善上下级审 计机关领导工作机制的前提，对上级审计机关的决定，要 坚决执行；对上级的总体工作部署，要认真贯彻落实；对 上级交办的事项，要积极组织完成。否则，就不可能达到 思想统一、步调一致、政令畅通、齐心协力的要求，审计 一体化就成了水中月、镜中花。 上级审计机关要加强对下级审计机关领导干部的监 督和管理 上级审计机关加强和完善对下级审计机关审计质量的 监督，建立和完善审计机关审计决策制度，对审计机关负 责人的权力进行约束和制衡，是加强和完善上下级审计机 关领导工作机制的保障。领导干部的政治责任感强不强、 工作作风实不实、生活作风廉不廉，直接关系到上下级领 导工作机制的贯彻和实施。一个政治责任感不强的领导， 必然对上级的要求是“上有政策，下有对策”；一个工作 作风不实的领导，必然是对上级的要求“表面一套，实际 一套”；一个生活作风不廉的领导，也必然是对上级的要 求“当面一套，背后一套”。因此，只有切实加强和完善 对下级审计机关领导干部的监督和管理，才能保障审计机 关上下级领导机制顺利实行。 地方审计机关的领导在审计项目的计划安排、审计人 员的选用、审计信息的报送、审计结果的上传下达、审计 处理的决策、审计业务工作的控制管理等方面处于核心地 位，起着决定性的作用，由于地方审计机关负责人的权力 高度集中，使地方审计机关的“人治”色彩尤其浓厚，他 们的价值观念和性格特征决定着一个单位的审计质量和审 计形象，直接影响着本单位的内部控制管理水平，加强对 下级审计机关负责人的监督，对预防职务犯罪和充分发挥 审计监督的免疫系统功能有着重要的现实意义。 上级审计机关要不断加强审计计划和“大审计”项 目的统筹管理 目前，审计署、特派办、地方审计机关及省市县的上 下级审计机关，由于彼此各自为战，审计资源难以整合， 审计信息难以共享，导致审计资源不足与浪费的问题并存， 重复审计和存在审计监督盲区的问题突出。国家审计署及 省级审计机关应统筹管理下级审计机关的审计计划编制， 按照“两下两上”的原则，在充分调研和征求意见的基础 上，整合现有审计资源，围绕国家经济工作中心，突出审 计重点，确保审计计划具有较强的针对性、前瞻性和指导 性。年度审计项目计划一经下达，原则上不能改动，下级 审计机关应努力完成。如遇有特殊情况，可适度调整，但 必须履行手续。下级审计机关若需变动年度审计项目计划， 要向上级审计机关提出申请，阐明变动计划的原因，上报 审计署或省级审计机关审批，增强审计计划执行的严肃性。 上级审计机关应加大行业审计和授权审计的组织力度、 大力推行异地“交叉审计”，以 OA、AO 系统为支撑，对大 型审计项目实行统一指挥和调度，对现场审计实行统一管 理和监控，对大数据实行集中式统一处理和汇总，实现对 大型审计项目的集中管理。要通过统筹管理，加强上下级 审计机关和审计机关内部的协作，实现工作部署上的整体 联动，建立审计信息成果资源共享机制，畅通共享渠道， 充分挖掘各级审计机关的潜能，对重大审计情况实行必报 制度，使审计工作围绕中心、把握全局的能力更高，推动 审计工作向更高层次、更宽领域、更大效果迈进。 上级审计机关要充分听取下级审计机关的意见，多 为下级审计机关排忧解难。这是加强和完善上下级审计机 关领导工作机制的关键。一般来说，下级审计机关服从上 级审计机关的决定是没有什么问题的，但在地方政府的利 益与上级要求有冲突时，下级审计机关便处于左右为难的 境地，这时，就需要上级审计机关多听听他们的意见，体 谅下级。同时，上级审计机关还要多为下级排忧解难。除 了业务工作外，干部人事调动和经费保障等问题都涉及到 地方政府的管辖，需要上级审计机关特别关心和支持，以 促进审计业务工作的开展。 下级审计机关遇到重大事情，要多请示汇报。这是 加强和完善上下级审计机关领导工作机制的重要内容。有 的审计机关在办理重大事项时不及时请示，擅作主张，以 致事倍功半，甚至出现差错；有的在工作中发现了问题， 不及时向上级报告，想捂着、盖着，结果欲盖弥彰，问题 越来越严重，最后受到党纪政纪处分。事实上，有些事情 只要及时向上级审计机关汇报，多请示，多协调，是能够 得到妥善处理的。 二、构建审计机关的横向协作机制 随着社会不断发展和进步，审计环境不断变化，国家 审计也面临诸多挑战，各类违纪违规问题和职务犯罪涉及 的地域越来越广泛，手段越来越隐蔽，技术性和专业性越 来越强，对于特定行业和领域违规问题的审查，需要具有 专门行业知识的审计人员参与。在这种形势下，为实现审 计的免疫职能，降低审计成本，提高审计效率，必须加强 审计机关之间的横向协作和资源整合，实现审计工作的整 体性、统一性。 建立案件线索横向移送制度 目前，各地审计机关审计线索提供工作还不十分令人 满意，其主要表现：一是各审计机关内部的审计线索提供 还仅局限于个人之间，属于自发性的活动，虽个别取得了 意想不到的结果，但还没有形成规模，也没有建立健全与 之相配套的制度约束和奖励机制。二是各级审计机关之间 的审计线索提供几乎处于空白。由于协调机制尚未完善， 审计线索还不能互通有无，使有些跨地区的违纪违规问题 不能得到有效防治，给不法分子造成可乘之机，助长了有 些单位利用跨地区作弊手法达到营私舞弊的风气。 针对提供审计线索存在的问题，审计署应尽快出台有 关审计线索提供的管理规范，强化约束机制，要求各级审 计机关发现的涉及异地审计机关管辖范围的审计线索，要 毫无保留地及时提交给相应审计机关，保证违纪违规问题 得到应有的查处。审计署定期在审计系统内部进行考核或 通报，达到鼓励先进，鞭策后进的目的。各级审计机关内 部要建立提供审计线索调度机制，建章建制，指定专门机 构协调此项工作，对成绩突出的业务处室和个人采取必要 的物资或精神奖励。 健全审计协查制度 审计协查制度，是指对审计中发现的违法违纪违规事 项不在本行政区域内，需跨地区进行审计调查核实的一项 制度。其目的是为确保不在本行政区域内发生的经济事项 中的违纪违规问题查深查透，发现和查处大案要案，确保 事实清楚、证据确凿，国有资产不受损失。建立审计协查 制度，不仅有利于规范财经纪律行为，提高反腐工作能力， 防止国有资产流失，而且还有利于降低审计成本，提高工 作效率，防范审计风险，提高审计工作质量，达到事半功 倍效果。 国家审计署应在现有协查制度的基础上，及时制定相 应的协查办法和协查纪律，建立健全协查机制和考核机制， 量化考核标准。充分利用现代信息手段和 OA 系统，建立审 计协查信息平台，设立协查信箱或电子信箱，确保协查制 度落到实处。明确要求，凡需某审计机关相互协查的审计 事项，协查审计机关应当在一定的时间内派出事业心强， 业务素质高的审计人员迅速办理协查事项，并及时反馈协 查事项结果。 积极开展审计项目异地交叉审计 中华人民共和国审计法第二十八条规定：“上级 审计机关可以将其审计管辖范围内的本法第十八条第二款 至第二十五条规定的审计事项，授权下级审计机关进行审 计；上级审计机关对下级审计机关审计管辖范围内的重大 审计事项，可以直接进行审计，但是应当防止不必要的重 复审计”。这条规定表明上级审计机关可以将自身管辖权 内的审计项目授权下级审计机关审计，对下级审计机关管 辖范围内的项目可以直接审计，也可以通过授权指定其它 审计机关异地管辖。因此各级审计机关可以在上级审计机 关的组织领导下，开展积极的横向协作。在现行审计体制 不变的情况下，为了不断提高审计质量，充分发挥地方各 级审计机关的监督作用，必须打破辖区地域的限制，通过 广泛实行异地交叉审计，避免因本地人情关糸网给审计监 督工作带来的困扰，回避地方政府的庇护掩盖。近年来， 各地审计机关对部分审计项目相继采取由上级审计机关统 一组织、统一制定工作方案、统一检查范围、统一处理处 罚标准的异地交叉审计的工作办法。实践证明，异地交叉 审计有效地化解了各方面的审计阻力，排除了地方保护主 义的干扰，取得了较好的经济效益和社会效益，为廉洁从 审及保证审计事业发展起到了积极作用。 建立审计人才储备库和审计人才统一调配机制 为发现和挖掘各类专业人才、实现人才的优化配置与 合理流动，建立上下联动的工作机制和突发事项应急制度， 各级审计机关应根据不同的业务类别组织选拨各类专业审 计人才，建立审计机关人才库。 在审计工作一体化模式下的审计机关横向协作机制中， 通过上级审计机关的统一协调管理，可以通过对人才库中 不同专业审计人员的调配，实现人力资源的充分利用，通 过对协作各方审计机关审计资源的整合，集中优势兵力进 行重点项目和重大项目的审计，从而取得较好的审计成效。 适时组织人才库中的专业人才开展业务研讨、经验交流和 成果评选，既可以为专业人才的成长创造良好的外部环境， 又可以为审计系统的内部培训提供较好的师资力量。 三、充分利用社会审计和内部审计资源，增强审计监 督的整体合力 国家审计与内部审计和社会审计虽然没有隶属关系， 但国家审计在审计框架中的主导地位及其对内部审计和社 会审计的指导和监督的职能，为国家审计充分利用内部审 计和社会审计的人力、物力资源，实现资源互补创造了极 为有利的条件。在职责目标上容易达成一致认识，在技术 手段上具有广泛同质基础，在资源利用上便于获得互补效 应。 内部审计以服务于内部管理为目的，与政府审计有 许多相似之处，同时也有其独到之处：具有相对独立性和 广泛的审查范围。内部审计机构对内部情况熟悉，掌握了 解情况较多，审计方法灵活多样，极大地弥补了外部审计 情况不熟的缺陷。利用内部审计工作的成果可以提高工作 效率，节约审计费用。同时内部审计机构借助外力，通过 揭露问题、分析原因、提出建议，服务于本部门领导决策 和宏观管理，提升了自身的地位。 对社会审计，审计机关一方面应加强对其业务质量 的监督，另一方面可以充分利用其审计成果，在审核把关 的基础上为我所用，避免重复审计。同时，在遇到一些受 审计机关难以独立完成的审计项目时，还可以采用聘请具 有与审计事项相关专业知识的人员参加审计组，或委托具 有法定资格的社会中介机构协助审计，审计机关对审计结 果的真实性、合法性负责，以解决专业人员不足的问题。 四