加入wto后我国金融企业税收政策和制度选择

加入 WTO 后我国金融企业税收政策和制度选择2002-1-24 0:0 中国经济时报 【大 中 小】【打印】【我要纠错】2001 年上半年，国务院决定将金融企业 8的营业税税率分三年每年降低 1 个百分点，降至 5，这标志着我国开始对金融企业税收负担进行下调。但是，目前调整后的税收政策和制度仍与国际上一些通行作法存在较大差异。从我国即将加入 WTO、实行金融开放的大趋势来看，上述税收政策调整是否到位，如何考虑国际通行作法，并结合中国国情，从有利于中国金融业发展、提高国内金融企业竞争力、防范金融风险出发，重新审视和研究恰当的金融企业税收政策和制度，还十分必要。一、OECD 国家金融企业税收政策和制度特点OECD 的大多数国家对金融企业以征收直接税为主。在所得税（即直接税）上基本采取与其他行业一致的税制政策（个别规定上略有区别），在间接税制（即我国的流转税）上，采取的是与其他行业不相同“从轻不从重” 的特殊政策。这些国家的做法基本上可以看作国际通行做法。总的来讲，OECD 国家对金融企业总营业收入不征收间接税（大致相当于我国的营业税），而是将金融服务项目细分为货币结算、存款业务、贷款、金融担保、票据和股票交易、期货、期权、人寿保险等27 大类，针对不同的金融服务确定不同的征税制度。OECD 的多数国家实行增值税（VAT）和商品劳务税（GST）制度（美国除外），对金融企业的不同业务，征税办法分为四种情况：征税；免税，但是不能抵扣购进固定资产所含的进项增值税；实行零税率，即在免税的同时，允许抵扣购进固定资产所含的全部进项增值税；金融服务不作为增值税的征税对象，即不在增值税范围之内。各国针对不同的金融服务项目实行的税收政策是不相同的，但是各国的做法也有许多共同点。比较一致的做法是，大多数国家对货币结算、存贷款业务等多数金融服务实行不可抵扣的免税政策，即不征收增值税，同时对金融企业购进固定资产也不能抵扣其所含的增值税款。实行这种政策的主要理由是，金融企业的服务具有特殊性，难以确定它们的增值税税基，实行不能抵扣的免税政策，其不能抵扣的购进品的进项税接近对金融服务的“正确” 征税，所以可视同对金融企业的征税。如果对金融业同样实行发票抵免型增值税的话，一方面难以操作，另一方面可能会重于对其他商品和服务的征税。另一个比较一致的做法是，对金融服务中的保管、咨询服务、基金管理等收费业务都要征税。美国比较特殊，目前国内的间接税主要是消费税和零售税。总的来说，对金融服务是免税的。但有资料反映，美国对外国保险公司提供的保险服务，以保险费收入为税基征收消费税。日本对金融服务业征税的项目要明显多于大多数国家，银行业务收取的手续费都要征收消费税，但对利息收入、保费收入是不征收消费税的。韩国对商品和劳务征收增值税，但对金融服务也实行大多数国家的免税做法。有特色的是从 1982 年开始至今，对金融保险企业的总收入征收 0.5的教育税。二、我国金融企业税收政策与制度特点自改革开放以来，随着金融体制的改革，政府由原来与国有银行、保险公司的利润上缴、政府拨付信贷基金的关系，逐渐转变为金融机构缴纳税收、政府作为所有者向国有银行和保险公司投资补充资本金的关系。对金融企业，尤其是对国有金融机构的税收基本上采取与其他行业企业“区别对待”的特殊政策。这种特殊政策的主要特点是：金融业的营业税税率比其他服务业偏高。1994 年税制改革，对国有商业银行和保险公司实行 55的企业所得税税率，比非国有金融企业和国内其他行业企业 33的企业所得税税率高出 22 个百分点。1997 年在将国有金融机构的企业所得税税率调至 33的同时，将全部金融企业营业税税率由 5提高到 8。今年 5 月 1 日起分三年将金融企业的营业税税率降到 5，仍高于国内交通运输、邮电通信和建筑安装业 3的营业税率，在服务业中处于较高水平。国内金融企业比外资金融企业的税负重，因为外资金融机构在企业所得税上享受税收优惠政策，在流转税上免征城市维护建设税和教育费附加。之所以对国内金融业采取这样的税收政策，是由多方面原因促成的。第一，到目前为止，国有金融机构在金融业中仍然占主体地位，金融资产的 60集中在国有金融机构中。政府与国有金融机构的产权关系，使政府自觉不自觉地把国有金融机构尤其是国有银行当作“二财政”、国家的“钱匣子” 对待，而没有将其作为市场经济中的风险产业看待。第二，金融业的税收是财政收入的重要来源之一，几次财税体制的重大调整，事实上都是从短期财政利益考虑，为保持金融业总体税收规模不变来设计金融业税制。第三，与其他行业比较，国有金融企业改制相对滞后，这也是对金融业税收政策没有做重大调整的重要前提因素。第四，与我国目前的利率管理体制相关联，在存贷款利差较大时，政府可以利用税收杠杆对金融企业利润进行控制和调节。上述因素中前两个因素是最主要的。三、现行税制下我国金融企业的税负偏重我国是实行增值税的国家，由于各种原因，金融、交通、建筑等服务业目前还没有实行增值税制度，而另外实行营业税制度。由于征收营业税时，不允许金融企业抵扣购入固定资产所含的增值税，所以金融企业事实上承担了增值税和营业税两种税收负担。在我国以流转税（即国际上所称的间接税）为主体的税制框架下，金融企业的税负中流转税负担大大高于企业所得税负担。目前金融企业交纳的流转税 500 多亿元，企业所得税不过百十亿，前者是后者的 5倍。交纳营业税及附加税后的金融企业利润就很少了，这是造成金融企业资本充足率不足的客观原因之一。按照 OECD 多数国家做法和美国研究中国经济的著名专家尼古拉斯。R.拉迪的计算方法，分析金融企业的纳税占其总收益的比重，目前我国金融企业的总体税负（流转税加所得税，不包括金融企业购入固定资产中所含的增值税）在 6575左右。以国有独资商业银行和保险公司为例，1999 年，工、农、中、建四大国有独资商业银行平均的总体税负为 74.68（详见表 1），中国人保和中国人寿平均的总体税负为 68.37（详见表 2）。与 OECD 国家比较，我国金融企业的税负明显偏重。如果按照 OECD 多数国家对金融业采取的税收政策和做法，对金融企业取消征收营业税及其附加的话，我国金融企业的税收负担将降低一半以上。以四大国有独资银行为例，不征收营业税及附加，这部分税款（304.84 亿元）转化为税前利润（参见表 1），并对其征收 33的企业所得税，税款为 100.60 亿元，实际总体税负降为 30.24。在税负降低的同时，金融企业税后利润将由 116.38 亿元（154.78 亿38.40 亿）增加到 320.62 亿元（116.38 亿204.24 亿），利润增大 1.5 倍以上。这种计算只是建立在理论推算上，不是精确计算。按照三年后营业税降为 5测算，营业税及附加的减税幅度为 37.5，所得税增加，税收合计为 266.65 亿元，总体税负为 58.02。四、几点建议面对我国金融即将开放的形势，必须抓紧解决我国金融企业的市场竞争力问题。除了金融企业的产权制度、法人治理结构等企业内部问题外，我国长期形成的带有计划经济体制痕迹的金融业税收政策和制度，也是影响我国金融企业市场竞争力的重要外部因素。过重的税收负担使金融企业的税后利润很低，难以持续地依靠企业自身积累满足资本充足率的要求。亚洲金融危机以后，我们曾采取一次性拨付 2700 亿元增加国有商业银行资本金的办法，提高国有商业银行的资本率。但这只是权益之计，如果长期使用此种“输血”性办法，既不利于提高国有银行自身的资本积累能力，又会给国家财政背上沉重的包袱。只有立足于解决金融企业的体制问题，同时调整对其的税收政策和制度，建立起我国金融企业良好的“造血”机能，才能既有利于金融发展，又有利于财政收入的增加。另外，考虑到我国加入 WTO 以后，将逐步开放金融服务业，即便我们采取内外资金融企业完全相同的税收政策和制度，但是由于外资金融企业的总部在国外，国外的金融业税收负担远低于我国金融企业，他们的分支机构可以得到总部资金支持，我国金融企业仍会处于十分不利的竞争地位。加上金融业本身的风险特点，随着金融业开放后的市场化进程加快，我国金融企业必须加强自身抗拒风险的能力。所以，建议参照国际通行做法，考虑中国国情，逐步调整和改变目前我国金融企业的税收政策和制度。具体建议如下。（一）将金融企业的总体税负目标确定在 40左右。其中企业所得税按照国际通行及我国的改革思路，与其他行业的税制相同，总体不做特殊规定，主要调整流转税制。从根本的制度建设上，应将金融业和其他服务业的营业税改为增值税。按照 OECD 多数国家的做法，对金融企业大部分业务实行不可抵扣的免征增值税办法，对手续费、咨询费等金融业务征收增值税。值得说明的是，目前国际上对金融业这种征收增值税的办法，也存在一些讨论和异议，认为需要寻求更好的征税制度，如已经有人提出对金融企业征收“现金流量税” 的办法。如果我国在未来 35 年不能将服务业的营业税改为增值税的话，也可以在目前的税制下，为达到金融业总体税负 40左右的目标，逐步将营业税税率降到 1.52。按照 1999 年四大国有独资银行总税负测算，营业税降为 2，营业税及附加的减税幅度为 75，所得税增加 75.45 亿元，总税收减少近45，总税负降到 41.35（如果加上不可抵扣的增值税，总税负还会更高一些）。（二）金融企业税收政策调整必须以国有金融企业改制和改革为前提。在没有对我国国有独资金融企业实行改制和改革以前，“单兵独进”的税制调整存在很大的风险。国有企业改革的经验教训表明，在没有进行企业产权制度改革之前，政府对国有企业的“放权让利”，虽然可以起到调动企业经营积极性的作用，但也造成利润和财务分配失控，国有资产流失，以及“富了和尚穷了庙”的负面效应。因此，为了防止在目前国有独资金融企业体制下，调整税制后金融企业收益分配的“预算软约束” ，应该在调整税制之前，先推进国有独资企业的改制。（三）金融企业税收政策调整需要妥善处理好的两个相关问题。一是金融企业税收政策的调整，必然暂时减少财政收入。大体上看，政策一次性