林业建设项目存在的主要问题与对策

林业建设项目存在的主要问题与对策主要内容一、 国务院关于投资体制改革的决定的主要精神二、林业项目存在的主要问题（前期工作、建设实施）三、关于加强项目前期工作、进一步规范项目建设管理的对策与措施一、 国务院关于投资体制改革的决定的主要精神8 个方面：指导思想、改革目标、落实企业投资自主权、界定政府投资范围、健全决策机制、 简化审批程序、改进建设实施方式、建立投资监管体系。(一) 深化投资体制改革的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。(二) 深化投资体制改革的目标是：1、改革政府对企业投资的管理制度，按照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则，落实企业投资自主权；2、合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；3、进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；4、培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；5、健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；6、加快投资领域的立法进程；27、加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。 (三) 改革项目审批制度，落实企业投资自主权。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。(四) 合理界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。 (五) 健全政府投资项目决策机制。进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。 (六) 简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限。按照项目性质、资金来源和事权划分，合理确定中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与有关部门之间的项目审批权限。对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方3式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。(七) 加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。（八）建立和完善政府投资监管体系。建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。二、林业项目存在的主要问题（一）项目前期工作中存在的问题（二）项目建设实施过程中存在的问题（一）项目前期工作中存在的问题总体上看，建设单位及其主管部门对项目前期工作重视不够，普遍存在前期工作达不到深度要求的情况。具体表现主要有以下 6 个方面：1、多数仍然是可批性研究报告，而不是可行性研究报告。没有解决项目可行不可行的问题；项目前期研究与实际建设，建设单位与勘察设计单位同时出现两张皮其根源在于大部分项目单位重资金争取，轻项目管理，多有侥幸心理，认为项4目可研报告批复后可以随意进行调整。2、项目建设方向把握不准。一是项目储备战略高度不够，缺乏前瞻性，按规划储备少，临时项目多；二是不认真学习国家关于固定资产投资方向的有关规定，许多建设单位不是把精力放在保护和发展林业生产力上，而是热衷于新建楼堂馆所、购置小汽车，从项目申请方向上与中央关于严格控制楼堂馆所的规定不符。其根源是对生产、生活建设的统筹把握和宏观把握不足，或者是不能树立正确的政绩观。3、项目建设内容重复申报，多头申报。战略上打政策的擦边球，战术上内容模糊不清，不落实建设地点，不明确项目法人，规避技术审查。其根源有二，一是项目建设单位或项目法人对国家投资法规的严肃性的认识不足，二是凸现出当前项目管理体制尤其是产权制度改革的严重滞后。4、勘察、设计质量存在缺陷。设计单位不按国家规定的建设标准和建设规范把关，建设单位怎么要求，设计单位就怎么做，布局与内容设计、建设规模和投资测算不结合项目区实际，不结合需求关系或市场关系，不遵循相关建设标准和技术标准；甚至有的设计单位不勘察现场，闭门造车，生搬硬套项目设计文件，千人一面，不能为建设单位出思路、想办法，没有真正的负起设计单位应负的责任。其根源有二：一是当前勘察设计单位体制改革进程缓慢，导致市场竞争意识不足，有的出现人才严重外流、断档，技术把关人员匮乏；二是部分勘察设计人员自身思想品质、专业素质差，缺乏事业责任心。5、项目前期工作不扎实，文件组成上缺项、漏项较多。没有项目法人组织方案或方案不符合规定；没有供需或现状分析；没有具体建设地点；仅考虑项目建设，不考虑项目运行，没有项目组织保障措施；缺少项目招标方案，投资估算过粗，5效益评价上经营性项目与非经营性项目不分；缺少相应的附件，如项目的位置图、现状图、建设布局图；自有土地缺少相关土地证或林地林权证，需要征地的项目缺少地方土地部门的预审意见；需要地方配套的项目缺少地方配套资金证明等等。这里既有建设单位的原因也有设计单位的原因，表现基本同上。6、此外，还存在越级申报、越权申报，以及超范围、超等级勘察设计的问题。（二）在项目建设过程中主要存在以下 10 个主要问题。总体上看，许多单位存在重项目争取，轻项目运行管理和监督管理的问题，反映了林业行业对基本建设管理程序意识淡漠、管理不善、自行其事的问题。近年来，通过项目稽查，我们发现以下一个方面的问题 。 一是有的省区和单位不按基本建设程序办事。在稽查和检查过程中发现有的建设单位在没有项目开工许可证或初步设计批复的情况下，擅自开工建设；有的单位无视国家批准的项目概算，随意扩大建设规模；有的单位在项目建设过程中不能按规定实行招投标、监理制和合同制，甚至有的购买物资、设备既不实行政府采购，也不签订合同，工程结算无相关依据，使工程建设处于无序状态，势必造成工程质量低下和资金损失浪费等问题。 二是未经有关部门批准擅自调整、更改国家下达的工程建设计划、投资计划和专项资金使用范围。从我们近年来的稽查情况看，大部分单位存在此类问题，而且在省级林业主管部门转批计划时就存在随意调整的现象，建设单位在执行过程中仍存在擅自调整现象；另外，一些省级林业主管部门对我局下达的专项资金预算随意改变或扩大经费使用方向和使用范围。国家下达的工程建设计划和投资、资金计划属指令性计划，任何单位和个人无权擅自调整，如确需调整必须履行相关的报批手续。 三是工程建设不能按期竣工，相对滞后。通过对相关省市的种苗工程和自然保护区工程进行稽查时发现，个别项目前期6工作不到位，工程不能按期施工，导致项目不能按期竣工和发挥使用效益，有的项目 2000、2001 年国家林业局就下达了投资计划，并在项目批复文件中明确提出了建设工期，但到现在有些省市的项目尚未竣工，有的项目甚至还没破土动工，只做了一些前期工作，严重影响了投资效益的发挥。四是违规滞留、截留、抵扣工程资金，用林业重点工程资金抵拨下级单位应上交的育林基金、管理费等。随着财政体制改革的不断深化和资金拨付方式的改变，在检查中发现违规滞留工程资金既有林业主管部门的问题也有财政部门的问题；截留、抵扣工程资金，用重点工程资金抵拨下级单位应上缴的育林基金、管理费问题在天保工程实施初期比较严重，通过近年来的监督、检查，该问题明显好转，但在 2003 年的稽查工作仍发现个别林业局用防火资金抵拨各林场应上缴的育林基金，这种做法严重违反了林业重点工程资金专款专用和财政预算资金收支两条线的规定，影响了计划内工程的顺利实施。五是挤占、挪用资金，将工程建设资金挪用于非工程建设内容，甚至建楼、堂、馆、所。通过稽查和检查发现个别单位将国债资金拨付给基层单位后再要求基层单位转回其基本户的做法，将国债资金挪作他用，用于发放职工工资等应由本单位事业费开支的一般性支出，无视主管部门下达的投资计划和资金管理的相关规定，工程资金成了唐僧肉，林农造林后拿不到钱，既侵害了林农的利益又影响了林业工程建设的顺利实施。 六是弄虚作假，虚列工程支出,通过做假账等方式套取工程资金用于管理性质的支出或计划外建设。有的单位为了达到其挪用资金的目的，采取伪造工程合同、工程结算单、造假账等方式骗取工程资金；有的张冠李戴，将计划外工程的施工合同、发票等以计划内工程的名义报账；这种做法性质恶劣，既违反了林业重点工程资金管理的相关规定，也违背了会计法关于。诚实守信的要求。七是转移、转存工程建设资金和财政专项资金，公款私存，私设小金库。个别建设单位将工程建设资金从专户中调出，转7到非工程建设单位，有的单位通过做假账将工程资金形成账外资金，或采取定期存款的方式从中谋取利息，形成小金库。 八是在种苗采购等资金支付过程中大量提取现金。一些单位在工程建设和物资、种苗采购过程中不能严格执行现金管理的有关规定，大量提取现金，有的一次达上百万，而且资金在支付过程中手续不健全，有的几万元的开支仅凭个人写的收据（白条）入账，这种做法不但给资金管理增加了难度，还给某些人违法乱纪提供了条件。九是资金管理和会计核算工作混乱，会计人员素质低，基础工作薄弱。随着六大工程的实施，根据林业建设的特点，财政部、国家林业局相继下发了资金管理和会计核算的相关规定，并举办了会计人员培训班，但通过近年来对林业重点工程的检查情况看，相当一部分单位会计人员无证上岗，账务处理混乱，有的应该按基本建设会计制度核算的会计业务却与本单位事业账混在一起，且存在记账依据不足、会计档案资料不全的问题。十是工程竣工后不能及时办理竣工验收手续。根据财政部制定的基本建设财务管理规定的要求，基本建设项目竣工后应及时办理竣工验收手续，并在三个月内完成竣工财务决算的编制工作；2003 年通过对种苗和防火工程的检查情况看，部分项目竣工后迟迟不办理竣工验收手序，不仅容易造成建设成本与生产成本的混淆，影响建设成本的核算，而且影响了工程项目及时发挥使用效益。三、关于加强项目前期工作、进一步规范项目审批的对策与措施 （一）总体要求从制度入手。严谨、科学、规范、可行。1、实行建设项目行政领导责任制。林业项目的建设与管理要建立层层负责的主管部门领导责任人制度。如项目在工程建设质量、资金使用与帐务管理、项目招投标等方面出现严重问题，除追究项目单位法定代表人、当事人的责任外，还要追究监管责任人、省级林业行政主管部门有关领导在项目建设监8督管理工作中失察的责任。 2、执行项目法人责任制。所有林业建设项目在立项之前必须明确项目法人，实行建设项目法人责任制。承担林业建设项目的事业（企业）单位法人为项目法人，也可以根据项目的实际需要按照政事（企）分开的原则组建项目法人。各级林业行政管理部门原则上不能作为项目法人。项目法人对项目申报材料的真实性、建设实施与资金管理及建成后的运行管理等全过程负责。对于项目管理制度不健全、财务管理混乱、工程质量存在严重问题，没有按国家招投标有关规定将工程发包给有资质的勘察设计、施工、监理等单位或在招投标过程中进行违规操作的，要追究项目法定代表人的责任。3、严格遵守基本建设程序。申报项目可行性研究报告时，要明确省级林业行政主管部门有关领导、监管责任人和项目法定代表人。未批准项目可行性研究报告的项目不能列入年度投资计划，未批准初步设计或实施方案的项目不得开工。省级林业行政主管部门批复的项目初步设计或实施方案应报我局备案。不得随意调整可行性研究报告批复的建设性质、建设内容、建设标准、建设规模、建设地点等，如确需进行调整，必须报原批准部门审批。对于擅自变更可行性研究报告批复内容的，责令限期整改。在规定期限内未做出改正的，撤销该项目，追回中央投资，同时按以上两条规定追究有关人员的责任。 （二）进一步加强林业项目前期工作。坚持公开、公平、公正的办事原则，完善项目立项、评估、审批制度，建立投资责任追究制度，确保前期工作质量。一是从程序上，二是从责权上，三是从体制上。从履行程序上1、按规划储备。各建设单位（项目法人）申报立项的项目必须纳入本地区林业发展规划和本单位发展规划，实行统一规划，合理布局，9不搞可批性项目、政绩工程、或压低投资以小报大搞钓鱼项目，或将一个项目分解为几个项目，不能将限上项目压缩为限下项目。 2、科学评估、科学决策建设项目可行性研究报告未经有资质的咨询机构和专家的评估论证，有关审批部门不予审批。重大项目的项目建议书也要经过评估论证。咨询机构要对出具的评估论证意见承担责任。对评估论证意见严重失实的，要依法降低资质等级，直至吊销营业执照。 3、按权限审批严禁任何部门、地区和项目法人擅自简化建设程序和超越权限、化整为零进行项目审批。对前期工作达不到规定要求和工作深度的项目不予审批。从责权划分上1、项目主管单位（省级林业行政主管部门）要认真做好林业项目的预审工作，严格把关。凡串通项目建设单位弄虚作假，或由于把关不严造成预审意见在一年之内累计有三次以上不能达到项目前期工作质量要求的，将视情节暂缓或全面停止该地区（单位）林业项目的审批。2、项目咨询、设计单位必须具备国家规定的相应等级资质，并对其咨询、勘察设计的质量负责。设计文件不能达到国家规定深度要求的，一律不予受理，退回省级林业主管部门或原单位；对出现严重勘察、设计质量问题的，或同一项目设计文件经 2 次以上修改仍不能达到国家规定深度要求的，提请有关部门对其资质做降级处理，直至吊销资质。 3、项目决策审批单位必须依法行政