浅谈农村公路养护与管理2

内容提要本文从现行农村公路养护管理存在的问题进行分析，针对农村公路养护管理存在的主体不明确，资金缺乏，机制不健全，农村公路养护管理的现行体制、运行机制已不能适应农村社会经济发展需要等问题。对农村公路养护管理工作的重要性、农村公路养护管理工作的重点作了说明，明确农村公路应建立健全管理体制，建立稳定的资金渠道，形成管理考核机制，加强农村公路的路政管理，加强农村公路绿化，使农村公路更好地服务农村经济发展，服务社会主义新农村建设。浅谈农村公路养护与管理农村公路是支撑农业和农村经济社会发展的基础设施，是社会主义新农村建设的坚实基础。只有加快农村公路建设，才能打破农村自然封闭的状态，才能使农村丰富的资源得到开发利用，才能使农村蕴藏的土地、矿产、森林等资源优势转化为经济优势。同时还可以畅通与拓宽农村信息和商品流通渠道，使农副产品更好地进入流通领域，从而实现农民增收致富，提高生活水平。农村公路的发展大致经历了几个大的历史阶段：一是从新中国成立到改革开放初期，这一阶段是农村公路的普及阶段，公路等级很低，大量乡镇和村庄都不通公路，农村公路建设的主要任务重点解决“通”的问题；二是从 1979 年到 2002 年间，这一阶段是普及与提高相结合的阶段，伴随着改革开放的发展和全面建设小康社会的推进，我国加大了农村公路建设投入力度，农村公路得到了较快2发展；第三阶段是在 2003 年后，这一阶段是大投入、大发展阶段，根据建设社会主义新农村的部署，交通运输部提出了“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上油路和水泥路”的工作目标，对投资结构进行重大调整，实施了“东部地区通村、中部地区通乡、西部地区通县”工程，启动 “农村渡口改造”和“农村客运站点”建设，各级政府都加大了农村公路资金投入，全国农村公路建设步入了一个快速发展的新时期。同时，为规范、有序、快速推进农村公路建设，2005 年国务院通过了全国农村公路建设规划，提出了中长期农村公路发展目标。从 2006 年开始，进入实施“十一五”发展规划阶段，组织实施了“五年千亿元”工程和“通达工程”。 据统计，“十一五”时期，我国新改建农村公路 186.8 万公里，其中新增农村公路 52.7 万公里，农村公路总里程达到 350 万公里。然而，随着农村公路使用频率增加，路面损坏严重，今年修，明年烂以及晴通雨阻情况明显增多，导致农村公路失管失养，使农村生产力遭受到损失和破坏。有专家称“农村公路三年不养, 政府的投资和老百姓的辛勤劳动就会白白浪费” 。如果不及时探索和研究农村公路的养护和管理问题，不从根本本上解决农村公路的养管机制问题，惠民工程就会变成伤心工程，从而严重地影响了党群、政群关系，损害了政府在人民心目中的形象。农村公路有着线路多，里程长，分布广，密度大的特点，传统的县乡公路养护管理办法和政策远远落后于新的发展形势。当前农村公路养护主要存在以下问题：一是硬化路面断、裂现象严重；二3是路况下降，部分路段存在难以通行，甚至中断交通状况；三是安全标识标志、附属工程不完善；四是公路沿线群众交通安全意识淡薄，在公路上随意堆放，影响行人和车辆安全；五是养护主体不明确，责任不落实，养护资金缺口大，使农村公路处于“无人管，没钱养”的境地。在相当多的一些地区，暴雨等不可预见的自然灾害过后，塌方无人清理，挡墙、涵洞、路肩、边沟损坏无人修复情况比比皆是。基于农村公路养护现状，为加强对农村公路养护和管理，充分发挥农村公路的效益，建立农村公路养护管理体制和运行机制已迫在眉捷。笔者就参加农村公路建设与养护的工作经历进行思考，提出一些建议，以供参考。一、目前农村公路养护的模式（一）群众突击季节性养护这曾经是农村公路养护中采用最多、最为广泛的一种方式。该方式最大优点是充分发挥了农村劳动力资源丰富的长处,在一定程度上弥补了相对缺乏的农村公路养护资金。但随着费税改革的实行,“两工”逐渐取消,从政策上讲,村民己经没有进行农村道路养护的义务,其适用范围缩小到通过“一事一议”的村道养护。（二）分段承包养护分段承包到户的农村公路养护方式, 一般是根据路段等级、交通量大小、养护远近等测定每公里所需养护经费, 然后以招投标的方法承包给农户并签订承包责任书。组织者一般为县级公路养护部门或者乡级政府。该方式是专业化、市场化养护公司的雏形或者低级4形式, 主要用于交通量小、等级较低的一般农村道路。优点在于易于组织,在一定程度上引进竞争降低了养护成本,且小规模零星作业方式,比较符合农村公路分布广的特点。（三）其他方式养护多采取农村公路沿线受益企业或个人的对农村公路实行养护。二、农村公路养护难的原因分析（一）缺乏稳定、长效的农村公路养护资金渠道与管理机制根据中华人民共和国公路法第八条规定“县道县养、乡道乡养、村道村养”的管理体制，随着农村税费改革的实施和“民工建勤”的取消，乡村两级失去了养护乡村道路的财力和能力，形成了事实上的乡村道路养护管理责任主体缺失。公路管理部门目前只能基本满足主要干线公路，无力将农村公路管理工作纳入统一管理。因此，以现有的工程技术人员，路政管理人员的配置和数量，很难对农村公路实行统一管理。（二）农民对公路养护积极性不高农村公路是一种具有非竞争性和非排他性的公共产品, 所以使得农民不愿意或根本不会集资来养护公路, 况且公路养护好以后每个人的受益程度不一致, 也正是因为利益的不对称性, 使得农村公路的修建只能靠政府来解决了。而且不少农户认为养护公路应该完全由政府出钱雇用劳动力解决, 因此“等” 、 “靠” 、 “要”的意识较浓。这给筹劳修路、护路带来了极大的困难。（三）公路养护组织协作困难5由于劳动力的抽调、任务的分配、资金的分担等很难做到绝对公平, 所以农村修建公路组织起来困难重重,农民也难以齐心协力。加之以青壮年劳动力为主农村劳动力转移, 外出打工和从事非农业人口数量越来越多, 留守农村主要是妇女儿童和年老体弱者，组织公路养护难度增加。另一个难以协作的原因是在公路建设规划中，各村居民在决定建设公路时只从自身利益考虑, 扭曲了公路的整体规划, 也是导致协作困难的成因之一。 （四）缺乏养护管理机制一般的乡村公路没有专门的养护管理机制和养护人员, 只有年底或者是春节的时候,乡政府或村里才会征集一些农民工来修补一下道路, 其它时候根本没有人去管理和维修公路。 二、农村公路养护管理的建议（一）明晰责任主体, 强化公共财政建设要打破“农村事情农民办”的思想观念, 将城市发展与农村发展等同看待, 虽然说农村公路建设是一种地方性的公共产品, 但是农村公路的建设必须坚持以地方为主、国家加大支持的原则。农村公路建设需要一个长期有效的投入机制, 拼盘投资方式只是一种加快建设的权宜之计, 建立一个长期有效的农村公路建设资金保障政策, 才是保证农村公路稳定发展的关键。县级人民政府是辖区内农村公路管理养护的责任主体，县交通主管部门是辖区内农村公路管理养护的实施主体, 具体负责农村公6路管理养护工作,主要职责是：执行国家、省有关农村公路管理养护的行业政策、法规和技术标准,制定本县(市、区)农村公路管理养护的实施意见,编制农村公路养护建议计划,与县(市、区)财政部门共同筹集农村公路管养资金,按规定管理和统筹使用农村公路养护资金,监督公路管理机构和乡镇政府的管理养护工作,检查养护质量,编制和下达乡道、村道的管理养护实施计划,组织协调乡镇人民政府做好农村公路及其设施保护工作。乡镇人民政府承担本区域的乡道、村道公路养护工作, 拟订乡道、村道公路养护建议计划并按照批准的计划组织实施，对乡道、村道养护质量进行检查验收,做好村道并协助做好乡道的路产路权保护工作。多渠道筹措农村公路养护资金，地方各级人民政府应按照国家有关规定,为确保农村公路正常养护,财政预算安排的农村公路小修保养资金。随着农村公路里程的增加,特别是地方财力的增长,财政资金应当逐年增加。其次是国家财政应对一些特殊困难地区，通过转移支付安排的农村公路养护资金。三是采取农村公路沿线受益企业或个人捐助的农村公路养护资金。四是通过“一事一议”方式筹集的农村公路养护资金。五是建立农村公路养护基金。养护资金来源必须相对稳定, 否则, 农村公路的养护不会有实质性的改变, 养护质量得不到保证。地方政府应按照国务院办公厅颂发的农村公路管理养护体制改革方案农村公路养护工程的资金水平不得低于以下标准: 县道每年 7000 元/km, 乡道每年 3500 元/km, 村道每年71000 元/km 的标准,建立稳定的农村公路养护资金来源, 由地方各级政府财政预算内资金构成的多元化的农村公路养护资金, 用于日常养护经费和大、中修经费。（二）创新和完善农村公路的养护与管理体制农村公路养护是一项长期性、连续性工作，要对农村公路实行长期有效的管理，必需深化改革, 积极探索, 不断创新养护管理模式。各地方政府、乡镇、村应结合本地实际情况, 开展农村公路养护管理方式的探索, 大胆创新农村公路管理体制, 主动听取农民群众的意见, 创新一些符合本村发展的养护管理模式。逐步建立起“机构精干、体系完整、职能明确、权责一致、管理顺畅、运转协调、行为规范、有效监督、办事高效”的养护管养体制。可采取如下措施：1、实现养护管理和养护生产的分离或部分分离。把公路养护生产从管理机构中分离出来,组建农村公路养护公司, 实行企业化管理。明确公路管理部门与养护公司为业主与施工单位的关系,对公司养护机构的用工等问题由自主进行。对于难以实现管养分离的,可以通过人员分类管理实现部分分离。2、在农村公路养护市场不够成熟或难以发挥市场作用的时候,根据各地的特点和不同情况,积极探索建立和健全专业养护与群众养护相结合,常年养护与季节性养护、流动性养护相结合,建立完善各种形式的养护承包责任制,包括分段到户、道班承包等,全面推进定额养护和计量支付。83、根据本地区农村公路的技术等级、路面结构形式等特点,制定相应的养护技术标准,推广应用公路养护的新技术、新工艺、新方法,降低养护成本,发挥养护资金效益。在一定的管理体制条件下,充分实现养护方式的多样性, 保证其足够的灵活性 ,以最大程度利用养护资金。4、积极培育农村公路养护市场,充分发挥市场配置资源的基础性作用。首先要积极培育县级农村公路养护市场,并逐步融入整个公路养护市场中。改变原有养护在较为封闭的行业内部进行的方式,以提高养护生产效率和资金使用效率, 将养护生产逐步推向社会, 适应市场化要求。5、在养护资金有限的条件下,实行公开招标和引入竞争机制,实现业主、养护施工、养护监理三方面相互监督、相互协调、共同发展的农村公路养护管理新体制。在农村公路养护管理实行“以县为主”的体制后,要加强对新体制的研究、指导工作,努力探索农村公路大中修工程、日常养护管理、桥梁隧道管理和养护市场化管理的新情况、新问题。“坚持因地制宜、大胆试验”的原则,指导总结好农村公路养护管理的模式。特别是要加快对乡、村道公路养护管理模式的研究,充分鼓励、发挥乡、村两级组织在养护管理中的积极性。对各地探索的“分管分养、统管分养、乡管乡养、乡管村养、乡管民养、乡管市场养”的模式加以总结提升,建立符合实际的管养模式。(三）建立健全农村公路养护管理考核管理长效机制9建立和完善县、乡(镇)、村农村公路养护管理考核机制。应出台农村公路养护标准和管理办法,为养护工作监督考核提供依据。将农村公路养护纳入对乡镇考核的内容。建立对村的养护管理考核机制。建立养护经费拨付激励机制,将拨付的资金与农村公路养护路况直接挂钩, 签订目标责任状,实行定期目标考核 ,并将考核结果公示,根据考核结果拨付养护资金和奖励经费,确保农村公路的养护质量。本文以江苏省句容市农村公路养护管理考核管理为例，积极探索农村公路养护管理考核管理长效机制。（四）创建农村文明样板路在一定的区域范围内选取一些较为典型的农村公路实施文明样板路工程，按照农村公路文明样板路的要求，统一路面、路基、桥梁构造物、沿线设施、交通标志、公路绿化标准，分步实施，典型引路，由点及线，由线及面推开。各级财政要安排一定比例的资金，用于农村公路文明样板路创建的奖励。农村公路文明样板路的实施能高质量保持农村公路的长效管理。（五）加强农村公路路政管理，确保农村公路安全畅通农村公路事业发展直接关系到人民群众切身利益，如何巩固农村公路建设成果,为农民群众的出行和农副产品的外运提供方便,这就迫切需要加强农村公路路政管理工作。1、明确农村公路路政管理执法依据。要以公路法和农村公路建设养护管理等条例为管理的法律依据,行政处罚法 、 交通行政处罚程序规定为处罚的法律依据,加强农村公路路政管理,10消除管辖公路事故隐患,保护路产, 维护路权,维护秩序,确保行车行人安全畅通。2、加大公路管理法规的宣传力度。法律、法规、规章明确了各级政府在农村公路建、养、管中的职责, 有利调动、发挥地方政府在公路建设、管理中的积极作用,为公路建、养、管创造良好环境,使农村公路路政管理由部门行为转为政府行为、社会行为,营造一个全社会、全方位需要公路、关注公路、爱护公路、管好公路的新局面。3、严防农村公路两侧建筑控制区内出现违法建筑。一是对公路两侧建筑控制区(县道不于 10 米;乡道不少于 5 米；村道不少于 3 米)加大管理力度,做到公路两侧建筑由公路路政部门放线定点,国土、规划城建部门办理用地手续, 克服部门之间不协调,各司其政的弊病。二是对道路交叉点、人九聚居点公路两侧严格管理，避免成街道化态势,对道路两侧摆摊设点、车辆乱停乱放等行为严厉打击。4、谨访损坏农村公路设施。一是人为原因:由于公路线长、面广、难以监管,有的群众任意损坏和偷盗百米桩、里程碑、标志牌、公路树木等设施。二是车辆原因:一些司机为躲避检责,超限超载运输, 纷纷绕道行驶于乡村公路,乡村公路技术标准低,部分桥涵修建年代长,经重车碾压,短时间内使出现路面受损、路基塌陷,桥涵倾斜等现象, 减少公路使用寿命,又埋下安全隐患。三是农忙时节一些村民贪图省事,在路上打场晒粮,同时还有一部分村民,在路上堆放杂物,成为交通安全“拦路虎” 。115、公路超限整治要到农村公路。保护路产路权是提高公路使用寿命,确保行车安全的重要举措。然而,由于各地路政人少事多,加之整治的范围仅限于国省道一类的干线公路,而与之相连的众多县乡村级公路则不当作重点,只能继续承受超限之害。近年新改建的通村公路,设计标准低,承载能力小,超限运输对路面路基损坏严重,当地政府和群众苦于无法可依而束手无策。农村公路的好坏及使用寿命直接关系到农民的脱贫致富与农村经济的持续发展, 所以说农村公路更应治超。农村公路绝大部分是四级以下, 技术状况较低,荷载仅为汽车 10 吨的路,却有 10 吨至 20 吨甚至更高吨位的汽车在路上行驶,按治超方案的规定,两轴的汽车车货总重在 20 吨以内不算超限,但行驶在农村公路上却危害需极大。联合执法检查又只能在国道, 省道上进行,长此下去,损失最惨重的就是农村公路,许多农村公路被大吨位的车辆碾压得体无完肤,一些不到设计使用年限的农村路已经不能正常使用了,到头来,“民心路” 、 “致富路”