《常州城市危机管理的对策》研究报告

1 常州城市危机管理 的 对策 研究 报告 罗 健 一 简介部分 1标题 ： 常州城市危机管理对策研究报告 2摘要 ： 城市危机管理不仅是一个技术问题，而且也是一个经济问题、一个社会问题，甚至是一个政治问题。城市危机管理 是 一个浩大的系统工程， 常州的城市危机管理已经有了一些成绩，但相对于发达国家城市危机管理的现状和现实发展的需要，还必须在改变管理理念； 建立健全城市危机管理的相关法律法规 ；加强危机管理教育，提高公民的参与意识和能力 ； 构建一体化的城市危机应急管理体系 ； 加强城市危机信息的沟通与管理 ； 加强城市危机管理信 息系统建设 ； 建立灾后评估机制 等方面采取新的措施。 二 主体部分 （一）研究问题 1研究目的 城市公共安全面临的挑战，不仅来自于目前突发事件频繁发生、损失严重，而且还由于我国城市化进程正处于加速阶段，又处于经济社会转型的关键时期，导致灾害事故的各种风险因素仍然存在、不断增多，城市突发事件有增无减，对公共安全构成严重威胁。在长期的城市危机管理实践中，我国逐步形成了政府统一领导、分类别分部门管理的城市应急管理体制和运行机制，在应对城市突发事件发面积累了丰富经验，但同时也存在重救轻防、部门分割、条块分割、管理 分散、重复建设，缺乏统一应对、整体协调和综合性管理等问题。课题从现实着眼，提出了对策研究。 2研究意义 理论上 ： 城市危机管理不仅是一个技术问题，而且也是一个经济问题、一个社会问题，甚至是一个政治问题。当前我国城市危机管理体制远不能适应现实的需要，必须将其视之为一个浩大的系统工程，尽快予以 研究。本文对城市危机管理的分析，有利于完善常州 城市危机管理理 论，丰富 城市危机管理的内容。结合常州 的实际情况，进行了实证行分析，做到了理论与实践相结合，完善了在实证分析方面的不足。 现实上： 目前，城市危机事件已进入高发期，并 呈现出频次高、规模大，组织性强、危害性大等特点，本文对于城市危机管理的研究具有重要的现实意义。 首先，对民众来说，有利于从实际出发提高人们对于危机管理的认识，增强人们的危机意识，主动的去应对危机。其次，对政府部门来说，有利于政府部门改变观念，实现政府部门职能转变，加强与社会其他部门的合作，实现城市危机管理主体多元化，真 正实现全民参与的城市危机管理。通过改变机构设置，提高了 城市危机管理的效率，实现了资源的充分合理利用，有利于增强城市应对危机 2 的能力，增强城市的综合实力。再次，对其他社会组织来说，有利于转变其观念 ，真正的投入到危机管理之中，实现资源的优化整合，加强各组织之间的联系，形成城市危机管理网。这对于落实科学发展观，建设社会主义和谐社会，实现可持续发展，保持社会的安全健康稳定发展也是一个很好的促进作用 。 （二）研究背景和文献综述 张成福教授在公共危机管理 ： 全面整合的模式与战略中提出，由于危机给整个社会发展所造成的影响是巨大的，因此，从国际社会和危机管理先进国家的经验出发，建立一个全面整合的危机管理体系是十分必要的；薛澜、张强提出，政府、媒体、社会网络和法律体系是现代危机管理体系建设的基本框架，这四个方面应 相互协调；李泽洲提出政府、公众、媒体和其他相关公共组织这四个行为主体在危机中的目标都是一致的，但又各有一套解读和评价机制，往往很难达成一致，所以为了谋求对它们的整合，政府应建立包括四项内容的微机管理目标体系：即制度建设、政策供给、信息交流、伦理倡导；韩小明认为，政府应急处理突发事件的能力，越来越成为衡量一个政府治理能力的重要标志之一，他提出，应按照复杂适应系统理论和思路，改造现有突发事件应对机制的决策支持系统，使之建立在对突发事件可以进行动态模拟的基础上，并将其作为政府决策支持系统的一个先行部分来建立。以上 几位学者的出发点和侧重点不同，但都明显或隐含一个共同的观点即政府应采取治理理念应对公共危机。还有学者从经济对策角度进行的研究，如代鹏主张建立常备国家援助机制；也有学者从法制建设角度进行研究，如韩大元和莫小川提出，我国现行公共危机应急法制存在两方面的突出问题，一是公共应急法制不健全，二是对现行公共应急法律执行不到位。 莫于川考察了公共危机管理的行政指导措施，认为这符合行政理性原则，树立现代行政法治观念有效规范行政指导行为。信息管理是整个危机管理机制的核心。张韬 、 倪芬等研究了信息协调机制，认为加强灾害一次鉴定信 息管理、急救医疗人员信息管理，避免重复鉴定和工作，在救援危机过程中很重要。危机信息管理模式研究涉及到“集中模式”和“分散模式”两种。“集中模式”通过整合政府和社会所有危机管理资源，成立专门的危机管理指挥中心，代表政府全权行使危机管理指挥。王威介绍了深圳、广西南宁市的集中模式。国内大多数城市都采用分散模式，造成危机管理系统多、指挥中心多、决策层次多、反应速度慢等。金会庆等认为危机管理只强调指挥中心内部的通讯调度和接处警系统建设，对于预警防范、决策执行等外部要素考虑不够。中国行政管理学会课题组认为部门分工负责、 分级管理，造成协调不足，综合风险评估薄弱，信息沟通不足，社会参与程度不高等问题，需要加强跨部门协调，发挥政府主导协调作用。 （三）研究程序 1研究设计 以城市危机管理为研究对象， 运用相关理论，对 城市危机管理进行了分析。其目的在 于促进常州 城市健康、稳定、可持续的发展，使人民可以安居乐业。在 3 文章的构思上，遵循研究现状、发现问题、思考问题、解决问题的思路，从实际出发，借鉴国内外的成功经 验，提出了完善常州 城市危机管理的对策，这是本文的重点部分，详细探 讨了 城市危机管理的 具体 建设 。 1建立健全城市危机管理的相关法律法规 2加强危机管理教育，提高公民的参与意识和能力 3构建一体化的城市危机应急管理体系 4加强城市危机信息的沟通与管理 5加强城市危机管理信息系统建设 6建立灾后评估机制 。 对策结合市情，结合社会发展的需求，具有较强的操作性。 2研究对象 常州城市危机管理 。主要包括危机的一般理论和常州危机的现状和具体对策。 3研究方法 调查研究 ：对常州危机的现状进行调查分析。 文献研究 ：对危机的含义、特征等进行文献研究。 比较研究 ：对国内外城市危机管理进行比较研究。 （四）研究内容 1 城市危机及其管理概述 1) 危机的概念 对于危 机的概念 ， 国内外学者从不同角度阐述了自己的观点，有代表性的观点有： 福斯特 (出了危机有四个显著特征：急需快速做出决策，并且严重缺乏必要的训练有素的人力资源、物质资源和时间来应对。巴顿 (为危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害”。巴顿将危机影响的范围还扩大到了包括人和组织的名声。由此而认为沟通形象管理是必要的。 危机对策研究的先驱 c f赫尔曼 (为：危机是威胁到决策集团优先目标 的一种形势，在这种形势中， 决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常令决策集团惊奇的方向发展。美国著名的危机管理专家斯蒂文芬克(为：危机是指事件处于即将发生决定性变化的一段不稳定时间或一种不稳定的状态。荷兰著名危机管理专家乌里尔罗森塔尔 (整个社会系统的角度定义危机：危机就是“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件”。 中国学者 高世屺认为，危机是一种非预期性的、不可预测的事件；张拥 军将危机的基本内涵界定为：各种紧急的、意外发生的、对人员、组织和其他资源有重大损害或潜在重大损害的突发事件。 张成福认为，危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。薜澜认为：危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或者挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不 4 利情境的汇聚。 综合上述观点，我们认为，所谓危机，是指在社会生活中突然发生的、严重危及社 会规范秩序、给 人们利益 造成重大损失以及 社会 不良影响的事件。 2) 危机的特征 一是突发性。也即不可预测性。从逻辑上说，危机必定是突发事件， 然而突发事件未必就形成危机。 那些无法预知的、被忽视的、具有 重大后果 的意外事故，才 是 危机 事件 。 二是 紧急性 。从突发事件的爆发到酿成危机 的过程时间 极短， 具有紧迫性。 危机时间要求 管理者必须在有限的时间里 快速 获取充分有价值的信息， 分析事件爆发的 根本 原因、 危机的实质、危害的影响 程度， 紧急 调动必要的人力、物力、财力资源， 找到合理、有效的应对措施， 采取切实可行的行动，避免涟漪效应 以防 波及其它领域。 三是不确定性。危机 之所以成为危机，不仅仅因为这种事件的开端 无法用常规性规则 、惯性思维 进行判断 预防 ，而且其后的发展和可能涉及的影响也没有经验性知识进行指导，一切都是瞬息万变的。同时，由于信息时代的发展，事物之间的联系愈发呈现多元和共时 的特征，资源的有限性也会导致解决危机过程中的顾此失彼，形成“连带效应”，可能扩大 危机的 不良 影响。 四是社会性。 危机事件对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其影响和涉及的主体往往具有社群性。 危机 事件一开始 可能只是某个狭小区域或为数不多的个体，但是事件 往往是 公众关注的焦点 、热点 ， 因为信息 的 迅速传播 ， 使得更多的人在社会范围内成为危机事件的利益相关人。如果处理不当，危机事件可能 引发 更多的人 参与， 带来 具有破坏性的后果 ，或者影响政府的公信力。 3）危机的分类 根据不同的标准可以对危机种类进行如下界定：从危机产生的原因来分，有自然危机，人为危机；从危机主体来划分，有组织机构危机，行政区域危机，国家危机；从危机的范围来划分，有综合性危机和单一性危机；从危机的性质来分，有经济危机，政治危机，社会性危机 ，价值危机等；从采取手段看，有和平方式的冲突方式与暴力性的流血冲突方 式。 这 样的分类是相对而言的，危机事件具有相互转换性、相互融合性甚至构成复杂性的多重危机。 结合我国当前出现的危机的具体情况， 可以把我国危机的主要类型概括为以下几类： 我国社会公共危机包括以下几种类型： 一是 自然灾害型社会公共危机。 由于 自然天灾， 环境的破坏以及疾病的扩散和蔓延而引致的如地震、洪灾、 二是我国 经济发展 过程中 由于 利益 保障上 的 不均衡 以及 社会保障制度上的缺陷引致的 危机 ，如罢工、集体上访等； 三是 政府权能体系的失效， 管理的缺位、越位等 引致的危机，如各类重大安全事故、暴力抗法、示威游行等； 5 四是 社会管理的失效，导致社会公平的严重缺失而使得民众权益 受损，如生态环境权益、住房权益 、交通权益 等。 五 是由于意识形态领域的冲突引致的意识冲突型危机，如民族纷争、邪教组织活动等； 六是与我国在国际格局中的发展相关的国际关系型危机，如国际恐怖活动、国家间的紧张局势、经济制裁等 。 4) 危机的特征 目前，我国 危机形态总体上呈现出以下几个特点： 一是 危机事件涉及的领域多样 化 。 进入 20 世纪 90 年代以来，我国不仅接连发生重大的自然灾害， 新的突发事件发生的种类不断出现，譬如：水资源紧缺、高温热浪、雪灾、地震等新增自 然灾害。 随着社会的转型，在政治、经济和社会等各个领域也都发生了不同程度的危机事件。 空 气污染、垃圾污染、网络病毒、工程事故等新增事故灾难， 情、高致病性禽流感等新增公共卫生事件，商品抢购、静坐示威 、交通堵塞 等新增社会安全事件。 二 是 危机事件呈现 出 高频次、大规模 现象 。 尤其近几年我国发生多起严重的安全事 故，如矿井 、交通 重大安全事故接连不断，特别是同类型的重大事故接连发生 。各地严重的治安案件以及地区性的恶势力有抬头的趋势，地区性恶势力层出不穷，犯罪手段触目惊心。 三 是 危机事件的组织性、暴力性、危害性增 强 。 据信访部门调查，近年来发生的群体性事件，绝大多数幕后有人策划、煽动和组织，较大规模的群体事件更是如此。随着组织性趋向明显，群体性事件呈现出持续性和反复性的态势，闹事方式不断升级，规模不断扩大，对抗性不断加剧，不少上访群众或闹事者存在“不闹不解决，越闹越让步，大闹大解决”的心理，或专在重大节日或政治活动期间闹事，扩大事态。 四 是 危机事件的 连锁反应 性增强 。 由于目前危机事件的发生往往涉及社会不同利益群体，敏感性、连带性很强，传播渠道多元化， 危机与危机之间的引发与传递往往是瞬时而快捷的。城市中各个部门或行业之间联系 极为紧密，一旦发生突发事件，往往会引发连锁反应，产生一系列次生衍生灾害， 突发性灾害极易被放大为社会危机， 导致整个城市系统的部分或整体功能的瘫痪。 五 是 国际互动性增强 。 目前，我国城市正处于一个更加开放的国际环境中，特别是中国加入 ，经济、文化和社会领域发生的危机越来越多地渗透到 世界各地。 国际 社会在经济、政治和文化等方面的重大变化都会程度不同地涉及到我国。 国内的极端个人及组织 往往与各类国际反华势力紧密勾结，互为呼应，严重危害我国国家安全。 而中国公民在境外的人身、财产安全也常常受到威胁，成为各类恐怖主义 直接或间接的目标。 近几年来， 已屡次发生我国公民在国外遭当地武装恐怖分子绑架 、枪杀 的危机事件。 5) 城市危机的 主要诱因 这里主要讨论人为的社会危机。 6 收入分配差距的拉大 。改革以来特别是在 90 年代下半期，中国社会收入的分配格局发生重大变化。从全民分享型增长到部分获益型增长，从人人受益增长到 部分人获益型增长。 在市场成熟的过程中，资本市场的集聚效应作用日趋明显，地区及个人的贫富差距迅速拉大。这种差距集中体现在两个方面：一是 城乡居民收入差距不断扩大；二是地区发展差距进一步扩大， 公共服务水平 差异十 分悬殊。另外， 我国的基尼系数也明显上升，己属于世界上收入分配不平等比较严重的国家。 收入差距的拉大，引发了一些人的不平衡心理甚至仇富心理，带来了许多隐含的矛盾 ，在特定条件下会激起大范围的对抗情绪直至群体性事件 。 政治 等 体制 全面 改革有待深化。中国二十多年的改革确实带来了经济领域的突飞猛进， 但经济的快速发展，也必然需要政治、社会、文化、教育等 体制 相一致。但我国政治等体制性的弊病表现在许多方面： 如权力资本的恶性膨胀、社会阶层的进一步分化、行政权力的滥用、 司法腐败的泛滥、 基层政权的恶性病变 社会监督的乏力 等。 一方面 社会 结构 在发生 剧烈 的 变动 ，另一方面 政治体制改革相对滞后 ，这种交互作用造成传统权力结构畸变和传统权威模式 失效，使得旧的政治社会体制 在宏观 控制、协调矛盾、平衡冲突、扼制腐败的主动性和能力有所 减弱 。 随着人们 民主、 政治参与要求的增强， 传统的行政思维模式、行政管理方式不能满足人们的现实要求。 作为民意表达和一定程度缓解来自社会政治压力的主渠道的民主选举仍然停留在村民自治层次上，人民代表大会的选举还有一些局限， 人们的政治参与、民主决策、利益表达的 渠道仍然有梗塞；司法独立和司法公正还没有得到有效的制度保障。 社会管理创新不够。 在经济层面上，政府己经逐步从经济领域的直接控制向有序监管转型，但在实际操作中，部门、行业利益依然发挥着 主导、 主控作用 ，破坏了市场经济秩序，民间力量发展缓慢，社会管理功能与经济发展不匹配 。 我国公共管理的实际运作方式和社会管理 受到了来自信息技术的挑战与机遇。民众对于政治参与、 社会管理、合理权益 具有更为广泛的要求， 对政府的公开性和透明度也有了更高的要求， 从而对原有较为僵化的 政府与民众沟通机制形成了冲击 。在法制层面上，法治是 社会管理创新的 重要基础。由于地方各级人民法院受同级党政机关的领导，在人、财、物等方面依赖地方 政府，使得我国司法实践活动中存在着严重的司法权地方化的倾向。这不仅易于滋生地方保护主义，严重妨碍了全国统一、公平竞争、规范有序的市场经济体系的建立和完善，而且影响了司法权力对行政权力的监督和制约，也为司法腐败提供了更多机会。 传统道德文化体系的 消解与 失稳 。 文化是人类社会生活中最深层的、也是最内核的东西，它是 规范、引导人类行为的自觉力量 。在经历了西方社会发展的冲击和建国后的几次文化变革后，传统的孔儒思想 教化 功能逐渐弱化， 道德滑坡，出现了一定程度的信仰危机。在社会经济的快速发展中， 文化的功能认识不清、文化发展的 地位长期以来消弱， 这必然导致 人们生活方式的物质化、金钱化、单一化。 思想道德 教育 没有很好重视 ，社会道德、公共伦理出现失范，腐败的社会 7 风气使道德基础发生动摇。现代 生活方式已经严重冲击着旧有的道德规范体系，道德虚无主义情绪已经逐渐蔓延。严重的规范缺失和规范偏离现象、社会结构变迁的加剧以及科学技术的飞速发展，导致了人们在不断出现的新的 生活 内容面前缺乏必要的规范引导和约束；既有的规范系统在急剧变迁的社会生活之中的紊乱，也造成了人们在具体行动中的严重偏离和越轨。 传统道德文化体系的消解与失稳也会 深刻影响一个组织 的结构、文 化和 管理体系 ，影响到 决策者与执行系统的有效性 ， 在组织层面上也 埋下了危机诱发的祸根。 弱势群体 生活满意度 降低。比较权威的调查表明，城市居民对现状的满意度存在着较大的问题，不满意者主体都是下岗失业者、低收入者和收入水平下降者以及文化程度低者等“弱势群体”， 特别是对于进城务工的新时代农民工， 相关保障体系的 极度缺乏 ，“弱势群体” 的地位被 “边缘化”。 对自身生活状况的满意程度直接影响社会形势的稳定程度。 不仅如此，这部分弱势群体不仅在经济生活中处于底层，而且在民主政治生活中也处于低 参与度状态。在自我 感知自身境况改变希望 不大的情况下， 整个社会又没有为这类人群 设置 表达 意愿的 渠道，这些充满不满情绪的个体就会变成破坏 社会稳定的“ 隐性炸弹 ”，在一定的突发事件的“导火索”的作用下，就可能形成破坏性的危机事件。 6） 城市危机管理含义 面对危机的发生，政府势必采取紧急措施和特殊手段，努力控制、化解并最终消除危机，使社会重归正常状态，这就是所谓的危机管理。这是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，依赖于一系列的决策行为。一般来说，决策行为可以划分为两类：一种是程序化决策，即结构良好的决策；另一种是非程序化决策，即结构不良的决策。危机事件 从本质上说是非程序化决策。对于危机状态，要在有限信息、有限资源、有限时间条件下寻求“满意”的处理方案。因此，迅速地从正常情况转换到紧急情况 (从常态到非常态 )的能力是危机管理的核心内容。 危机管理是指政府组织各方力量，通过监测、预警、预控、预防、 危机 处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，应对处理已经发生的危机，达到减轻损失，消除隐患或不良社会影响以保护公民的人身权和财产权，维护国家的安全。“危机管理”也称为“突发事件管理”、“ 危机 管理”。对于危机管理通常是结合时间因素进行的，即将危机管理划分为不同的阶段 ，在危机的发生、发展的每一个阶段分别采取不同的应对处置措施。 一般来说，城市危机由以下过程组成：前兆期，危机发生前总会出现各种危机的先兆现象，特别是各种社会危机事件往往是由于政府与群体之间、群体与群体之间的利益矛盾引起；紧急阶段，关键性事件已经发生，随着时间的演变，没有采取有效的措施而及时控制导致事件的扩大延伸；持续阶段，事件总体上已经得以控制，但由于各种困难还没有被彻底解决；危机解决阶段，各方通力合作将事件完全解决，将后果降低到最低限度。 建立城市危机管理的目标原则应是：在最短的时间内，在最小的范围内，把 8 人员、财产及其他损失降到最小程度。城市危机管理需要根据危机发生的不同阶段采取不同的应对策略。首先，在危机的预警与应对危机的准备阶段，需要利用现代技术手段、管理手段、疏通艺术等对可能遇到的各种危机进行综合分析，及时事先制定预案，尽可能将危机消解在萌芽状态；在危机持续阶段，需要分析危机的性质与发展趋势，根据变化的情况修改完善预案，合理调动人力、物力、财力有序应对，防止危机蔓延，以最终解决危机并消除危机造成的影响及隐患。 任何一种城市危机的应对和管 理都会涉及多个部门，它们之间的配合与沟通是处理 危机的关键。一个完善 的城市危机管理 体系需要 通过组织 机构 整合、 人力物力 资源整合和行动 力量的 整合，建立统一指挥、分工合作 、统一行动 的城市危机管理 运行体系 。 7）城市危机管理的基本原则 城市危机事件种类繁多、危害严重，每种危机事件的每一个阶段都有着各自的特点。因而， 政府 应对 危机事件要因事、因时、因势而异 。但从总体上审视其基本特点，政府应对危机中 蕴涵着一些普遍性、规律 性 的 共性 原则 。 防患于未然原则。最成功的危机管理要求政府采取超前的行动，在制度上成立以对紧急 、危机 事务进行预警监控的专门机构，科学地、定量诊断、监测社会总体状态变化， 把握 社会 的动态演化趋势，预测 社会稳定的临界突破，提 供社会稳定的处理对策，构建一个完整的识别社会稳定总体态势的系统。 如 对国际、国内重大事项 对我国城市社会可能产生的重大危机事件、 经济活动 对社会稳定的影响、重大城市发生严重自然灾害 (如洪水、地震，海啸 )等问题，都可以防范或最大限度减轻损害。 公 共 利益至上原则。公共利益至上是现代政府管理的普遍原则，在危机管理中， 公共利益至上原则的地位显得尤为突出。危机具有 不可抗性 、危害性比较大，一般公众在危机面前 力量无法抗衡而显得非常脆弱 ，迫切需要政府在危机管理中将公 共 利益作为一切决策 和措施的出发点和依归。 在 危机事件 中往往会给公众和社会造成巨大 损失， 不仅是物质上的，还包括巨大的心理创伤。 政 府必须对受害者表示同情 和帮助 ， 组织社会集体力量 及时解决危机所带来的困难。这种公共 利益至上原则，有助于 快速 恢复社会的稳定， 增强 公众对政府的 信任。 透明度原则。即政府在处理危机的过程中要充分 发挥电视、新闻、网络媒体等 有效渠道 发布权威的信息，让公众及时了解政府在治理社会危机时已经采取了哪些措施、危机的处理的进展、遇到的困难、下一步的具体措施以及需要公众配合的事项，将危机的真相公诸于众。 在社会危机中，由于公众获 得的信息不全或者受到歪曲， 往往会伴随 一定程度的社会恐慌，而这些恐慌很大一部分 造成 了对社会危机、对政府等组织的 认识偏差。 因此，在发生社会危机时政府要及时与媒体和社会公众沟通， 与公众保持良好的接触。在非典型肺炎爆发的初期，公众缺乏官方 的正确 信息，所以造成了一定的社会恐慌， 但 随着政府开展了卓有成效的工作，将事实真相通过多种渠道向社会发布后公众又慢慢恢复平静，这就 说明了透明度原则的重要性 。 9 快速反应原则。危机事件通常都具有突发性、 紧急性、 震撼性 、破坏性 的特征，来势凶猛，整个事件的发展 过程变化迅速，有时甚至无章可循或 无先例参考 。危机事件一旦发生，政府必须立即在事发现场 组织力量 采取一系列紧急处置手段，及时控制危机事态发 展。应对危机事件初始阶段的应急措施，如果能够做到及时、准确，则民众 从心理能够得以初步安定，社会秩序也得以初步维持，这就为争取整个危机事件处理工作的顺利完成奠定了基础。如果政府在危机事件面前反应迟钝，优柔寡断，势必丧失抢救机遇，造成险象环生、岌岌可危的被动局面。因此，为了有效地防范危机的深化和灾害的蔓延，最大限度地减少损失，在应对危机事件的过程中，行动必须快捷， 措施必须有效， 以免延误良机。 合法性原则。依法行 使危机管理权是现代民主宪政原则的基本要求。危机事件属于非常规状态决策和非程序性问题，因此，在危机事件的应对过程中，政府危机管理权力运作的合法性就特别关键。危机情境下，政府虽然拥有了许多特殊权力，但不能误用、滥用危机管理权 以防伤害公众的其他利益 。而且，在一些涉外危机事件的处理中，由于各国的法律不尽相同，而且很多危机事件还连着政治、经济、宗教和外交等各个方面的问题，处理 危机事件需要遵守法律 。 科学性原则。危机应对中 应该遵循性 科学原则。危机事项一般具有复杂性，解决起来需要各种专业知识，如 因工业技术而引起的灾害以及 由自然灾害而造成的危机事件 ，前者包括：危险物品、辐射事故、水坝决堤、资源短缺和大面积建筑物着火等；后者包括：干早、 洪水、海啸、森林大火、山崩、泥石流、咫风、龙卷风 和 地震 等。社会人为危机事件也需要社会心理学、组织行为学 、管理学、人际交往 等相关专业知识 。 解决社会 危机事件，应对中一定要 组建专门科研队伍，征求特定技术领域内专家的意见。 2 国外 城市危机管理的启示 纵观西方现代化国家，大都建立了一套比较成熟的危机管理体系，这 对于我们具有重要的启示与借鉴意义 。 完善的法律 制度 体系。 西方国家十分 重视法律 制度 在危机管理中的 作用。西方国家的城市基本上是自治的，政府用一种规范的形式 将危机管理 制度化，同时也确保市民在危机中的责任和义务。美国 979年卡特总统合并数家联邦机构成立开始，到建立一个无缝联结的由 责全面协调、各个具体领域的危机反应则由其他的机构负责管理的危机管理体系。根据这个体系，制定了内容超过 300页，涉及 27个不同的联邦部门和机构在各种不同的灾难情况下所负的责任的计划书。计划书将危机反应分为 12 个领域，并给每一个领域指派了一个领导机构。建立了从城镇一郡一州一国家卫生局的信息链。并以疾控中心(核心，构筑了强大的城市危机管理网。在非政府组织 (面，以市民和社会组织按照法律参与城市危机管理。 比较高的透明度。 充分发挥大众传媒在危机管理中的作用，是西方国家处理城市危机中的一个共同点。在危机中，法律规定政府有责任向媒体公布危机真相，而媒体也有义务向公众传达准确的信息，媒体有独立的权 力参与危机管理的整个 10 进程，并就某些公众感兴趣的问题进一步的调查 。媒体往往成为政府被认可程度提高的一个有效手段，因而政府十分重视新闻媒体的作用。媒体为了提高知名度和收视率，也会加强对政府危机管理的跟踪工作。这包括正跟踪 积极的、正面的报 和负跟踪 (对可能隐藏的危机进行深度报道 )， 这无形中加强了对政府危机管理的监督。一方面媒体是深究不止，另一方面政府需要赢得权力改善形象，所以，危机管理中加强与媒体的合作本身是政府危机管理的一个内容。英国政府规定国家卫生服务体系 (紧急情况下必须重视新闻媒体的作用，以便在发生导致人身伤亡的重大事故时，能够准确及时向公众传达灾难信息，避免信息混乱、错误、拖延等原因产生的社会恐慌，稳定公众情绪。其对新闻媒体的重视作用不 仅表现为一方面把与新闻媒体处理不当直接视为是造成事故的一个原因。 共担的 责任机制。 城市危机管理中，政府发挥着积极的主导作用，但仅仅依靠政府的力量却是很难做到危机应对时的高效、快速、协调、灵活运作。因此，在西方国家，市民也通过非政府组织 (组织介入管理，形成政府、 民责任共担的城市危机管理体系。政府的责任是提供法律和协调，指导危机管理，为危机社会提供秩序和法律，市民则在国家公民责任的范围内参与，这个责任主要是危机中的守法，而不是乘机制造混乱，同时通过各种 道组成自救、 赈 灾等组织，担当一个公民参与公共事务并发挥作用的责任。危机中的市民通过 组织成为危机管 理体系中的一个螺丝钉，成为真正意义上公民并尽公民的责任，与整个政府提供的法律机器一起运转。城市危机对社会是一种伤害，但对市民和法律制度而言却是一次提升的机会，在危机中培养和巩固了法治观念和人文精神，使游离于国家共同体的市民回归共同体的公民，形成奉献和团结精神。 对危机研究的重视。 西方国家十分重视对城市危机管理的研究，而且已经建立比较严密的研究体系。日本是较早研究城市危机管理的国家，在阪神大地震前，城市危机管理研究还是处于一种以研究机构独立的方式进行的碎片状研究。大地震给了他们整合的机会，现在日本在这个方面的研究，不仅系统化，而且已经不限于研究国内城市，研究的领域和能力不断拓展，处于问题研究的世界前列。美国疾控中心不仅在亚特兰大总部有一支庞大的研究队伍并在全国几乎每个城市都有相应的分支机构， 9 11”事件后，新建了适应现代研究需要的基地，追加了巨额经费 (其中运作经费高达 710万美元 )，大幅扩大了研究队伍。与此同时，在世界主要大城市建有实验室，对世界上的各种疾病和城市危机进行有效研究。总之，西方国家的城市危机管理研究体现研究力量强大、资金充裕、前瞻性的特点。 3 常州城市危机管理现状 与成效 危机 管理工作是关系经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事。 “十一五”期间， 常州 市委市政府多次召开全市性工作会议，对 危机 预案体系建设、基层 危机 管理、 危机 救援队伍建设等工作进行专题部署和推进落实。各级各部门认真贯彻落实市委市政府的部署要求，加强组织领导，积极采取措施，全市 11 危机 管理工作取得了良好 成效。 四级危机管理网络基本建立 。按照整合资源，最大限度地利用现有的组织资源、工作资源和设备资源的原则，四级 危机 管理网络基本建立，为 危机 管理工 作顺利推进提供了坚强的组织保证。在全省率先成立由市长任主任，副市 长、市政府秘书长和军分区参谋长任副主任，市相关部门主要领导参加的市 危机 委，统一领导全市 危机 管理工作。市政府办公室挂市 危机 办牌子，承担市 危机 委日常工作。同时市政府成立火灾事故、防汛抗旱等 28 个专项指挥机构，具体负责相应类别突发事件处置的组织协调工作。市公安、卫生等部门均组建或明确相应办事机构。7个辖 市、区政府， 57个镇（街道）和武进高新区、金坛开发区、钟楼开发区均参照市里模式成立相应领导机构，设立或明确了办事机构和工作人员。大部分村（社区）建立了 危机 管理领导小组，明确了责任人。 危机 预案体系初步形成。全市制订颁布各级各类预案近万件，初步形成以市总体预案为龙头，专项预案、部门预案、辖市（区）预案为主体，镇（街道）、村（社区）及各类社会单元预案为基础的预案体系。根据我市突发事件发生特点和规律，各地各相关部门重点细化完善了防汛抗旱、火灾事故、群体性事件、道路交通事故 危机 处置流程；坚持“突出重点、注重 实效、厉行节约”的原则，相继组织开展防汛抗旱、化学品泄漏、灭火救援、水上搜救、食品卫生、森林扑火、地震 危机 等演练，并重点围绕北京奥运会、残奥会、国庆 60 周年、世博会和省运会等重大活动安保工作，多次组织维稳处突击 演练，达到了熟悉预案、磨合机制的目的，有效地提高了以警方为主、相关部门专业队伍合成处置突发事件的作战能力以及全市对社会治安的控制力。 监测预警网络逐步健全。气象、地震、水文、地质灾害、市场价格异常等监测预警系统逐步形成，全市突发事件信息收集、分析处理和预测预警水平得到提高。市气象局、地震局等 建立了灾情 情势分析会商制度，市公安局、信访局等定期开展社会治安、信访局等定期开展社会治安、信访等情报研判和形势分析 ，全市建立了安全生产长效管理机制，辖市（区）以上疾病预防控制中心、医疗机构和镇卫生院传染病网络直报率大幅度提高，市、辖市（区）、镇三级动物疫情监测网络和直报系统进一步健全。在加强突发事件监测预警的同时，各地以及市安监、公安、消防等部门积极推进 危机 管理关口前移，狠抓风险评估和隐患排查治理，按照有关预案规定的分级标准，对重点防护目标实行分类分级管理和动态监控，最大程度地预防和减少了突发事件的发生。 信息报告体 系不断完善。各级各部门认真贯彻市政府有关突发事件信息报告等文件精神，积极落实 24 小时 危机 值班制度和领导带班制度，规范信息报告程序，明确责任主体和报送时限，初步形成了以政府系统值班电话为依托，视频会议系统、短信发布平台为补充的 危机 信息报告网络。各级各部门突发事件信息报告及时性、准确性不断提高，基本杜绝了漏报、瞒报的现象，确保了市委市政府领导及时掌握全市公共安全情况。通过建立完善制度，各级各部门规范了突发事件信息处理程序。市 危机 办值班专报、突发事件信息每周摘报、 危机 工作 12 简报等信息刊物已经成为及时反映 全市突发事件和 危机 工作动态，传达市领导处置突发事件批示的重要载体。 危机 科技水平日益提升 。在 110、 122、 119 三台合一基础上，市政府投资3000 多万元建设的市 危机 中心，于 2008 年 10 月投入运行并在 危机 指挥中发挥了积极作用。新建数字城管、安全生产监管等平台，改造完善消防、道路交通、卫生急救、人防等平台并与市 危机 中心联网。完成三级政府自建 8000 多路监控图像接入和 503个重点单位 2600多路监控图像资源整合。同时建成 危机 地理信息系统，累计建设 114 个图层，叠加数据 1500 多万条，促进了 危机 资源的整合和共享 。该系统先后获得中国地理信息协会、国家测绘局地理信息工程金奖、科技进步三等奖，以及江苏省测绘局、省科协江苏省测绘科技进步一等奖。目前全市初步实现市区重点路段道路交通和防火重点区域消防安全的远程实时监控，为危机 远程可视化指挥提供了可靠的技术支撑。 危机 保障能力有了提高。在队伍建设方面，提前完成省下达的综合 危机 队伍和各专家救援队伍组建任务，并建立相应的专家队伍。目前全市有各级各类 危机队伍 803支，共 19223人。在基础设施方面，先后实施了一批水库加固、河道疏浚等水利工程；改造新建一批消防站，优化了消防力量布局； 完善功能设施、设置标识牌，建成五星公园、西林公园 2个国家类地震 危机 避难场所 和新区中心公园 危机 避难场所；开工建设总投资 元的民防疏散基地。在物资储备方面，民政、卫生、水利、粮食等部门和部分地区建立了 危机 物资储备库，并根据工作需要逐步丰富物资装备种类。在示范项目建设方面，刨成新北河海、戚墅堰花溪、钟楼文享等 3个国家级综合减灾示范社区，武进古方 、 溧阳嘉丰等 2个省级综合减灾示范社区，创成前黄中学、湟里中学等 省级防震减灾科普示范学校（基地），市防震减灾展厅被评为国家级防震减灾科普示范基地。 全社会 危机 意识逐步 增强。各级组织人事部门把社会管理、 危机 管理纳入各类领干部培训班课程，并通过举办 危机 管理专题培训班、邀请国务院 危机 专家作专题报告、组织应对法讲座、模拟演练、实战练兵、参观考察等多种方式开展学习培训，从不同层面提高领导干部 危机 管理能力和水平。 危机 科普宣传形式多样，在电视、报刊等媒体刊播抗灾救灾纪实、不定期进行火灾事故等案例剖析，充分发挥案例警示和借鉴作用。在省内第二家建设开通 危机 管理网站，及时公布市级预案简本、通报 危机 工作动态、介绍 危机 避险知识。组织相关专家编写常州市公众 危机 手册，免费向市民发放 。每年充分利用“安全生产月”、“ 119 消防宣传日”、“防灾减灾日”等深入社区、学校、企业开展防灾减灾宣传，收到良好效果。 总之，随着 危机 管理工作的深入推进，全市各级各部门在预防和处置突发事件中反应更加迅速，联动更加顺畅，保障更加有力，处置更加有效。近年来，在市委、市政府的坚强领导下，成功应对和处置了低温雨雪冰冻灾害、支援四川汶川抗震救灾、“ 进波源化工氯气泄漏事故、“ 盐抢购风波等一些社会影响面广、情况复杂、处置难度大的突发事件，圆满完成了北京奥运会、残 13 奥会、庆祝国庆 60周年、上海世博 会“环沪护城河”、十七届省运会等重大活动安全保卫及其他 危机 保障任务。 “十一五”期间，全市公共安全形势总体平稳，除自然灾害外，没有发生重特大突发事件。自然灾害方面，受全球气候变化的影响，灾害性天气增多，相继发生暴雪、暴雨、冰雹、干旱等多种灾害，由于各级政府和部门应对碍当、处置有力，有效减少了灾害损失。特别是在应对 2008 年初特大冰冻雨雪灾害中，市政府及时启动 危机 机制，动员全市上下团结一致、协力抗灾，率先在省内实现高速公路、市内交通、机场全面贯通，有力保障了城市的正常运行。事故灾难方面，多数行业和领域安全 状况好转，各类事故发生数和死亡人数呈下降趋势，考核类事故死亡人数控制在省安委会下达指标之内。公共卫生方面，有效防控了手足口病、甲型 物疫情的扩散和蔓延，市内未出现暴发性疫情流行。按照上级统一部署妥善处置了问题奶粉等食品安全事件。社会安全方面，信访形势总体平稳，社会大局保持稳定，群体性事件发生数和涉及人数呈下降趋势，集体上访、进京赴省非正常上访事件得到有效遏制。 实践证明，做好危机管理应该处理好以下四个方面的关系： 一是正确处理日常预防与危机处置的关系。隐患险于明火，防灾 重于救灾，危机管理必须坚持预防为主。调查显示，多花 1 元成本防范灾害，就可以减少10元救灾支出。有时这一比例甚至能提高到 1： 40。预防工作做好了，可以尽量化解风险隐患，最大程度地减少突发事件的发生；危机预防做好了，才能做到早发现、早控制，快处置，最大程度降低突发事件造成的损失和影响。同时，在突发事件不可避免的情况下，必须高度重视处置工作，坚持依法办事、科学应对、妥善处置，把损失降到最低。处置过程中的成功经验和失败教训，也可以用来指导加强和改进预防工作，从而把危机管理做得更好。 二是正确处理统一领导与分级负责的 关系。危机管理工作事关全局，涉及到方方面面，点多面广线长，危机管理体系建设必须统一规划，信息系统必须统一标准，突发事件应对工作必须实行集中统一的决策指挥和协调组织；同时，由于基层往往是突发事件的第一现场，因此危机管理工作的重心在基层，只有坚持属地管理、分级负责，才能及时有效地处置各类突发事件。大量情况表明，把统一领导与分级负责有机结合起来，既有利于发挥各级各部门的作用和优势，又有利于协调联动、形成合力。 三是正确处理政府主导与社会参与的关系。危机管理工作是一项复杂的系统工程，与人民群众生命财产安全息息相关。 人民群众往往身处突发事件第一现场，既是公共安全的最重要的保护对象，又是应对突发事件的行为主体。在利益主体多元化的情况下，只有坚持政府主导，才能形成强大的动员能力，集中各种资源、调动各方力量投入应对工作；只有实现社会各方面广泛参与，才能充分发挥人民群众的主动性、积极性，形成群防群治群控的局面。 四是正确处理分类管理与整合资源的关系。完善危机管理体系不是另起炉灶，不是削弱原有各专项危机指挥机构和专业部门的作用，而是通过整合资源， 14 加强协调，进一步发挥现有机构和部门的作用。实践表明只有充分发挥各专业监管部门职能作用 ，对各类风险隐患实行分类管理，有针对性地采取措施加以消除或进行严密监测，才能确保风险隐患处于可控状态；只有充分整合现有组织、技术、管理等方面的资源，形成分级响应、属地管理的纵向网络体系和信息共享、分工协作的横向职能体系，才能实现统一高效的危机处置。 4 常州城市危机管理过程中存在的问题 在客观总结、肯定成绩的同时也要清醒看到，常州市危机管理工作还存在不少薄弱环节，面临的任务仍十分艰巨，与有效应对复杂多变的公共安全形势、保障经济社会持续稳定发展和顺应人民群众的新期盼还不完全相适应。 （一）工作理念 有待进一步改 变 。常州市的政府危机管理已经开始从被动的、强调对危机回应性的行为过渡到全面的危机管理，但是离真正的危机管理还有一段距离，突出体现在对危机“事中”方面的管理比较重视，对危机事前、事后的过程重视还不够。现代政府危机管理的工作重心更倾向于灾前防范。目前，一些发达国家的危机管理己经将灾前防范趋向于常规化，纷纷出台了相关的法律法规对危机防范进行全面的战略性部署。在体制的完善与机制的健全方面，在法律规范系统、指挥协调系统、预备系统、信息沟通系统、物资保障系统、合作系统、恢复评估系统等方面已经有了一些进展，但相对于现代城 市的发展和世界先进国家城市的危机管理水平，还有很多提升的空间；将城市危机管理纳入到整个国民经济与社会和谐发展的战略高度方面还欠一些工作力度。 （二）依法行政工作方式不到位。现代政府的危机管理都是在国家的宪法和法律框架下进行，即依法行政。常州的城市危机管理已经依据国家、省相关法律、制度制定了一些富有地方色彩的具体制度规定。但这些制度规定还欠笼统，没有具体的指标限制，落实法律、制度规定还有很多困难。法律、制度对市级危机管理的机构设置、政府及其综合协调部门在危机管理中的职能地位、权力责任、经费来源以及公民在危机中 的权利和义务有了一些明确的规定，但区县级别、特别是基层的落实情况并不理想。由此也导致了实际危机管理中的“行政” 色彩浓厚，多以快速的行政手段来应急，政治动员发动全社会力量，人治色彩还未完全淡去。 （三） 人员配置不合理，消弱了 政府控制力。城市危机管理往往是在紧急被动状态下进行的，与日常性事务管理不同，政府决策者要克服因时间紧急等造成的巨大心理压力，迅速协调相关部门做出正确决策，并采取有效措施控制危机局势进一步升级或恶化，以免政府的统治力受到怀疑、政府的合法性受到损害，因此政府控制力的强弱无疑将影响城市危机管理 的质量和效果。 常州 危机管理组织体系 已经初步建立，但少数地区和部门存在机构不健全、人员不到位等问题，已经建立的部门专业人员也不充裕。 各地和有关部门虽然都设立了危机办或明确了办事机构，但编制、人员并未全部 到位，且人员多为兼职，不仅其他日常性事务工作繁杂，流动性也较大。 危机管理 部门专业人员 配置直接影响到 相关部门做出正确决策，难以充分履行危机管理办事机构相对应的职责。 15 影响到 政府的总体控制 能力 。 （四 ） 危机信息资源未有效整合 。 信息收集和发布是否迅速、准确。城市危机管理中最缺乏的资源就是信息，在掌握充分信息的基础上， 决策者才可能做出正确的决策，这直接影响着政府在城市危机管理中能否有效地控制社会秩序、防止危机升级和避免不必要的恐慌，而很多危机没有得到及时有效地处置，正是由于缺乏权威的信息造成的。因此专业情报信息部门，对城市危机管理有着至关重要的作用。此外，决策者应该尽量听取具有专门知识的专家学者的意见等。 常州 各组织 部门之间危机协作 有了 加强，但各类危机信息资源未得到有效整合。危机管理与现有的抗灾救灾、安全生产、卫生防疫、综合治理、信访等工作机制尚未有效衔接。由于缺乏共享机制，各部门信息壁垒一时难以打破，分散在各级各部门的 各类应对突发事件的人力、物力和组织协调资源尚未得到有效整合和共享。 （五 ）危机管理基础工作有所加强， 危机